審計監督推動我國鄉村振興戰略落實的研究

褚茂康 張敏玲（.浙江工商大學會計學院 .玉環市檢察院）

一、我國鄉村振興政策落實情況簡述

為貫徹落實《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》和《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，審計署于2019～2020年期間對我國各地區鄉村振興戰略落實情況進行了審計，本文以審計署于2019～2020年出具涉及鄉村振興的政策跟蹤審計系列報告為基礎，簡述現階段我國鄉村振興戰略落實情況。

（一）鄉村振興組織規劃良好

審計報告中指出，各地區、各部門根據中央指示，認真研讀關于鄉村振興戰略的政策文件，將文件中的各綱領根據當地農村實際發展情況做了一系列的細化和補充。同時，各級政府部門采取省負總責、市縣抓落實的工作機制，對鄉村振興戰略的實施進行了精密的組織部署，具體為：部分地區成立了相應的鄉村振興戰略落實領導小組，從農村人居環境整治、農業綠色發展、農村產業振興等多方面做了一系列的政策部署和統籌規劃；為切實保障鄉村振興戰略有效實施，部分地方結合當地農村的實際發展情況進行了相應調整，通過聯合其他地區建立互助小組，著力發展優勢項目，以優帶劣，推進鄉村振興戰略實施；相關主管部門以各村落產業、人口、文化等為基準，采用完善配套措施、明確發展定位、構建實施路徑和制定詳細任務等方式保障鄉村振興戰略有效落實。

（二）進一步推進農業現代化

各地區、各部門將指示綱領中的進一步推進農業現代化展開實施，基于農業綠色發展角度從農業污水治理和農業垃圾治理等方面進行著手，積極開展化肥農藥減量增效提質行動，加強秸稈、農膜、農藥包裝廢棄物等綜合回收利用工作，逐步提升和保護耕地地力。同時，各地區還應依照當地農業發展特色產品，在保證自身產業整體基調不變的情況下對農業優勢采取進一步的改良和轉型，推進第一產業與其他產業深度融合，構建差異化經營的現代農業經營體系。

（三）農村生態宜居建設全面開展

為保障農村居住環境滿足農民的需要，各地區、各部門從農村污水整治和農村垃圾管理等方面對農村人居環境進行了綜合整治。通過部門間的協同合作，上述舉措得到了切實有效的落實，農民生活環境也得到了進一步的改善。具體為，部分地區根據當地發展實際，對各村落的鄉村布局進行了規劃和設計，將改善農村基礎設施和公共服務設施作為首要目標，推進“廁所革命”“文化創新園”“便民活動中心”等項目，使村容村貌實現美化、亮化、硬化和凈化。

（四）地區間發展仍存在落差

在實施鄉村振興戰略起步階段，各地區的經濟發展存在一定差距，同時部分地區和部門還存在制度建設滯后、農業綠色發展政策落實不到位、目標任務未完成等問題，也阻礙了鄉村振興戰略的有效推進。

二、涉農資金運用與監督流程構建

推進鄉村振興戰略的首要基礎為國家財政支持，如圖1所示，當前涉農專項資金由財政部根據各省上報預算及計劃，統一下發至地方財政部門，再由地方財政部門根據各部門實際需求下發涉農資金。基于整體政府觀，完成涉農資金至各鄉鎮，需由地方財政部門、管理部門、監督部門和各鄉鎮共同作用，其中：（1）地方財政部門一方面需認真審核各管理部門上報的預算計劃，根據預算計劃如實下發涉農資金，另一方面地方財政部門在完成下發任務后，需對資金的去向、使用等方面實施財政監督，解決涉農資金閑置、使用不到位等問題。（2）各鄉鎮需有效推進鄉村振興戰略，落實相應政策，做到涉農資金精準使用、明確把握、合理設計。（3）管理部門對各鄉鎮實施管理權監督，監督更強調過程監督，一方面通過制定相應政策為各鄉鎮提供實踐指引，另一方面還需監督政策的實施是否合理、合法、有效。由于決策主體與執行主體間存在一定的關聯性，管理權監督的獨立性不強，尤其是當管理部門自身行為存在問題或制定的政策本身存在一定缺陷時，該監督的效率會受到一定影響。（4）監督部門對管理部門、地方財政部門和各鄉鎮實施所有權監督。

三、我國鄉村振興面臨的主要問題

（一）農村規劃方案編制和制度建設存在滯后性和不合理性

在所抽查的省（自治區）中，其中有14個縣存在鄉村振興地方規劃或相關工作方案編制滯后和不合理的問題，當規劃方案與實際實施情況無法對應時，導致項目或計劃在實施過程中出現的問題無法及時妥善解決，繼而阻礙項目或計劃在規定時間內完成。

（二）個別農村人居環境整治進度緩慢

個別農村因工作推進不力、多頭管理等因素，導致相關工作進度緩慢，根據抽查結果顯示：17個縣實際完成廁所改造14.5萬戶，僅完成計劃改造任務的54%；9個縣實際完成污水處理項目79個，僅完成計劃建設任務的10%；6個縣2318個垃圾堆放點尚未完成整治。

（三）新農村經營模式發展不健全

為了更好地推進農村產業發展和生產經營模式融合，農村采取一二三產業融合經營或設立農村專業合作社的模式，但部分農民專業合作社未發揮帶頭作用，甚至為追求數量指標而要求農民短期內集中設立合作社等新型經營主體，部分農民因專業知識欠缺、指導方向模糊、合作基礎薄弱等原因，無法有效開展經營。

（四）涉農資金管理不到位

財政部通過財政撥款為鄉村振興提供一定的資金支持。此次審計署對涉農資金的抽取范圍涉及13個省、58個市縣，其中41個縣的359個涉農項目因涉農資金統籌整合不到位、資金下達程序復雜等原因，造成32.73億元的涉農資金滯撥或結存在當地各級政府，有4.94億元資金閑置1年以上。針對涉農資金是否合理使用方面，缺乏相應的資金績效考核標準或考核工作開展不到位。

四、政策建議

（一）圍繞“五點”總要求開展鄉村振興戰略跟蹤審計

審計機關要緊緊圍繞“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，在農村規劃方案編制和制度建設的過程中，將事前、事中和事后審計融為一體，通過實地調查來獲取當前農村規劃與發展的實際情況，跟蹤鄉村振興政策從制定到實施的全過程，一旦在制定或實施過程中存在不合理性，審計部門應及時反饋意見，要求有關部門做出調整。此外，為解決政策滯后性問題，審計機關需定期下鄉調研，對所獲取的調研信息進行專業分析，及時反映當前農村發展存在的問題，對反映的問題做到持續跟蹤，直至問題得到妥善解決。

（二）推進鄉村振興自然資源資產經濟責任審計

審計機關要緊緊圍繞生態環境整治和保護責任對鄉村振興自然資源資產經濟責任進行審計。深入現場調查當地農村生態環境存在何種問題，重點對農村生態運營、生活污水垃圾、公共基礎設施等情況進行審計，對審計過程中發現的問題要進行匯總，強化審計問責機制，督促相關責任部門履行自然資源管理和生態環境保護的責任，保障鄉村振興戰略的有效落實，助推農村生態環境建設。

（三）融合審計監督職能，改善新農村經營模式

審計機關應充分發揮審計監督的職能，監督各鄉鎮在發展新農村經營模式中是否存在“形式主義”等問題。審計機關應深入農村專業合作社內部，了解當前開展新農村經營模式存在何種困難與不足，及時上報所獲取的信息，并持續跟蹤問題是否合理解決。此外，為防止地方金融機構違規發放貸款，審計機關應對農村專業合作社所獲取的貸款信息進行核查，杜絕違規貸款對合作社的發展產生不利影響。

（四）制定涉農資金績效考核標準

為保證涉農資金的安全、合理使用，審計機關要重視投資績效審計和資金專項審計。對涉農資金所涉及到的農村基礎設施建設、農村教育等方面按類分項，根據類別重點進行區分管理和審計。由于農村基層普遍缺乏專業投資項目管理人才，在項目建設的前、中、后期可能存在管理不規范、投資績效不佳等問題，審計機關應根據各鄉鎮上報的項目實施計劃，審核其可行性，并在項目實施過程中進行實地考察，項目結束后進行評估。