我國鄉村治理的歷史演進及法治化治理的現實思考

孫秀芳 邵林

摘要：鄉村治理貫穿于鄉村發展的全部歷史過程。作為一個傳統的農業大國，我國的鄉村治理具有悠久的發展歷史。通過類型化的分析和梳理可以發現，我國的鄉村治理始終處于動態變化之中，并且在不同歷史階段呈現出相互關聯但又截然不同的治理模式。中國特色社會主義進入新時代，從宏觀、中觀、微觀三個層面來看，法治化治理是當前鄉村治理的應然選擇。由于諸多障礙性因素的影響，推進鄉村法治化治理仍存在現實困境，有必要通過營造良好的農村法治文化氛圍，構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，建立健全系統完善的農村法治體系和以黨的建設引領法治鄉村建設等方式方法加以化解，進而釋放應有的治理效能。

關鍵詞：鄉村治理;歷史演進;法治化治理

中圖分類號：D422.6? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2021）03-0066-12

作為一個傳統的農業大國，鄉村治理始終是我國發展過程中的一個重大政治問題，實現對鄉村的有效治理一直是歷朝歷代統治者孜孜以求并努力探尋的政治目標。可以說，我國兩千多年的文明歷史，就是一部鄉村治理的發展史、變遷史。黨的十八大以來，農村改革持續深入發展，特別是當前全面建成小康社會取得決定性成就，我國開啟全面建設社會主義現代化國家的新的歷史征程，農村政權組織、財稅體制、公共產品和服務等正發生巨大變化，由此引發中國農村社會治理的深刻變革。黨的十九屆四中全會專題研討國家治理的相關重大問題，明確指出“社會治理是國家治理的重要方面”，“必須加強和創新社會治理” [1]。國家發展的基礎在鄉村，鄉村作為國家治理的重要場域和基本單元，是推進國家治理的重要根基。鄉村治理成效決定國家治理體系和治理能力現代化的成敗。直面農村土地制度、經營制度、集體產權制度等領域存在的現實問題，就必須以農村治理體系改革為根本突破口，主動應對全面依法治國以及國家治理體系和治理能力現代化的基本要求，運用法治理念和方式，推動農村治理向法治化軌道快速邁進。這不但對于破解農村改革中的深層次新問題具有緊迫性和必要性，而且是提升農村治理效益進而實現國家治理體系和治理能力現代化的根本實現路徑。因此，總結歸納鄉村治理的內涵特征，分析梳理我國鄉村治理的歷史演進脈絡，對于順利推進鄉村法治化治理具有重要啟發作用和現實意義。

一、內涵解讀：治理及鄉村治理

（一）治理

“治理”（governance）一詞源于拉丁文和古希臘語，本意為控制和操縱。它作為政治學、經濟學概念，興起于20世紀八九十年代的西方國家。1989年世界銀行首次使用“治理危機”一詞;1992年世界銀行年度報告題為“治理與發展”;1996年聯合國開發署年度報告的題目是“人類可持續發展的治理、管理的發展和治理的分工”;1997年聯合國教科文組織發布一份名為“治理與聯合國教科文組織”的文件。這表明“治理”已經引起全球范圍的熱烈討論，而其背后所隱含的是“治理”正逐漸成為各個國家和相關組織實現有序發展不可規避的現實問題——在全球化浪潮下，如何建立必要的制度以推進公正合理的秩序這成為亟待破解的治理難題。

現實問題引發現實思考，相關領域學者結合自己的研究領域，就“治理”進行了深入探索和研究。治理理論的主要創始人之一羅西瑙將治理定義為一系列活動領域里的管理機制，“它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用”。羅茲認為，治理意味著統治的含義有了變化，意味著一種新的統治過程，意味著有序統治的條件已經不同于以前，或是以新的方法來統治社會。庫伊曼指出，治理就是它所要創造的結構或秩序不能由外部強加，它的作用發揮是要依靠多種進行統治的以及相互發生影響的行為者的互動。

徐勇針對20世紀90年代以來“治理”問題的流行趨勢，并從我國公共權力變革來考量，對“治理”進行了深刻闡釋。他認為，治理是對公共事務的處理，以支配、影響和調控社會。而要達到治理的目的，必須要借助于公共權力。只有通過公共權力的合理配置和有效運作，改善公共權力使用方式，才能妥善處理公共事務[2]。相關學者對于“治理”存有不同見解，也使得“治理”的內涵日益豐富，它不再僅僅局限于政治、經濟領域，還被廣泛應用于社會生活的方方面面。綜上來看，“治理”集中關注于既定范圍內運用權威維持秩序，以滿足公眾需要，最大限度地增進公共利益，它與“管理”“統治”有著嚴格的不同概念界定。

（二）鄉村治理

人類歷史發展到今天，工業文明伴隨著城市化進程不斷發展，鄉村始終都是社會存在的基礎。可以預見的是，不論人類社會未來走向何處，鄉村作為國家基礎的地位都是不可動搖的。鄉村作為區別于城市的特殊場域，包含經濟、政治、文化、社會、生態文明等多方面內容。將治理理論應用于鄉村現實問題以維護村民公共利益，維持鄉村社會和諧穩定即是鄉村治理理論的基本內容。

1978年開啟的農村改革，引發了新中國成立以來乃至我國兩千多年歷史長河中最為深刻的農村社會變革，鄉村經濟、政治、文化教育和農民的精神面貌發生了翻天覆地的變化，大大推動了對中國農村改革和發展道路的探索進程，同時也促使我國學術界開始關注鄉村治理問題。我國的鄉村治理是伴隨著改革開放，特別是以包產到戶、包干到戶為主要形式的家庭聯產承包責任制的推廣而逐漸形成的一個概念，目的是進一步認識農村改革的巨大成功以及在改革進程中逐漸顯露甚至有所激化的鄉村問題。1996年張厚安在《鄉政村治——中國特色的農村政治模式》一文中提出的“鄉政村治”概念被視為我國最早接近“鄉村治理”的理論闡釋。他認為，鄉鎮政權和村民委員會的結合，形成了當時具有中國特色的農村政治模式，通過鄉鎮政權和村民委員會來治理農村，是新的歷史時期我們找到的農村最好的治理模式[3]。然而，支配鄉村的治理機制并不是鄉鎮政權和村民自治的簡單組合。徐勇在《鄉村治理與中國政治》一書中正式提出“鄉村治理”，試圖運用這一更具包容性的概念來分析和解釋鄉村社會及其問題。鄉村治理的分析框架開拓了研究領域，實現了從“村民自治”向“鄉村治理”的話語轉變，適應了新時期鄉村治理結構的研究現狀。賀雪峰認為，鄉村治理是指如何對中國的鄉村進行管理，或中國鄉村如何做到自主管理，從而實現鄉村社會的有序發展 [4]。黨國英認為，鄉村治理是指以鄉村政府為基礎的國家機構和鄉村其他權威機構給鄉村社會提供公共產品的活動[5]。

鄉村治理理論作為一種新的理論研究，是伴隨著鄉村社會的變遷而逐漸完善并形成今天的鄉村治理概念的。隨著研究的深入以及在市場化和現代化屬性不斷滲入到鄉村社會的大背景之下，鄉村治理必將不斷被賦予新的時代內涵。當前階段，鄉村治理就是參照城市模式，對鄉村布局、生態環境、公共設施、公共服務的資源進行合理配置和優化，進一步改善和提升農村居民的物質條件和精神追求。鄉村治理內涵豐富，對其進行深刻闡釋有利于認識現代化轉型進程中的鄉村問題，從而為鄉村治理研究的學科化系統化做準備，這對于體現農村政策實踐成效、完善農村政策實施、推進新時代鄉村振興實踐具有重大理論價值和實踐意義。

二、歷史演進：動態變化的鄉村治理

雖然鄉村治理理論是一種新的理論研究，但鄉村治理卻并不是一種現代現象，鄉村治理活動本身一直存續，它貫穿于鄉村發展的全部歷史進程。作為一個傳統的農業大國，我國的鄉村治理具有悠久的發展歷史。研究表明，不同鄉村社會治理模式在國家治理體系中的定位，都與前代治理模式有著重大關聯[6]，通過對古代、近代、現代鄉村治理模式的類型化分析和梳理，一是能夠更加清晰地呈現出我國不同歷史階段鄉村治理的樣態圖景;二是能夠更好理解當前推進農村法治化治理的深層背景，理解鄉村治理法治化孕育于我國各個時期鄉村治理的合理內核之中，鄉村治理法治化正是沿著我國鄉村社會治理的歷史軌跡所作出的時代選擇。

（一）傳統鄉村治理的“宗族—禮治”模式

著名社會學家費孝通曾指出，傳統鄉土中國在政治上具有自上而下和自下而上的兩條軌道，反映到社會治理模式方面即對應中央集權和地方自治。自秦朝實行郡縣制以后，國家政權往往只到達縣這一層級，地方公共事務不受中央過多干涉，實際上就是以縣為界，將中國政治結構劃分為縣以上的中央集權和縣以下的自治體制。

秦暉將我國古代封建社會自治體制即傳統鄉村治理模式概括為：皇權不下縣，縣下唯宗族，宗族皆自治，自治靠倫理[7]。一方面，宗族是古代鄉村治理的主要載體。由地緣和血緣關系為紐帶形成的宗族組織，其功能在于有效整合鄉村資源，使鄉村社會成員具有普遍的家族認同感和歸屬感，從而產生內心敬畏和服從，實現對鄉村的組織化控制。宋朝開始，政府采取政策鼓勵鄉村宗族發展以穩固地方，客觀上使宗族組織及其治理行為增添了官方色彩，有利于進一步強化對宗族成員的控制。另一方面，封建儒家倫理規范是宗族組織得以維系并實現有效治理的道德基礎。以儒家倫理道德為核心建構的“禮”全面滲透進入中國古代社會，使鄉村社會成員在“三綱五常”的思想約束下難以有實際的行為僭越，為宗族自治提供了價值引領和內部秩序。古代鄉村在儒家倫理規范的統攝下，依靠宗族組織實行基層自治，這種“宗族—禮治”模式基于小農經濟和“熟人社會”，具有強大的穩定性，得以歷經千年而不衰。古代鄉村治理孕育了我國鄉村自治的傳統，特別是突出道德教化在治理中的功能作用，拋開價值判斷因素，僅從這種治理模式本身來看，其自治和德治資源在社會主義現代化建設的今天仍具有重要參考價值和借鑒意義。

（二）近代鄉村治理的“縣政鄉治”模式

近代中國戰亂頻仍，國家處于大動蕩大變革的時代。伴隨著列強入侵和民族危機的不斷加深，鄉村社會自然經濟逐漸解體，傳統社會結構趨于崩潰，以“宗族—禮治”為基本模式的古代鄉村治理方式幾近瓦解，鄉村治理面臨著整體再造。

20世紀初，清政府為挽救危局、鞏固封建統治，被迫實行新政。受清末地方自治運動潮流的影響，特別是彌合國家內部分裂的需要，清政府仿效日本，把推行地方自治作為新政的關鍵。1908年頒布的《城鎮鄉地方自治章程》將縣以下的基層社會按人口多寡分為鎮和鄉，試圖通過強化國家政權在鄉村治理中的話語權，實現對鄉村社會的收攏和控制。以后的北洋政府、國民政府也基本延續了清末新政時期地方自治經驗和相關政策規定，但其中心思想都是通過延伸國家政權的科層化體制，將鄉村基層納入國家統一的行政管理之中。

近代鄉村治理的各種嘗試，很大程度受西學東漸思潮的影響，客觀上確立了我國真正具有現代民主意義的鄉村自治，有利于基層社會穩定。然而，名為鄉村地方自治，實則企圖以國家政權下探的方式加強地方控制，攫取鄉村經濟資源，使得這種“縣政鄉治”的鄉村治理帶有明顯的工具性目的，導致治理行政化逐漸壓倒治理自治化，難以獲得治理成效。總體而言，在半殖民地半封建的近代中國社會，鄉村治理不過是“地方自治”外殼掩蓋下的政治博弈，只是徒有虛名而已。

（三）改革開放前鄉村治理的人民公社化運動

新中國成立后，中國共產黨將現代政黨運動與農村政權的建設結合起來[8]，通過整合農村政治與經濟組織，將“生產隊—生產大隊—公社”三級治理架構植入鄉村基層，并逐漸取代一切行政和非行政組織。在這種“政社合一”的嶄新的社會治理模式下，農民被統一組織進行集體生產和公共生活，從而打破了鄉村社會兩千多年固有的政治和經濟結構，從根本上改變了鄉村社會的組織狀態和治理機制。

在社會主義的制度表征下，人民公社制度是以公有制為基礎，以高度集中的計劃經濟體制為特征，通過中國共產黨的領導地位，將國家力量強力滲透于鄉村基層，以此實現國家對鄉村社會的全吸納和全覆蓋，有學者稱之為“全能主義國家”或“總體性社會”的治理模式[9]。一方面，自上而下的國家政權組織體系建構，使得中國鄉村成為高度組織化、政治化和行政化的社會單元，日常管理呈現出井然有序、和諧安定的鄉村新面貌。另一方面，人民公社制度是為適應國家整體經濟建設的總體需要，與快速推進工業化的要求相耦合。然而，國家從農村無償汲取工業原料，嚴重抑制了農民的生產積極性，遲滯了社會生產力的發展。二十年間，人民公社制度逐漸僵化，加之農民生活水平長期得不到提高，至改革開放前夜，這種治理模式已在部分農村伴隨著自發性的生產模式轉變而發生改變。

（四）新時期鄉村治理的“鄉政民治”模式

1978年黨的十一屆三中全會作出改革開放的偉大決策，我國進入社會主義現代化建設新時期。改革率先從農村開始，家庭聯產承包責任制等農村土地經營方式的變革促使人民公社制度逐漸取消，鄉鎮政府和村民委員會的建立有效填補了鄉村治理“真空”，并由此演變形成“鄉政民治”的鄉村治理范式。“鄉政民治”就是在鄉鎮政府的監督和指導之下，鄉村居民依托村委會等自治組織對本村公共事務行使自治權。在此治理框架下，國家體制性權力上收至鄉鎮，鄉村政治實現了國家政權和農村經濟組織的分離，進而推動鄉村治理重心下移，同時村委會作為群眾性自治組織，開啟了我國農村居民自我管理、自我教育和自我服務的新模式，有力地促進了鄉村民主政治建設，在我國鄉村治理發展史上留下濃墨重彩的一筆。

“鄉政民治”的核心要旨是“民治”。村民自治作為一種鄉村民眾自發組織和國家主導建構的結合體，深度體現出現代基層治理中國家與社會良好互動的總規律和總要求，在鄉村基層治理工作中占據基礎性地位。改革開放以來，在鄉村治理過程中，“鄉政”與“民治”的關系既構成了描述鄉村治理結構的主要坐標，也是評價鄉村治理效益的重要參考。盡管早在1987年《村民委員會組織法（試行）》就對國家權力在鄉村治理場域的存在形式及權限范圍作出了明確界定，但由于受計劃經濟時期“包辦型”“全能型”政府思維慣性的影響，新時期鄉村治理還是常常陷入政府缺位、越位、錯位等角色誤區，偏離有限政府原則，甚至裂變為“鄉政”和“民治”的角力，嚴重影響治理成效。為此，要在尊重農村自生性秩序的基礎上，進一步厘清“鄉政”和“民治”的關系，實現二者的有序分野，致力于培育“民治”的自治功能，不斷修復國家力量在鄉村治理格局中的失衡狀態。

三、法治化治理：新時代鄉村治理的邏輯歸依

法治化治理是社會文明的基石，也是現代社會治理的最有效形式。黨的十八大以來，中央通過“美麗鄉村”建設、“大學生村官”計劃、“精準扶貧”工程等一系列政策措施不斷加強對“三農”領域的國家供給，特別是基于國家治理的整體視角開始了對鄉村社會的秩序重塑，這使得鄉村社會的整體風貌發生巨大變化，鄉村社會治理轉型迎來新的歷史拐點。在全面依法治國和提升國家治理體系和治理能力現代化的總體統籌之下，鄉村振興戰略深入推進，鄉村居民對美好生活的需求日益增長，使得在治理的邏輯場域，一場國家、社會、個體從著眼于對立對抗到側重于交互聯動再到致力于合作共贏善治的革命悄然展開并波及鄉村治理 [10]，無論是從宏觀、中觀還是微觀層面來看，法治化治理都是新時代鄉村治理的應然選擇。

第一，從宏觀層面來看，法治化治理是全面依法治國和國家治理能力現代化的必要遵循和及時回應。鄉村社會治理法治化是鄉村治理現代化的重要內容，也是其重要保障，體現在農村治理體系和治理能力現代化的方方面面。實現農業農村現代化就必須關注農村治理能力的現代化和法治化，把法治化作為推進其治理能力現代化的重要抓手。一方面，黨的十八屆四中全會對全面依法治國作出科學系統部署，確立了建設中國特色社會主義法治體系和建設社會主義法治國家的戰略目標，這標志著我國進入社會主義法治建設新時代。農村地區作為全面依法治國的有機組成部分，其法治化水平直接影響法治中國建設的整體實效和具體落實狀況，建設社會主義法治鄉村是法治中國建設的題中應有之義。另一方面，黨的十九屆四中全會專題研究了國家治理體系和治理能力的相關重大問題，指出國家發展的基礎在鄉村，鄉村是最基本的治理單元，鄉村治理是國家治理的重要內容，實現鄉村治理法治化是推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵一步。法治是治理能力的應有秉性和內在品質，提升治理能力內在地要求依法治理，而法治化治理有利于提升治理能力現代化。黨的十九屆五中全會高度評價全面建成小康社會取得的決定性成就，基于全面依法治國與國家治理體系和治理能力現代化的實踐經驗，鄉村治理法治化在我國即將開啟全面建設社會主義現代化國家的新征程上更具關鍵意義。

第二，從中觀層面來看，法治化治理是實施鄉村振興戰略的基本要求。黨的十九大對鄉村振興作出重大決策部署，為新時代農業農村現代化發展提供了基本的路徑指南。2018年《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確指出，“鄉村振興，治理有效是基礎” [11]，治理的有效性突出強調治理目標何以實現，實現鄉村有效治理更是鄉村治理探索中永恒不變的主題。“人類社會發展的事實證明，依法治理是最可靠、最穩定的治理” [12]。由此來看，法治化治理成為新時代鄉村治理變革的核心指向，新時代推進鄉村振興偉大實踐內在包含著法治化治理這一路徑選擇。將法治化治理應用到新時代農村社會的具體實踐，是推進鄉村振興的必然選擇，深刻認識其重大現實意義，有利于厘清鄉村振興進程中的法治邏輯，以期實現農業農村現代化的奮斗目標。隨著改革開放的深入發展，處于社會轉型時期的廣大農村地區各種權利利益關系更加復雜，對社會秩序重建提出了新的要求。要確保廣大農村地區在推進鄉村振興戰略、實現農業農村現代化的偉大實踐中既生機勃勃又井然有序，就必須把鄉村治理工作納入法治化軌道，依靠法治手段統籌社會力量，調節社會關系、規范社會行為，全面依靠法治解決農村社會的各種矛盾和問題，為順利推進鄉村振興提供堅實的法治保障。

第三，從微觀層面來看，法治化治理是主動因應鄉村居民日益增長的美好生活需要的必然選擇。從根本上講，農民群眾是鄉村治理的主體，也是推進鄉村法治化治理的真正受益者。鄉村治理只有以農民為本位，滿足其內在需要，才能獲得存續價值和向前的動力。這是相對于鄉村法治化治理符合國家宏觀和中觀建構的另一正當性判斷維度，也是最符合“鄉村法治化治理”本質內涵的判斷維度。一方面，改革開放四十多年來，特別是黨的十八大以來，中國農村發生了翻天覆地的巨大變化，全面建成小康社會取得決定性成就。這充分印證了改革道路的正確性，因此，有必要通過法律制度的形式對改革理論、改革政策予以鞏固和規范，以使各項改革體系規則在全面建設社會主義現代化國家的新征程上，為不斷滿足鄉村居民對美好生活的更高期待而發揮保障和推動作用。另一方面，改革在促進農村市場化、現代化加快轉型的同時，不可避免地造就了利益多元化的客觀現實。法治化治理能有效調整、約束和規范農村社會中不同主體間的關系，使多元化主體的正當利益訴求得到滿足，使農民群眾共享改革發展成果。新時代鄉村法治化治理不囿于某一種具有特殊性的治理模式，它以人民為中心，作為一種普遍性的治理原則、治理狀態、治理過程、治理目標，全面融入鄉村經濟、政治、文化、社會、生態文明各個領域之中。

四、實踐困境：鄉村法治化治理的障礙性因素

黨的十八大以來，加強法治化建設成為新時代鄉村社會治理的主流發展趨勢，鄉村法治化治理為全面依法治國奠定了堅實基礎，有效提升了基層治理能力現代化的水平，為順利推進鄉村振興戰略提供了法治保障。同時，由于農村法治建設的滯后，加之傳統治理因素的影響，法治化治理始終難以緊密契合農村現代化轉型發展需要，相關政策處于“空轉”狀態，產生諸多現實梗阻，影響法治鄉村建設的實際成效。

（一）農村群眾法治意識整體偏低

法治發展的依靠力量在于人民群眾。農民作為農村基層法治化治理的主體，其自身法治意識體現著法治鄉村建設的實際水平，影響農村治理的實際成效。加強村民法治意識的培育，有助于實現農民個體對自身權利的理性認知，在社會生活中能夠自覺主動地利用法治方式進行自我管理和自我教育，推動法治鄉村建設。費孝通曾指出，中國農村是一個熟人社會，傳統民間文化和宗族理念依然占據主導地位，農民習慣于利用“人治”解決鄰里矛盾，這不僅使得現代法律難以融入鄉土社會，農民群眾的法治意識也還處于空白狀態，缺乏運用法律知識和法律程序維護法定權利的能力 [13]。改革開放以來，農村社會流動性增強，農村外來人口和農村戶籍人口的回流促進了農村思想的開放，為現代法律知識的注入和傳播提供了思想土壤。同時，自1986年以來，我國連續實施旨在提升廣大人民群眾民主法治意識的普法宣傳教育五年規劃，農民群體主動學法用法的積極性明顯提高，這些都在一定程度上推動了農民個體法治意識的復蘇和覺醒。然而，就現實情況而言，當前農民群眾的法治意識尚不足以支撐新時代法治農村建設的客觀需要，不論從主體的法治意識還是法治實踐來看，農村地區整體的法治意識水平都還遠遠落后于經濟發展水平，這已成為農村法治治理的障礙性因素。

（二）傳統鄉村治理日益式微

自治和德治是傳統鄉村治理的主要形式。一方面，古代中國受“皇權不下縣”行政管理體制的影響，使得農村社會向來有自治的傳統。依托“三綱五常”的儒家思想，古代中國的鄉村自治具有強大的穩定性。然而族長、鄉紳等鄉村自治代表對家訓、族規的“權威”解讀和實踐運用，常常使自治淪為“人治”。改革開放在釋放農村經濟發展活力的同時，也不斷重塑著鄉村政治生活，中國農民自發的民主實踐催生了具有真正現代化屬性的基層自治組織——村民委員會。20世紀八九十年代，村委會在基層民主選舉、民主決策、民主監督等方面發揮了積極作用，契合了農村社會轉型初期農民群眾的民主政治需求，實現了鄉村地區的有效治理。90年代以來，隨著市場經濟的深化發展，鄉村社會轉型進一步加劇，發展遲緩的基層自治組織與農村多元的現代化轉型之間的裂隙不斷加大，治理能力嚴重不足。另一方面，我國自古以來就是禮治社會，德治具有深厚的文化根基和社會基礎。古代的鄉村德治，村民長期受儒家倫理道德思想的浸染，對“三綱五常”的道德教化和道德標準產生敬畏之感，從而在日常生活中表現為外在的行為自律，實現社會的有效治理。現代德治的道德價值指向是以社會主義核心價值觀為基礎的社會主義道德，與傳統中國的儒家道德有著本質區別，今天的社會主義道德是一種被普遍認同的道德標準。同時，道德本身具有多元性，個人的知識背景、行為方式、生活經歷、所處環境等多維因素都會影響其對道德標準的認知。由此可見，單一的德治并不能實現社會的有序治理。因此，以自治和德治為主要形式的傳統鄉村治理不僅內生動力嚴重不足，也難以適應法治鄉村的轉型進程，構建新型的現代化鄉村治理體系就成為迫切需要。

（三）農村法治體系不夠完善

健全的法治體系是農村實現法治化治理的基礎條件，當前農村法治體系不夠完善，主要表現在法律規范體系和法律實施體系兩個環節上，具體體現為立法、行政、司法三方面。第一，改革開放以來，為了順應農村改革發展的現實法治需求，涉農領域立法工作全面展開。經過不懈努力，到2010年中國特色社會主義法律體系已經形成，農業農村各方面工作基本實現“有法可依”。然而，伴隨著農村現代化轉型的深化以及農業農村不斷出現的新情況和新問題，涉農法律法規尚不能實現對農村全方位的支持和保障，仍然存在著法律缺位的真空領域，一定程度上反映出立法工作與農村實踐的分離。第二，在缺乏法治傳統的農村社會，政府特別是鄉鎮基層政府的行政方式具有導向示范作用，農民利益訴求和維權方式更多地來源于對基層政府依法行政的認知和認可。基層政府在依法行政方面還存在有法不依、執法不嚴、違法不究等問題，公務人員利用職權以言代法、徇私枉法、以權壓法，辦理“人情案”“關系案”，難以樹立基層政府權威。第三，司法是維護社會公平和保障人民權益的最后防線。農村普遍存在的“無訟”“厭訟”等情形除了受傳統思想的影響外，基層司法不公則是直接現實原因，具體表現為司法人員作風不正、司法案件“暗箱操作”，加之司法腐敗等問題，這大大削弱了司法公信力，是阻礙農村法治建設的重要因素。

（四）農村基層黨組織依法執政能力有待加強

中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。農村基層黨組織是黨在農村地區工作的組織基礎，始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。在全面依法治國背景下，農村基層黨組織是貫徹落實黨中央關于法治鄉村建設路線、方針、政策的執行者、推動者和領導者，法治鄉村建設內在地要求農村基層黨組織堅持依法執政，農村基層黨組織依法執政水平關系農村治理法治化的實際成效。目前來看，農村基層黨組織還存在著虛化、弱化、邊緣化的不良態勢，一定程度上偏離了依法執政的方向。第一，黨員領導干部法律素養參差不齊。農村黨員領導干部作為農村社會的一員，受傳統思想以及教育程度等眾多因素的影響，法治素養普遍不高，有的甚至是“法盲”，對于農村社會轉型進程中出現的新情況新問題無所適從，難以利用法治思維和法治方式化解矛盾沖突，明顯阻礙了法治鄉村建設工作的具體落實和實施。第二，某些農村政權受宗族勢力、黑惡勢力支配甚至控制。一段時間內，農村惡勢力通過拉票賄選、暴力威脅等非法手段進入農村政權內部直至把持基層政權，繼而橫行鄉里、欺壓百姓，視法律為兒戲，使農村黨建流于形式，不僅嚴重損害黨的形象，造成了黨群關系的疏離，更為嚴重的是有一些農村基層黨組織還淪為宗族和惡勢力攫取政治利益和經濟利益的工具。第三，農村反腐敗斗爭依然嚴峻。黨的十八大以來，黨中央重拳打擊貪腐“蒼蠅”，嚴肅查處發生在農民群眾身邊的腐敗案件，取得了顯著成績。2020年全國共查處民生領域腐敗和作風問題12.4萬個;共查處涉黑涉惡腐敗和“保護傘”問題3.8萬個，批評教育幫助和處理6.2萬人，其中給予黨紀政務處分3.8萬人①，主要涉及征地補償、惠農補貼、集體資產處置等領域，這表明農村基層“微腐敗問題”尚未得到根本遏制，仍然有滋生蔓延的趨勢[14]。

五、實踐路徑：推動鄉村法治化治理提檔升級

推進鄉村治理法治化是鄉村社會治理領域的一次偉大變革，必須深刻認識鄉村社會轉型進程中突出的治理難題和治理瓶頸，立足于新時代農村居民日益增長的美好生活需要這個最大實際，以農村黨的建設為根本政治引領，構建符合中國農村特色的法治體系和治理體系，推進農村治理法治化提檔升級，進而釋放應有的治理效能。

（一）營造良好的農村法治文化氛圍

良好的法治文化氛圍有助于農民群眾在潛移默化中接受現代法治文化的熏陶，自覺樹立內化于心外化于行的法治信仰，增強對法治鄉村建設的歸屬感和認同感。一方面，加強普法宣傳工作，切實提高農村群眾的法治意識。一是立足于農村生產生活實際，著重宣傳與農民群眾切身利益密切相關的法律知識;二是充分利用微信公眾號、抖音等新媒體形式進行宣傳，通過鄉間巡回法庭、法律電影下鄉等農民群眾喜聞樂見的方式不斷創新宣傳手段;三是各級政府要提高思想站位，選優配強普法宣傳員，重點從高校、司法政法機關選聘優秀法律人才不斷充實農村普法隊伍。另一方面，加大農村法律援助，構建城鄉一體化的法律服務體系。當前農民“無訟”“厭訟”思想除受傳統文化因素影響外，維權難、維權成本高也是重要影響因素，消除農民對法律的疏離感，不僅要加強普法宣傳使送法下鄉獲得成效，還要加大對農民的法律援助，改變城鄉二元的公共法律服務供給失衡狀態，使農民獲得低成本的法律服務。作為法律援助的主導者和實施者，相關政府部門要加大法律援助經費投入，重點關注農村貧困人口的“法律脫貧”，支持和引導法律專業高校畢業生擔任農村公益律師，為農民合法權益的正當實現保駕護航。

（二）構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系

自治是鄉村社會最基本的治理方式，也是鄉村治理現代化所追求的基本目標。改革開放以來，基于國家與農民的互動，村民自治有效促進了鄉村治理轉型發展，對于打造人人盡責、人人有責的鄉村法治環境發揮了重要作用。法治作為“硬約束”，是實現鄉村長治久安的根本保障。法治以完善的體系規則規范農村基層的治理行為，有效調整和約束不同主體間的經濟利益關系，實現對鄉村治理的規制和保護。德治是實現鄉村善治的重要方式，為鄉村治理提供有力的情感支持和道德支撐。德治有利于引導村民崇德向善，使道德規范內化為人們的行為自覺，為自治和法治贏得廣泛的社會認同。黨的十九大報告指出，要“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系” [15]。“三治”結合的鄉村治理體系作為新時代實現鄉村有效治理的新路徑，有利于克服簡單化、單向度的傳統鄉村治理模式的弊端，充分發揮其綜合治理、系統治理、法治治理的優勢，在推進農村法治化治理的進程中發揮著積極作用。深入推進“三治”結合的鄉村治理體系，必須重點突出“三治”的協同互動，遵循治理價值人民性、治理主體多元性、治理方式靈活性的基本原則，注重農民群眾自治訴求的合理實現，以法治德治建設不斷涵養農民的精神世界，提升主體意識，進而培育其高度的政治積極性和參與度，為鄉村治理創新提供不竭的內生資源和動力。自治是法治、德治的目標，法治是自治、德治的保障，德治是自治、法治的基礎。“三治”是有機整體而非簡單組合，新時代鄉村要以自治為核心，以道德力量為滋養，充分發揮法治的保障作用，建立自治、法治、德治相互補充、相互支撐的動態開放的治理體系，在優化整合中力爭實現鄉村治理體系的良性發展。

（三）建立健全系統完善的農村法治體系

第一，堅持立法先行，不斷完善涉農法律規范體系。新時代立法工作要立足于鄉土社會變遷的客觀實際，重點解決農村改革發展的現實問題，構建全覆蓋的農村法律體系，將法律滲透到農村土地、治安、教育、醫療等方方面面[16]。同時放眼長遠，尊重農業農村發展規律，使相關法律制度既著眼于目前農村發展現狀，又要具有很強的前瞻性，發揮法治保障農業農村發展的作用。第二，堅持依法行政，樹立基層政府權威。基層政府必須以依法行政理念為指導，努力以法治方式化解基層矛盾，大力推進政務服務公開，構建和完善彰顯公開透明的治理程序，實現政府事權規范化、法律化。江蘇省金湖縣黎城鎮以“五性”為基本思路，凸顯“五強化”依法行政實踐。江蘇省溧陽市區通過“清單制度”接受社會監督，不斷提高政務服務水平。安徽省滁州市創新清權、確權、曬權、制權運行機制，有效遏制了政府不作為、亂作為現象。這些都是新時代深入推進依法行政的有益探索。第三，堅持公正司法，增強司法公信力。必須著力破除制約公正司法實效的深層次問題，黨的十八大以來的司法體制改革在職權配置、權力運行機制、人權保障等方面大有作為，有效樹立了法律權威和司法公信力。但外在變革必須結合農民群眾的主體需求，將“法官駐村”等形式真正落實到位，加大法律援助和訴訟補償，在轉變法律服務方式的同時密切同農民的聯系，推動基層司法活動和農民群眾合法正當訴求同向發展。

（四）以黨建引領法治鄉村建設

堅持和完善黨對農村基層治理的領導，是中國特色社會主義在鄉村工作的具體貫徹 [17]。必須堅持黨對農村工作的全面領導，以加強農村黨的建設引領法治鄉村建設。第一，以思想建設為魂，鍛造黨員領導干部政治意識和法治意識。要不斷加大對農村黨員領導干部的培訓和考核力度，發揮黨校在思想政治教育方面的優勢和政策解讀功能，使農村干部全面了解黨的農村工作路線、方針、政策，同時要積極鼓勵自我學習和外出交流學習，重點提升政治理論和法治理論的認識深度和理論應用能力。第二，以組織建設為本，提升基層黨組織的凝聚力和戰斗力。一方面，國家應加強政策指引，號召優秀大學畢業生擔任村干部，從各級機關遴選優秀公務員擔任村黨支部書記，著力提升領導班子整體素質;另一方面，鄉鎮黨委要加大農村選舉環節的監督力度，嚴格審查候選人資質，堅決把“問題人員”清除出組織。第三，以作風建設為基，推進管黨治黨向縱深發展。其一，通過重溫入黨誓詞，參觀紅色教育基地等形式加強農村黨員干部的廉政教育，筑牢廉潔自律的思想根基。其二，轉變工作方式和工作作風，將改善民生、服務群眾、保障群眾合法權益作為農村黨建的日常工作，使每一位黨員都能夠把廣大群眾的訴求作為政治路線和大政方針的起點，時刻牢記共產黨人的“初心” [18]，以實際行動密切黨組織同人民群眾的血肉聯系。其三，將巡察工作全面向基層延伸，持續加大農村查處和懲治腐敗力度，深挖徹查涉黑涉惡“保護傘”，把掃黑除惡同基層“拍蠅”結合起來。

六、基本結論

中國鄉村社會轉向法治社會，鄉村治理依靠法治化治理，應當是一個漸進的、自發的過程，同時我們也要充分認識到其中的歷史必然性。中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾發生根本性變化，鄉村社會在現代化浪潮的洗禮下，民主、法治觀念已經深深地影響鄉村民眾的價值選擇，鄉村治理思維加快創新，不斷助推鄉村基層法治化治理建設，鄉村基層法治化已經成為不可阻擋的時代潮流。

梳理鄉村治理的歷史演進脈絡，就是要正視傳統鄉村治理模式在我國鄉村社會歷史發展中所起的作用，充分尊重鄉村的治理文化傳統和現實需要，更加重視傳統觀念和現代法治的功能調適，建設具有中國特色、兼具傳統與法治的美麗新鄉村。鄉村社會法治化治理旨在實現鄉村治理的科學效能和社會管理的和諧有序，具有動態調適農村社會階級結構和權力利益關系的基本屬性，在實現國家治理體系和治理能力現代化進程中具有基礎性、先導性的深遠意義。

推進鄉村治理法治化是一項系統復雜的工作。必須始終堅持黨的領導核心作用，將農村經濟、政治、文化、社會、生態文明的各方面工作都納入法治化治理軌道，克服鄉村現代化轉型與經濟社會發展過程中產生的斷裂和失衡。要以維護農民群眾的合法權益和滿足其日益增長的美好生活需要為根本出發點和落腳點，聯系各地鄉村實際，因地制宜開展法治化治理。將法治化嵌入鄉村社會治理場域是全面依法治國、提升農村治理能力現代化的應有之舉、必要之舉，順利推進鄉村振興戰略，必須一以貫之推進鄉村治理法治化。

注釋：

①數據來源：中國共產黨十九屆中央紀委五次全會工作報告。

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