內蒙古氣候可行性論證業務檔案開放利用適宜性研究

郭明霞

(內蒙古自治區氣候中心，內蒙古 呼和浩特 010051)

1 內蒙古氣候可行性論證檔案開放利用現狀

新修訂的《中華人民共和國檔案法》對檔案開放利用進行了全面的修訂，加大開放力度，提升檔案服務便利和共享。內蒙古氣候可行性論證檔案有檔案記載起至今已有近20年，涉及規劃、公共設施、能源、交通等涉及經濟社會建設和民生的重大工程、重點項目的氣候可行性論證工作。氣候可行性論證在內蒙古自治區范圍內開展年限較短，但對合理開發利用氣候資源，避免或者減輕規劃和建設項目實施后可能受氣象災害、氣候變化的影響，或者可能對局地氣候產生的影響具有重要意義，將該類檔案予以開放利用對推動相關業務服務發展具有重要意義。目前國際上普遍采用“開放為原則、不開放為例外”的檔案公開基本原則，將檔案利用效率擴大，發揮檔案的積極作用。氣候可行性論證檔案在國內沒有統一規范，對檔案的公開原則不明確，檔案利用制度還存在空白，需要盡快制定相關檔案公開的基本規定。

2 檔案開放利用提升檔案服務便利與共享

氣候可行性論證業務檔案還沒有完備的開放利用規定，因其涉及經濟社會建設和民生等領域，應當設立專門的檔案開放利用規定，有利于安全有效地利用檔案。

2.1 檔案社會開放期限確定規則

《檔案法》明確“縣級以上各級檔案館的檔案，應當自形成之日起滿二十五年向社會開放”，檔案開放時間由原三十年變更為二十五年，為檔案利用提供了時間上的便利條件。氣候可行性論證以技術性服務為主，并且逐步在技術標準、系統建設等方面規范健全，不同類型的氣候可行性論證業務檔案應當具有不同的開放期限。例如：城市規劃如果涉及涉密數據的，應當不予以公開；能源類、交通類涉及對安全可能構成威脅等不宜公開情形的，也應當不予以公開。但具有一定指導性質的，例如：氣候可行性論證中公共設施、生態、農牧業等方面具有對當地經濟社會發展和人民生活福祉有重要指導意義的檔案，應當在滿二十五年后向社會開放。因此，開放期限的確定應當有不同的標準。氣候可行性論證的檔案開放期限可以通過主管部門制定制度并進行社會公布、制定行業標準或地方標準、地方出臺相關政策等形式進行明確，因氣候可行性論證范圍仍在逐漸擴大，涉及經濟社會民生的多個領域，還應注意開放期限的普適性。

2.2 定期公布開放檔案目錄

2.2.1 檔案公開內容。 梳理檔案公布清單的內容、條款，劃定責任范圍，明確公開內容，制定相應的規范或標準。氣候可行性論證業務檔案主要用于為政府、業主提供業務服務產生的合同文本、論證報告、評審通過材料及其他相關材料。對于業務服務合同文本不具有業務檔案的再利用價值，應當不納入檔案公開內容；論證報告中涉及國家秘密和其他不宜公開情形的，不應當公開；論證過程中產生的氣象數據，應當在氣象相關法律法規規定的范圍內進行公開；對論證報告中具有共性的內容、起到實際指導作用的內容及通過評審的材料等應當予以公開，盡快用于指導實踐。氣候可行性論證還會形成部分管理類檔案，主要涉及政策、文件等具有指導性的文件，經上級主管部門批準，應當向社會公開。

2.2.2 檔案公開方式。 分類公布氣候可行性論證業務檔案目錄，參考數據共享服務管理相關規定，應當在上級主管部門審核的基礎上，通過門戶網站、正式文件印發等方式進行公布，公布渠道應當具有官方性。氣候可行性論證業務檔案的公開目錄，應當制定統一標準，注明形成時間和使用范圍，檔案應當按年份和分類進行排序。檔案公開目錄應當由檔案主管部門負責人批準，經上級主管部門統一向社會公開。

2.2.3 檔案公開程序。 公開應當具有審查程序。應當由檔案主管部門成立2人以上的工作組，對檔案公布目錄進行初審，要嚴格遵循檔案公開的基本原則和限制性條款。初審目錄應當由具有檔案鑒定能力的部門進行復審，審核意見應當提交上級主管部門進行終審，并提出明確公開與否的意見。

公開應當具有復核程序。①實時倒查，建立主動復核機制，由檔案審核人員對已確定公開的目錄進行實時倒查，發現疑問應及時終止公開，并啟動二次審查程序。②滾動復審，新西蘭《2005年公共檔案法》規定：公共檔案館的限制利用期限可以根據檔案館館長的書面要求，在公開登記冊中登記限制開放之日起滿10年后進行復審。雖然復審時限較長，但具有可借鑒性，滾動10年復審，有利于對檔案的公布起到監督和糾錯作用。③提請審查，建立公眾異議機制，暢通公開復核渠道，由公眾對已公開檔案提出質詢，由檔案公開機構組織進行復核。

2.3 檔案開發利用拓展應兼顧安全性

2.3.1 對檔案的限制給出明確界限。 檔案限制內容應當明確，對于涉密內容應當明令禁止對外公開；對于一定范圍或時間內不宜公開事項，應當通過限制性條款予以明確；要給出檔案開放利用的鑒定和控制機制，利用政策的強制性實現安全可控的目的。在限制界限范圍外的，應當開放檔案利用權限，便于檔案內容可以實際指導日常氣候可行性論證。檔案公開初期，還應對限制界限在一定范圍內進行試行，及時調整檔案的限制界限范圍，做到既保證檔案的安全，又便于檔案在實際工作中的利用效率。

2.3.2 減少自由裁量權。 檔案業務人員、管理人員及主管部門應當嚴格遵守相關制度，建立與制度相適應的程序，避免工作中的自由裁量，減少人為因素對檔案公開和安全性的影響。檔案的公開應當實行留痕管理，檔案公開應當制作公開日志，對檔案公開事項的制作、審核、批準全流程進行記錄，檔案公開日志應便于查詢，形成追溯機制。

2.3.3 建立追責機制。 對于確實因工作責任導致的安全性、不可逆后果的，應當追究其責任。要建立檔案公開工作機制，明確檔案公開導致的安全責任劃分，制定主要責任人、直接責任人和責任單位的責任處罰方式。

2.3.4 對氣候可行性論證工作政策制定提供支持。 隨著檔案的積累，氣候可行性論證業務檔案歸檔率逐年提升，檔案數量成倍數增長，檔案收集、整理和利用等方面共性問題凸顯，能夠為論證工作的政策制定提供基礎依據。檔案公開后，定期對檔案公開內容和方式進行調研，及時開展檔案問題的歸納整理，形成檔案工作的總結報告，將檔案數據和問題成因予以深入分析，是對檔案政策制定的數據支持和檔案角度技術保障。

3 氣候可行性論證業務檔案開發利用未來發展規劃

3.1 打破開放時限，形成智能型動態公開策略

《檔案法》縮短開放期限，主要是為了在安全的前提下更好地利用檔案資源。檔案具有長期穩定性，有些檔案可能不需要二十五年的封閉性限制，突破對年限的界限，形成具有評價體系的智能型動態公開策略，通過評估機制形成科學的開放期限，實時動態進行評估，及時對達到安全開放級別的檔案進行公開，最大限度激發檔案自身價值，有助于檔案發揮更大的作用。

3.2 與行政權交界點的權利責任共擔

檔案開放利用的主體仍應以檔案部門為主，檔案的公開與否、公開程度及公開程序則由檔案主管部門進行約束，行政權和檔案管理權限具有交界點。行政權對檔案的開放具有約束力，但應當遵循檔案開放的自身實際，減少行政權對檔案公開的測評體系的行政干預；檔案開放利用主體也應當在行政權約束范圍內，行使檔案公開權限；檔案開發利用的權利和責任應當共同承擔，但又要有所側重。

3.3 限制性開放一定是基于安全前提

檔案除了記錄功能，也有對信息記載的封閉性管理，檔案安全是檔案生命期的重要保障，檔案的開放前提仍然是安全。利用程序或規則進行約束，同時輔以行政部門和公眾參與監督，提升檔案安全監管手段，多重保障檔案的安全。

檔案的開放利用是此次《檔案法》修訂的一個重要內容。充分發揮《檔案法》作用，為氣候可行性論證業務服務提供更便捷和共享范圍更大的安全利用環境，發揮檔案在推動業務發展過程中起到的重要作用，切實將檔案與業務密切聯系，形成互促發展機制。