公益性農田水利工程運行管理服務外包思路與對策淺析

張 輝

（黃驊市水務局，河北黃驊 061100）

十九大報告中“服務型”政府的構建目標為政府通過市場運作改進水利工程運行管理方式方法提供了強有力的政策指引，各地在進行水利工程運行管理外包中也形成了很多有益的探索和常規思路。政府主導的公益性農田水利工程管理的弊端也在一定程度上得到了極大緩解，但是在探索中這些常規思路也存在著一些問題，需要及時改進，以便公益性農田水利工程運行管理服務外包順利進行。

1 公益性農田水利工程運行管理服務外包的常規思路

1.1 總體思路

公益性農田水利工程運行管理要遵循政府管理和行業管理的雙重約束，但是由于工程運行管理外包的實踐較少，行業自律性的機制和政府監管的標準等都還不夠成熟，使得公益性農田水利工程運行的管理外包遭到了腐敗、壟斷、責任歸屬等一系列質疑，最終導致很多工程運行管理外包失敗。在政府深化體制改革的大背景下，公益性農田水利工程運行管理的外包成為改變政府職能的一種有益探索?，F階段，推行水利工程運行管理的外包不宜盲目推進，要建立競爭機制和契約管理模式，由政府充當市場進入的引導員、購買服務的消費者、評價和反饋的監督員三種角色身份，以便讓公益性水利工程更好地發揮作用［1］。

1.2 政府引導社會參與管理的引入環節

社會參與程度和作用發揮效果很大程度上取決于政府對社會參與管理的引入環節。1）在引入態度上，政府職能由“全能型”大政府向服務型政府轉化的思路轉變，為政府引導社會組織參與公益性農田水利工程提供了有利的社會環境。2）行業管理要求的提高，使得政府在建設和管理以小型工程項目為主的公益性農田水利工程項目時所暴露出來的機制體制不健全、效率低下、管理松散、經費不足等缺點擴大，這種精細化要求下，社會參與管理的契機和優勢得以出現。3）各種服務準入的規范逐步制定和落實為社會參與提供了技術和標準支持。近年來，政府組織行業成立了市場監督委員會，制定了行業標準和準入標準，將政府監督變成行業自律，尤其是企業和個人征信制度的推行使社會組織參與管理更加公開、公平。在政府的引導和培育下，水利工程永恒運行管理的市場快速發展起來。

1.3 政府購買公益性服務的流程與方式

政府購買的公共服務一般是公共性較強的民生項目，這些項目常常存在著金額較大、時間較長、評估難度大等特點，因此在購買過程中牽扯面較廣，管理過程較為復雜。一般來說，包括9 個方面，即可行性研究、需求標準確定、預算編制、項目審核、購買實施、契約簽訂、履約驗收、績效評估、資料歸檔等階段。從招標購買的方式來看，根據資金來源不同，分為政府采購和項目招標，但是這一購買過程是一種向社會公開招標或者投標的方式，是最常用的一種模式。這種模式的優點是在相對公平的環境下，通過市場競爭的方式用相對較少的投入完成預期目標，同時還減少了腐敗的發生。但是也存在著周期長、規定煩瑣、購買缺乏彈性以及招標文件不易改動等缺點［2］。

1.4 政府對服務外包效果的反饋環節

政府對服務外包效果的反饋環節是對服務效果的績效評價。雖然我國政府服務外包起步很晚，但是發展很快，國務院、財政部、民政部、工商總局等單位先后出臺了多項規定，對政府購買社會服務進行規范和管理，如《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》《政府購買服務管理辦法》等。在中央的指導下，政府購買服務的評價工作得到了迅猛發展，目前主要有政府主導下的評價機制和社會主導下的監督機制兩種反饋途徑。作為服務的購買者，政府對自己購買的服務制定一定的評價機制，對服務的價值、品質進行指標化的評價，既是對政府職能的轉化體現，也是回應工程公益性屬性所要接受的社會關注的重要體現。而社會主導下的監督機制，是從購買計劃到整個服務期全覆蓋的一種監督方式，這種監督既是對政府監管的一種有益補充，更是對政府購買行為的監督，如是否依法依規、是否達到預期目標、是否存在腐敗現象等。

1.5 常規思路的缺陷

常規思路可以在水利工程外包過程中解決很多市場問題，但是每個水利工程都有其特殊性，不論是地區的管理水平，還是工程規模、技術水平、資金支持等都存在較大差異。因此，常規思路中，規定的流程存在靈活性較低、無法保證充分的市場競爭，時間效率較低、行政效率不高，管理靠后、對工程管理時效性較低等缺陷。

2 公益性農田水利工程運行管理服務外包的對策建議

2.1 建立法律、市場、科技相結合的培育機制

1）要通過法律制度的健全和完善，將服務外包方面的市場秩序建立起來，在《反不正當競爭法》的基礎上，逐漸細化落實各方面的法律法規和規章制度，為市場培養公平、公正、健康有序的氛圍保駕護航。2）加強政府的思想轉變和職能轉變，提高管理預算，改變以往重視建設、輕視管理的思想，通過?？顚Ｓ玫姆绞奖Ｕ纤こ踢\行預算，形成政府在該領域良好的市場信譽，為更多優質企業進入本領域奠定基礎。3）打造專門、專業的外包服務平臺，通過技術手段和數據手段建立服務企業數據庫，實現外包企業和政府的信息對接和跨區域合作，逐步實現外包業務由政府主導轉向市場主導的模式轉變，實現專業化運行。

2.2 政府保留關鍵指揮權與管理單位被授權承擔責任

公益性農田水利工程將管理運行外包給社會組織，歸根到底是將管理權發包，所有權并沒有轉變，還是國有資產或者集體資產。因此，政府應該保留關鍵的指揮權，即對水利工程項目重大事項的最終決策權。這可以通過對承包商進行明確授權，只讓其做日常運行和常規養護，對其重大改變或整修必須上報審批。同時，政府應該按照權責一致的原則對承包商進行有限授權，將水利工程主管部門與承包商的責任明確劃分，爭取把專業的事情交給專業的人做，各自按照分工和責任進行管理。另外，承包商應該嚴格按照授權，簽訂責任狀，在簽訂合同的時候明確權力邊界，根據合同不授權就是禁止的原則進行運行管理，積極克服各種困難，及時與主管部門溝通與合作，在合同范圍內行使自己的管理權，確保行使權力時不濫權、承擔責任時不推諉［3］。

2.3 完善受托外部和內部的行為規范

受托外部和內部指的是承包方的外部和內部。承包方外部的管理依靠的是政府管理、行業指導、市場規范和社會監督等方式，從多種角度、多個層面來發揮作用，以達到讓承包方規范自己行為的目的。具體來說，可以通過政府日常的檢查、行業標準的制定、競爭性市場的形成以及違法行為的社會曝光等方式發揮作用，但不局限于以上措施。而承包方內部的管理則是依靠企業的公司化運行體系來維持。就公司化的組織來說，承包方應該從公司制度、企業文化、員工培訓等多個方面來從紀律、思想、技能等方面將管理水平進行總體提升。同時在企業內部執行嚴格的考核制度和巡查整改制度，將員工的個人行為與公司的整體形象進行整合，明確員工代表公司的形象這一觀念，確保公司整體的業務水平和服務水平穩步向上。

2.4 完善服務評價體系

完善的服務評價體系是水利工程外包運行順利進行的可靠保障，只有具備完善的服務評價體系，才能將服務細化，將要求落實。1）要明確公益性農田水利工程評價體系的價值取向是為百姓服務的，這種公益性決定了評價細則的制定要以百姓的長遠利益為主，避免只追求短期效益、只追求部門效益、只追求個人效益的偏差。2）要堅持對水利工程評價的科學性，作為一種工程類項目，其復雜的運行必須堅持一個項目一個考核的原則，不能用所謂通用版對所有工程進行考核。3）要堅持評價主體的多元化，政府主管部門的評估是主要的，但是要考慮到專業性、屬地性、公益性等因素，在考核中加入第三方專業機構、所在地社區（村莊）和紀檢監察機構，設置一定的考核權重。4）要堅持考核為改進的目標導向，通過動態的、全方位的考核，進行過程性記錄，及時通報承包方，限期整改，對于整改到位的可以給與免除或減少處罰等待遇，促使承包方積極整改。

2.5 強化監管機構的職責與權力

監管機構作為公益性農田水利工程的監察單位，不僅代表著發包主管機構，也代表著國家和公眾的利益，其必須擁有充分授權，監管機構的反饋必須得到制度落實，形成責任制和處罰機制。同時，對于一項水利工程的監管不是一蹴而就的，而是一個動態過程，從申請立項到建成交付使用，從發包開始到日常的運行監管，直到發包結束，都應該存在監管的影子。尤其是根據監管的內容不同，在不同的管理環節，應該由不同的部門進行交叉監管，如水利工程主管部門要履行主體監管責任、第三方機構要履行中立技術監管責任、紀檢部門要履行程序性合法合規監管責任、財務部門要履行資金審核監管責任?？傊?，服務外包不是責任“外甩”，是秉持“專業分工”的原則下進行的職能轉變，對管理單位的要求更高。