內蒙古自治區黃河上中游地區天然林保護工程建設與思考

安玉麟，徐榮會，姜衛東，王勝興

（1.內蒙古自治區林業和草原監測規劃院，呼和浩特 010020；2.內蒙古自治區赤峰市阿魯科爾沁旗沙爾溫都爾林場，天山鎮 025500）

1998 年，我國天然林保護工程開始了試點工作，2000 年工程正式啟動，2010 年全面完成一期建設任務。隨后，為進一步鞏固天然林保護工程建設成效，持續推進生態文明建設和維護國家生態安全，國家又做出延長天然林保護工程期限、實施天然林保護工程二期工程的決策。2011—2020年10 a間，二期建設任務完成。國家全面啟動天然林保護工程以來，累計投入資金5 000多億元，工程建設成效顯著。

內蒙古黃河上中游工程區位于內蒙古自治區中西部，地理坐標為東經103°20′～113°02′，北緯37°10′～42°20′，總土地面積2 730.87 萬公頃，占全區土地總面積的23%，是內蒙古自治區荒漠化和沙化土地主要分布地區。因此，重視并保護天然林資源，不僅關系著地區生態環境的改善，對社會經濟的發展也有著至關重要的作用。

1 工程任務概況

內蒙古自治區黃河上中游地區天然林保護工程二期完成森林管護面積567.9 萬公頃，其中，國有林面積55.69 萬公頃，集體地方公益林面積512.21 萬公頃。工程區累計完成公益林建設面積230.96萬公頃，后備資源培育面積14.57萬公頃。通過天保工程實施和各項政策的落實，林區就業、職工及林農收入明顯增加，社會保障體系日趨完善。2020年在崗職工年平均工資為82 931.91元，已達到社會平均水平。

2 取得的成效

從天保二期工程開始，內蒙古自治區黃河上中游地區持續加強天然林保護工作，2015年全區全面停止了天然林商業性采伐，進一步加強各項森林資源管護。實行農戶分戶管護和集中統一管護相結合的方式，全面落實對天然林資源的管護措施。工程的實施，有效抑制了生態環境惡化，調節了林分結構，森林生態系統得到初步恢復。

2.1 生態效益

2.1.1 森林資源保護取得階段性成果

自天然林保護工程實施以來，全區各級各部門高度重視，認真落實生態效益補償、森林資源管護、公益林建設和調減林木采伐量等政策措施，工程區森林面積和活立木蓄積量持續增長，實現了森林資源的恢復性增長，林地面積、森林總蓄積量均得到提高。

截至2020 年，自治區天保工程區林地面積1 454.68萬公頃，森林面積761.79萬公頃，較天保工程一期分別增加了32.62 萬公頃和81.29 萬公頃。森林蓄積量152 700 萬立方米，較天保工程實施前增加了54 500萬立方米，天保工程實施成效顯著。

2.1.2 自然生態環境得到系統性恢復

通過實施天然林保護工程，全區生態惡化的趨勢得以遏制，生物多樣性增加，生態系統穩定性增強。工程區土壤侵蝕模數2010 年為每年每平方公里213 94.34 t，近10 a 來以每年每平方公里減少107.2 t 的速度下降。植被生物量顯著提高，區域平均值由每年平方米0.20 kg 碳增長到每年平方米0.25 kg碳。

此外，工程區內土地荒漠化、沙化趨勢逐年好轉，庫布齊南北緣、烏蘭布和沙漠南緣、騰格里沙漠東緣“鎖邊”林帶逐步完善，有效阻擋了三大沙漠前侵和蔓延。

2.2 社會效益

天保二期工程實行了一系列的補助政策，森林管護資金、職工社會保險及政策性補助等資金有效地保證了管護人員工資。此外，部分工程旗縣將天保工程建設與精準扶貧相結合，在建檔立卡貧困戶中選貧困人口納入林業扶貧生態護林員隊伍中，參與天保工程宣傳、護林、防火等工作，對加快貧困人口脫貧步伐起到積極作用。

2.3 經濟效益

隨著森林質量的不斷提高，工程區依托森林資源優勢，森林旅游、特色種養殖業、林產品加工以及其他林下經濟得到大力發展。通過安排森林撫育、管護、公益林建設任務，拓寬了職工的就業渠道，也為工程區內富余勞動力提供了就業機會，林農收入顯著增長。

3 工程建設存在的主要問題

天然林保護工程的實施雖然取得了一定的成效，但通過對歷年工程實施情況進行檢查，全區天然林保護工程建設依然存在一些問題。

3.1 管護人員結構不合理

森林管護人員多為附近村鎮就近聘用，由于大量年輕農戶外出，農村留守人員老年人居多，管護人員中60歲以上人員居多，年齡偏高。管護人員老齡化程度較高，知識水平、學習能力不足，應急情況處置能力欠缺。大多數護林員經過短期的業務培訓就上崗，林業專業知識和林木管護經驗缺乏，對智能管護設備的應用能力偏低。部分管護人員巡護記錄記載較簡單，甚至沒有巡護記錄，不能真實反映巡護實況。此外，春種秋收等農忙時節，護林員無法兼顧林木管護工作，影響管護效果。

3.2 管護設施、設備老舊

工程區內部分管護站房設施簡陋或未建設護林員專用的管護房舍，農牧民管護人員只能居住在自有房屋。部分管護站無固定的工作車輛，管護人員均使用個人的摩托車、手機等交通和通訊工具進行日常巡護，影響管護效率。

3.3 公益林建設受到制約

隨著林業生態建設的不斷深入，區域適宜造林的地塊越來越少，造林地立地條件也越來越差，多為遠山、大沙、溝道、土壤貧瘠的地塊，治理難度也隨之加大。通過近幾年來對天保工程公益林建設的檢查中發現，公益林建設造林地立地條件差，導致造林成活率、合格率偏低，嚴重制約了工程建設效果。

3.4 配套措施仍需完善

各級地方財政無法落實配套資金用于天然林保護工程建設，尤其是難以落實地方公益林生態效益補償補助。中央財政撥付的專項資金不足以實現有效地工程建設和管理。

4 工程建設的建議

4.1 繼續加強工程管理，確保建設成效

實施單位要嚴格執行各項規章制度，按制度辦事，按程序操作，及時整理、保存工程建設中的監督、考核材料，保證工程檔案資料完整，以確保工程建設成效。在年終考核結束后，對存在問題的各級單位、人員下發問題清單，督促及時整改。

4.2 加強管護力度，確保森林資源安全

為確保工程質量，實施單位一是禁止破壞公益林的任何行為；二是提高管護隊伍的水平和能力，加強對管護人員的業務培訓，提高責任意識；三是加強巡山管護，對巡護過程中發現的林地、林木破壞的行為，及時制止，及時上報；四是做好巡護記錄、工作日志的規范化培訓，對每天的巡護情況進行及時、詳盡的記錄，避免發生林地、林木破壞案件時無據可查。同時，實施單位根據具體情況，多引進智能管護設備，以提高工作效率。

此外，政府及林業主管部門要加大對林地的管理和保護力度，要將林木管護工作貫穿于工程建設的全過程，常抓不懈。要制定有效的管護制度，采取有針對性的措施，加強監督、檢查，同時要繼續加大宣傳力度，提高公眾對林地、林木的管護意識，提高全社會愛林護綠的自覺性。

4.3 加強科技投入，保護工程建設成果

強化林業信息化建設。林業信息化是指將高水平的計算機操作技術和網絡應用技術與林業技術相結合，與林業實際需求相對接，解決林業實際應用中產生的問題或監測與預警林業生產中的潛在危害。林地管理的信息化可有效提高林業信息處理的效率和準確度，林業信息化的投入，還能帶來較高的林業效益。在營林基礎單位推廣智能管護、監控設備的使用，是全面實現林地管理水平和管理能力現代化的重要途徑，也是森林管理可持續發展的必然趨勢。

林業和草原主管部門要樹立主動服務意識，加強營造林各環節技術指導，實現科技興林。此外，還要不斷加大造林適用技術的推廣應用力度，最大限度地降低自然災害、造林條件等對工程成效的負面影響。一是加強對困難立地和自然條件惡劣地區造林技術、造林模式的研究創新，加快科技成果的轉化、推廣和應用，提高公益林建設的科技含量和水平，保障造林成活率；二是鼓勵科技人員到生產第一線做好技術推廣、服務、指導、試驗示范工作，實地解決造林、護林過程中存在的問題，提高工程建設成效。

4.4 出臺相關辦法，提高資金使用效率

近年來，一些地區經濟好轉，部分在天保二期方案中參加社會保險的職工，其保險資金已納入盟市、旗縣財政解決，未使用天保資金中社會保險資金，造成天保工程下達的社會保險資金結余較多。建議出臺社保資金結余資金使用辦法，將結余資金投入到森林管護中，加強國有林區道路、通訊、飲水等基礎設施建設，改善森林管護人員工作環境，提高護林員工資標準，提高工作積極性。在提高天保資金使用效率的同時，也能更好地開展森林資源管護各項工作。

5 結語與展望

天然林資源作為我國林業資源的重要組成部分，其價值與作用是顯而易見的。天然林保護工程的實施在內蒙古自治區黃河上中游地區取得了預期的效果。各級部門和工程實施單位要充分認識到天然林保護工作存在的問題，及時補足短板，保護好天然林資源，加強對天然林保護工作的監管，使天然林資源充分發揮它的重要作用。

然而，隨著社會經濟的發展，天然林保護工程實施過程中會出現一些新的問題。因此，在工程建設過程中，要根據遇到的新問題、出現的新情況及時調整策略方法，實現天然林保護工程的動態管理，達到天然林保護工程建設的預期目標。