農村土地承包經營權權屬證明的演變
——以四川省射洪市為例

董世峰 肖志強 曹云杰

農村土地承包經營權權屬證明詳細記載了農戶承包土地的地塊名稱、四至、等級、承包面積、承包期限等信息，作為農戶承包農村集體經濟組織土地的證明文書，可以依法確認農民對承包土地占有、使用、收益的權利，有效避免因權屬不清產生的土地承包糾紛，維護農民承包權益。從1982年第一次頒發農業包干合同書到農村土地承包經營權納入不動產登記體系，四川省射洪市共頒發了六次“土地承包經營權權屬證明”，從中可以窺見農村土地承包政策的變化過程。

1982年，頒發農業包干合同書。監制機構為各區公所，頒證機關為生產隊，登記內容為手工填寫，本質上是農業承包合同的證書化。主要內容有：社員守則，承包農戶的家庭人口個數，勞動力個數，承包地總面積、分布和附屬物，應上交的糧棉油任務，應交的稅金、公積金、公益金、折舊基金、管理費、技術指導費等任務及完成記錄，以及應完成的農副產品（雞蛋、肥豬）交售任務及完成記錄，合同附則等。

1983年，頒發農業包干合同書。此次頒證屬于1982 年農業承包合同的延續和完善，監制機構為射洪縣人民政府，頒證機關為生產隊，鑒證機構為射洪縣××人民公社革命委員會，登記內容為手工填寫，承包合同有效期三年（1983 年—1985年），主要內容有：承包農戶的家庭人口個數、勞動力個數、承包田土登記明細表、農業種植生產計劃表、包產和包干上交產品表、產值包干上交表、計劃生育合同表、工副業承包合同表等。

1991年，頒發農業（土地）承包合同書。頒發監制機構為射洪縣農業局，頒證機構為××鄉××村××社，鑒證機構為射洪縣××鄉農業承包合同管理委員會，登記內容為手工填寫，承包期限為長期。主要內容有：承包農戶人口數，勞動力個數，承包土地總面積，承包地內集體林、果、山場面積，應完成國家和集體的任務（包括糧棉油、肥豬、農業稅、公積金、公益金、管理費、鄉統籌費、生產費統籌、應投集體的基建工、義務工等）。頒證的政策依據為《四川省農業承包合同管理辦法（試行草案）》和《遂寧市農業合作社章程（試行草案）》，這也是射洪縣農業承包合同由政策性走向法制化軌道的開端。

1999年，頒發射洪縣農村土地承包經營權證書。印制機構為射洪縣人民政府，頒證機構為射洪縣××鄉（鎮）人民政府，鑒證機構為射洪縣××鄉（鎮）農業承包合同管理委員會，登記內容為手工填寫，承包期為1999年11月1日至2029年11月1日（各鎮村社到期日期不完全一致）。主要內容有：承包農戶姓名、家庭人口總數、承包土地總面積及承包土地明細登記表。此次頒證是第二輪承包期起始的原始頒證，政策依據為《四川省農業承包合同管理條例》和第二輪農村土地承包合同。

2004年，頒發農村土地承包經營權證。證書有封面和封底，頒證機構為射洪縣人民政府，審核機構為射洪縣農業局，印有射洪縣人民政府土地承包經營權證專用章，由農業部監制，登記內容為手工填寫。主要內容有：承包戶主及家庭成員姓名、承包勞動力個數、承包地總面積及承包地塊登記明細表。頒證的依據為《中華人民共和國農村土地承包法》和《農村土地承包經營權證管理辦法》。

2015年，頒發農村土地承包經營權證。頒證機構為射洪縣人民政府，監制機構為農業部，審核機構為射洪縣農業局，登記內容為電腦打印。證書有封面和封底，主要內容有：承包戶主及共有權人姓名、承包勞動力個數、承包地總面積及承包地塊登記明細表、地塊示意圖等。頒證依據為《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權證管理辦法》。

從射洪市的六次頒證來看，農村土地承包經營制度呈現出一個法制化、規范化的過程。同時，每次頒證的背景和內容側重點也有所不同。

頒證的政策背景不同。在第一輪承包期內共頒發3次權屬證明，其中，1982年頒證是對“土地包干”的合同化表達；1983年頒證是對1982年合同的完善，依據是當時的中央農村土地政策。在第二輪承包期內共頒發3次權屬證明，即1999年、2004年、2015年。1999年頒證是第二輪承包期起始的原始頒證；2004年頒證是在1999年頒證基礎上，扣除退耕換林地塊、滅失地塊、征占用地、農戶建房地塊及互換后地塊后進行的重新核實頒證；2015年頒證是在2004年頒證基礎上，再次核實承包地塊及面積等信息后，按程序頒發的證書。另外，必須注意的是1982年、1983年、1991年頒發的權屬證明是合同書，不是承包經營權證書，但是因為在制作上與承包經營權證書基本一致，過去農戶也將合同書當作承包經營權證書一樣看待。

登記內容逐漸聚焦于承包地。從登記內容演變來看，隨著時間的推移，權屬證明登記內容越來越集中于記錄承包總面積及承包地明細。如：1982年的合同書除將承包地塊進行詳細登記外，還把應該完成的各項稅金、公積金公益金、管理費等作為了登記內容，把應完成的糧棉油等訂購任務記錄進來。隨著國家陸續出臺了相關的法律法規和政策，1991年以后的證書中，就沒有記載這些內容了。如1991年10月1日開始實施的《四川省農民負擔管理條例》，對承包農戶每年應繳納的各種稅費負擔、勞動積累工義務工等任務，以專門的農民負擔監督管理卡的形式通知到戶，訂購糧油也以糧油訂購通知書等形式下達各農戶。這些內容自然也就從農民的土地權屬證明中去除。