淺議捕訴機制的爭議與完善

李炳霖

（中國社會科學院大學 北京 100020）

捕訴合一模式塵埃落定，但捕訴模式的爭議性使我們不能松懈對其的關注，許多著名學者對捕訴問題發表過意見。陳瑞華教授認為，逮捕和公訴具有截然不同的性質，逮捕屬于司法性質的活動，一般交由法院行使；公訴是行政性質的活動，一般賦予檢察機關行使，在法治社會，逮捕和起訴必須是分離的[1]；而郭爍教授表示，問題的關鍵不在于將批捕權交給哪個機構審理，而在于行政化的審查方式，“捕訴合一”也不是“逮捕異化”的原因，并且“否定別人遠比否定自己困難”，因此檢察官捕訴合一并不會導致其不愿否定自己[2]；王敏遠教授則認為真正決定捕訴合一的關鍵是新的司法體制，即員額制改革和新的司法責任制改革[3]。

一、捕訴制度的歷史發展沿革及爭議

（一）捕訴合一制度的內涵

隨著《人民檢察院刑事訴訟規則》的修訂施行，捕訴合一內涵得以固化。“由同一檢察官或者檢察官辦案組負責”表明捕訴合一模式并不是將兩個辦案程序合二為一，也不一定由同一位員額檢察官行使，而是可以在員額檢察官辦案組內進行適當的工作分配。

（二）捕訴合一制度的歷史發展沿革

1.新中國成立至1996 年新刑訴法頒布

1949 年至1951 年，審查逮捕和起訴采取捕訴合一的工作模式；1955 年，最高檢將第二處分立為偵查監督廳和審判監督廳，實行捕訴分離模式；1962 年，受“大躍進”沖擊的檢察院組織系統陸續恢復，又回歸到捕訴合一的模式；“文革”后出于撥亂反正，恢復社會秩序的目的，捕訴合一模式再次得以確立；1996 年，保障人權成為重要的價值目標，檢察機關又實行了捕訴分離的模式[4]。

2.1996 年新刑訴法頒布至今

1996 年之后各地進行捕訴合一試點，2012 年正式確立了辦理未成年人刑事案件捕訴合一的模式，職務犯罪、金融犯罪和知識產權犯罪等領域也存在著不同程度的實踐。2019 年1 月3 日，最高人民檢察院舉行新聞發布會，表示撤銷原來的偵查廳和公訴廳，實行捕訴合一的辦案機制。2019 年12 月31 日，《人民檢察院刑事訴訟規則》施行，進一步固化了檢察機關辦案的捕訴合一模式，檢察機關全面實行捕訴一體的辦案機制。

（三）捕訴合一制度的爭議

1.捕訴合一制度的必要性

（1）提高檢察機關辦案效率，避免重復勞動

由于員額制改革、監察委成立等諸多因素的影響，檢察機關“案多人少”的問題更加突出，將批捕和起訴的審查主體合一，可以避免檢察官的重復勞動，提升工作效率，縮短辦案周期，各地實踐結果也能夠證明這一結論。

（2）能夠加強檢方對偵查的引導

有學者認為，西方國家批捕和起訴由兩個機關行使是有前提條件的，即檢警一體或者警察弱化，警察受制于檢察官或者法官，而我國的檢察機關并不領導偵查，因此捕訴分離不利于檢察機關對偵查的監督。在捕訴合一模式下，檢察機關才能更加全面和連貫的引導偵查，監督偵查活動[5]。此外，檢方提前介入案件能夠使偵查活動更多地為公訴活動服務，更加有利于公訴的開展。

（3）司法責任制下明晰員額檢察官的責任

司法責任制改革的核心內容是“誰辦案誰決定，誰決定誰負責”，由同一辦案組進行審查逮捕和審查起訴有利于司法責任制的落實[3]。在追究辦案檢察官責任時會更加準確，權責明晰也能夠督促員額檢察官嚴格按照法律規定辦理案件，減少冤假錯案的產生。

（4）與監察法的銜接

職務犯罪等原來由檢察機關偵查的案件交由監察機關偵查之后，在程序上有許多需要與《監察法》進行銜接的地方，《刑事訴訟法》170 條規定，“對于監察機關移送起訴的已經采取留置措施的案件，人民檢察院應當先行拘留，在十日內做出是否逮捕、取保候審或者監視居住的決定，”因此在職務犯罪方面，采用捕訴一體是現實需要[3]。

（5）認罪認罰從寬制度需要逮捕和起訴階段的銜接

認罪認罰情況為逮捕條件中是否可能發生社會危險性的考慮因素，而認罪認罰情況又與起訴階段緊密相連。由同一個檢察官來先后進行批捕和起訴更有利于全面掌握認罪認罰情況，避免重復勞動，有利于公訴階段的進行。況且采取認罪認罰的案件數量不斷增多，適用捕訴一體才能夠更好地適應司法現狀[3]。

2.捕訴合一制度的爭議焦點

（1）檢察機關缺乏中立性

由同一個檢察官進行審查逮捕和起訴很難保證中立性。況且法治國家都將審查逮捕和起訴的權限交由中立的法院進行。有學者認為雖然我國目前并不具備由法院進行審查逮捕起訴的條件，但是至少應當實行捕訴分離，從而保障檢察機關的中立性。

（2）實行捕訴合一后缺少監督

在捕訴合一的模式下，檢察機關內部不能夠相互制約和糾正，防止冤假錯案就少了一道關卡，這樣會使本來就欠缺中立性的捕訴制度更加不堪重負[1]。監督是檢察機關的重要職能。但在捕訴一體后，批捕、審查起訴、立案監督、偵查活動監督等職能全部由捕訴部門執行，在繁忙的捕訴活動中，檢察機關的監督職能很可能松懈，從而使偵查活動更具有封閉性。

（3）當事人的訴訟權利受損

捕訴分離模式下當事人有兩次為自己辯護的機會，捕訴一體后其就少了一次辯護機會，這對于當事人的訴訟權利來說是一種損害。況且在捕訴合一模式下，檢察官同時掌握批捕權和起訴權，批捕階段就可能以是否批捕為條件換取犯罪嫌疑人的認罪認罰，從而使認罪認罰的自愿性得不到保障[6]。

（4）導致逮捕標準和起訴標準的混同

刑訴法規定的起訴和逮捕標準對于證據要求差距是很大的。但由同一個檢察官進行批捕和起訴，很容易導致兩個標準的混同。在司法責任制的影響之下，檢察官為了避免出現“錯捕”，不可避免會提高逮捕的標準，甚至使逮捕和起訴、有罪判決適用同一標準，因此可能會出現逮捕率下降的現象，這顯然不利于實現司法正義。

二、捕訴合一實踐與完善

（一）捕訴合一實踐狀況分析

根據捕訴合一在各地的實踐情況可以發現大部分地區的辦案周期都大幅縮短，比如吉林地區的辦案時限由35 天減少到20 天，案件的審結率也大幅提高；捕后撤案、判無罪、判輕緩刑、不起訴處理的案件數量減少，退補率減少，審查起訴中要求偵查機關補查證據的情況減少。檢察機關的批捕率減少，如吉林省延邊市改革前審前羈押率41.61%，改革后審前羈押率為33.93%[7]。且有相關統計數據顯示，2010 年前后伊始，全國檢察機關批捕率逐年下降，提起公訴人數逐年上升，捕訴比不斷下降[8]。

實踐數據表明捕訴一體一方面能夠提高辦案效率，縮短辦案時間，減少退補率；另一方面，審查羈押率的變化又說明了檢察機關批捕更加謹慎。有學者認為，逮捕率的變化與是否捕訴合一幾乎沒有關系，自從各級檢察機關開始將逮捕瑕疵案件納入目標考核范圍，要求每一個檢察機關捕后瑕疵案件不能超過一定比例，輕罪逮捕數量就逐年下降[9]，話雖如此，但并不能排除由同一檢察官或辦案組完成批捕和起訴兩個環節時提高逮捕的標準的可能性，因此強化捕訴部門內部監督十分必要。

（二）強化檢察監督，完善捕訴一體

1.做好組內監督

捕訴部門合一后，可劃分為若干辦案組，組內設一位員額檢察官，若干位檢察官助理、書記員、法警等進行協助。為使捕訴兩個環節具有相對獨立性可在組內進行分工，由原本負責審查逮捕的檢察官擔任檢察官助理，在審查逮捕環節作為主辦，由員額檢察官進行協助；在公訴環節，由員額檢察官作為主辦檢察官，檢察官助理進行協助，這樣的設置在一定程度上能夠起到相互監督的作用[6]。

2.建立監督考核機制，加強巡查監督

捕訴一體辦案模式減少了部門之間相互推諉，各管一段的狀況，避免了事后監督的“馬后炮”模式，可提高監督效率。但捕訴部門忙于對案件的審查逮捕和起訴，極有可能忽略對偵查機關的立案監督，而立案監督能夠對偵查機關各方面工作起到很大的作用[3]，若立案監督因此削弱，民眾的權利得不到救濟，就會不得不采取上訪、信訪等非程序化救濟手段。 捕訴一體也容易導致以公訴為主的辦案模式，使逮捕淪為附屬。為避免此類狀況發生，有學者提倡采取“案件化”辦理模式，將各類監督案件計入檢察官的辦案量，并建立有全流程辦案經驗的檢察團隊，加強外部監督[8]。筆者認為除此之外，應當完善內部考核指標，增加各項監督活動的考核比重。充分發揮刑事執行檢察廳的作用，做好羈押必要性審查，建立巡查機制，主動聽取在押人員的意見，形成與捕訴部門的各項監督活動的有效互補模式。

3.重新定義“錯捕” 明確司法責任

在捕訴一體后，檢察官一旦做出批捕的決定，為了避免承擔責任受到處分，就很難作出不起訴的決定。這會導致檢察官不敢捕、批捕就一定起訴的后果，使批捕和起訴的標準形同虛設。因此錯捕的概念需要進行重新界定。“逮捕條件說”主張將是否對批準逮捕決定進行國家賠償和責任承擔的標準界定為決定逮捕時的案件事實和證據是否符合刑事訴訟法的規定，而不是以實質性的結果作為標準，如果按照刑訴法規定符合逮捕標準，即使事后做出了不起訴決定或者被宣告無罪，也不應當視為“錯捕”[10]。

4.完善當事人的司法救濟

我國刑事訴訟法并沒有賦予被追訴人對于批捕和起訴結果不服的復議、復核的權利，卻賦予了公安機關對于檢察機關不批捕時申請復議和向上級機關申請復核的權力。捕訴合一使被追訴人的權利本身更無法得到保障，因此基于兩造平等的考慮，十分有必要賦予被追訴人同樣的救濟權利。

5.使辯護律師充分行使辯護權

《刑事訴訟法》規定，辯護律師在人民檢察院對案件審查起訴之日，可以進行閱卷。但是在實行捕訴合一之后，批捕階段的重要性不言自明，因此應當賦予辯護律師在審查逮捕階段的閱卷權，這樣才能與審查逮捕聽證程序相呼應，使檢察官能夠更加充分地聽取辯護律師的意見；偵查機關還應當承擔提請逮捕階段和檢察機關審查批捕階段的“告知”義務，使辯護律師有充足的時間進行審查逮捕聽證的辯護[11]。

6.從根源處解決案多人少問題

案多人少是影響捕訴模式的重要因素，而“司法行政化”現象作為造成司法效率低下的原因曾飽受詬病，如今雖經去行政化改革，法官、檢察官不再頻繁地忙于應付會議、報告、公益幫扶性的工作，但是員額制改革帶來的辦案人數減少依然會造成較大的辦案壓力；此外，檢察官尤其是法官流失現象大量存在。我國在進行員額制改革之后，法官檢察官的辦案負擔增加了，但其薪資水平仍然沒有得到相應的提升且職務的晉升和待遇都受到科層化體制的影響，這使得法官和檢察官喪失職業的崇高感[12]。所以應當從根源處著手，繼續進行去行政化和科層化的改革，同時提升法官、檢察官的工資水平，減輕其工作壓力。

三、捕訴合一機制與預審制度建設

受前蘇聯的影響，我國把審前調查、偵查的活動稱為預審，與域外預審內涵差異較大[13]。域外預審是指由中立機關（比如法院）對偵查機關的強制措施，諸如逮捕、羈押、查封凍結等進行審查的一種制度[14]，而我國刑事訴訟法規定的預審是偵查活動的延續。因此有學者主張以法官為主體設置預審制度，反對由檢察官進行審查逮捕的工作。但不可否認，我國欠缺預審法官的生存土壤，首先，憲法和刑事訴訟法規定由檢察機關進行批捕工作，捕訴合一的辦案模式已正式得到確立；再者我國法官欠缺獨立性，即在以結果斷定錯捕的司法責任制背景下，預審法官的裁決很大程度上受到法院整體的牽制。出于此種考慮，當下設置預審法官并非最佳選擇。同時仍有學者認為預審為公安機關內部的監督活動，故應當重新建立起偵審分離模式，由有辦案經驗的人員負責審查證據、解除超期羈押、排除非法證據等工作。但偵查活動本身就具有封閉性，不論偵審合一或分立都難以實現自我監督。而我國檢察機關負有引導監督偵查機關的重要職能，況且檢察機關一直承擔著審查批捕和起訴的任務，因此當下適宜構建以檢察機關為中心的預審制度。除了進行審查逮捕、起訴的工作外，檢察機關還應當對涉案財產的強制措施進行審批，同時將聽證方式廣泛應用到審查逮捕、羈押必要性審查等環節中，使預審的內涵真正得以實現。

四、結語

在特定的歷史背景之下，我國的捕訴模式順應時代需求做過多次變更。捕訴一體模式能夠打破部門之間的壁壘，提高辦案效率；但同時又會帶來不少弊端，諸如破壞檢察機關中立性、弱化監督等。關于捕訴模式的爭議還在繼續，但捕訴模式確立后思考如何進行完善才是當務之急。因此就要做好檢察機關各項監督，建立監督考核機制，改變“錯捕”結果導向的判斷依據，完善當事人司法救濟的途徑，保障辯護律師的閱卷權、知情權，進一步推進去行政化的司法改革。此外我國的預審制度相關規定較少，由偵查機關作為預審主體很難起到制約和監督偵查的作用，難以保障當事人權益，且當下不宜設立預審法官，因此以檢察機關為中心構建預審相關制度法律建設是最佳選擇。