新時代加強黨內法規制度建設的三維考察

陳松友，王 雷

(吉林大學馬克思主義學院，吉林 長春 130012)

進入新時代以來，黨中央對黨內法規制度建設的重視程度前所未有、推進力度前所未有。習近平總書記將黨內法規制度建設置于全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策的高度予以考量，并創造性地提出“制度治黨”“依規治黨”的新理念。中央出臺專門文件對這項工作提出明確要求、作出統籌部署。與之相呼應，我們黨相繼采取一系列有力舉措不斷推進黨內法規制度建設，成功探索出一條以黨內法規制度建設推進全面從嚴治黨的新路子。從2013年頒布施行《中國共產黨黨內法規制定條例》《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》，到2016年首次召開全國黨內法規工作會議，2017年出臺《關于加強黨內法規制度建設的意見》，再到2018年印發《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃(2018—2022年)》，2019年及時對《中國共產黨黨內法規制定條例》作出修訂，2021年發布法治中國建設的第一個總體規劃——《法治中國建設規劃(2020—2025年)》，專門開辟一個板塊對今后一個時期黨內法規制度建設進行了頂層設計，這些重磅舉措有力地推動了黨內法規制度建設，為全面從嚴治黨走深走實提供了強有力的制度支撐。新時代加強黨內法規制度建設的提出，以馬克思主義經典作家黨內法規制度思想和新時代制度治黨思想為其理論基礎和行動指南，這是黨中央全面把握百年黨內法規制度建設發展歷程得出的重要判斷，也是回應現實需要、面向未來發展作出的重大戰略部署，必將大大推動黨的建設新的偉大工程健康發展。

一、理論支撐：新時代加強黨內法規制度建設的理論之源與行動指南

思想是行動的先導，理論是實踐的指引。馬克思、恩格斯、列寧在創建和領導無產階級政黨的實踐中對黨內法規制度及其建設問題均有相關論述，其中不少論斷至今依然閃耀著思想的光芒。這些重要思想是新時代加強黨內法規制度建設的理論之源。在推進全面從嚴治黨歷史進程中，我們黨對十八大以來管黨治黨的實踐經驗進行總結提煉，形成了新時代制度治黨思想，成為指引新形勢下加強黨內法規制度建設的行動指南。

(一)理論追溯：馬克思主義經典作家黨內法規制度思想

馬克思、恩格斯、列寧在建立和領導共產主義者同盟、布爾什維克黨等馬克思主義政黨的過程中，對于黨內法規制度建設問題的論述比較集中地體現在他們關于政黨綱領、章程等的思考與實踐之中。

政黨綱領是政黨意志的最集中體現。馬克思主義經典作家特別強調綱領對于政黨的重要性。馬克思認為：“制定一個原則性綱領，這就是在全世界面前樹立起可供人們用來衡量黨的運動水平的里程碑”(1)《馬克思恩格斯文集》第3卷，北京：人民出版社，2009 年版，第 426 頁。。恩格斯也曾談及綱領的重要地位，他指出：“如果建立一個沒有綱領的黨，一個誰都可以參加的黨，那末這就不成其為黨了。”(2)《馬克思恩格斯全集》第35卷，北京：人民出版社，1971 年版，第 401 頁。列寧堅持并發展了馬克思、恩格斯關于政黨綱領重要性的思想，并對綱領的特點及制定作過具體論述，他強調，“綱領必須建立在科學的基礎上”(3)《列寧全集》第36卷，北京：人民出版社，2017年版，第162頁。，“黨綱的特點應當有經濟學那樣的準確性，不容許說多余的話”(4)《列寧全集》第32卷，北京：人民出版社，2017年版，第358頁。。同時，列寧還充分認識到黨章對于政黨的重要作用，指出：“如果沒有正式規定的黨章，……那是不可想象的”(5)《列寧全集》第8卷，北京：人民出版社，2017年版，第387頁。。值得一提的是，列寧還創造性地將政黨與法規、法律結合起來，使用“黨的法規”(6)1905年，列寧在批評普列漢諾夫的片面觀點時指出：“真想發給普列漢諾夫一枚嚴格遵守黨章和黨的法規的獎章”。參見《列寧全集》第9卷，北京：人民出版社，1987 年版，第 291 頁。和“黨的法律”(7)1917 年，列寧批評加米涅夫在中央執行委員會上關于斯德哥爾摩代表會議的發言時強調，黨中央關于反對參加斯德哥爾摩代表會議的決定“如果沒有被代表大會或中央新的決定所取消，它就仍然是黨的法律”。參見《列寧全集》第32卷，北京：人民出版社，1985 年版，第 66 頁。的話語表達。

除了對政黨綱領、章程等的深邃思考，經典作家們還身體力行對黨內法規制度建設進行了一些有益探索。在黨內法規制度的制定方面，強調黨內法規制度的制定要立足自身實際并做到及時調整和完善。恩格斯認為：“一個有生命力的黨所借以進行活動的法律基礎，不僅必須由它自己建立，而且還必須可以隨時改變。”(8)《馬克思恩格斯文集》第10卷，北京：人民出版社，2009 年版，第440頁。在黨內法規制度的實施方面，強調要注重對黨員貫徹執行法規制度情況的檢查和監督，及時糾正偏差，堅決維護以黨章為根本的黨內法規制度體系的權威性。對此，列寧曾強調：“黨本身必須對它的負責人員執行黨章的情況進行監督，而‘監督’也不單單是在口頭上加以責備，而是要在行動上加以糾正”(9)《列寧全集》第9卷，北京：人民出版社，2017年版，第292頁。。

馬克思主義經典作家的這些充滿真理力量的重要思想，是推動新時代黨內法規制度建設的寶貴理論資源，為中國共產黨開展黨內法規制度建設提供了基本遵循。在此基礎上，以毛澤東等為主要代表的中國共產黨人，結合黨在不同歷史時期所面臨的內外環境及形勢任務的變化，圍繞黨內法規制度建設先后發表了一系列具體而深刻的論述，并團結帶領全黨進行了卓有成效的實踐，繼承并發展了經典作家們關于黨內法規制度建設的理論(10)有關毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤等關于黨內法規制度建設的具體論述，參見陳松友、王艷卓：《習近平關于黨內法規制度建設的重要論述探析》，《西北工業大學學報(社會科學版)》2019年第4期。。同時，經典作家的這些重要思想也構筑了新時代制度治黨思想由以形成的理論基石。

(二)行動指南：新時代制度治黨思想

堅持和發展中國特色社會主義，需要不斷在實踐和理論上進行探索，用發展著的理論指導發展著的實踐。進入新時代以來，黨中央緊緊圍繞全面從嚴治黨這一鮮明主題，站在管黨治黨、執政興國的戰略高度，以法規制度建設為抓手，一以貫之推進全面從嚴治黨，管黨治黨實踐取得顯著成效，形成了新時代制度治黨思想。這一思想的直接來源是習近平總書記關于依規治黨、制度治黨的一系列重要講話精神，歷史淵源是中國共產黨黨內法規制度建設的百年積淀，理論基石是馬克思主義經典作家的黨內法規制度思想，實踐基礎是正在推進中的全面從嚴治黨偉大實踐。新時代制度治黨思想是對經典作家法規制度思想的承繼和發展，是指引當前和今后一個時期黨內法規制度建設的強大行動指南。它內容豐富、思想深刻、邏輯嚴密，已形成了一個比較完整的思想體系，主要包括以下四個方面：

一是以黨章為根本遵循。這是新時代制度治黨思想的首要原則。黨章是立黨管黨治黨的總依據。十八大閉幕后不久，習近平總書記即發表署名文章，強調“黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規矩”(11)《習近平關于嚴明黨的紀律和規矩論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2016年版，第3頁。。《中國共產黨黨內法規制定條例》明確規定，黨章是最根本的黨內法規，是制定其他黨內法規的基礎和依據。以黨章為根本遵循是新時代制度治黨思想的首要原則。廣大黨員要認真學習并嚴格遵守黨章，自覺對標黨章要求開展經常性的自我檢視，不斷增強黨章意識；各級各類黨組織要切實執行并堅決維護黨章，將黨章規定落實到制度治黨、依規治黨的全過程中，不斷強化黨章這個黨的根本大法的權威性。

二是以“形成比較完善的黨內法規制度體系”為目標定位。體系化是衡量和評價黨內法規制度成熟與否的重要表征。早在2014年，黨的十八屆四中全會即提出要“形成完善的黨內法規體系”(12)《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2014年版，第4頁。的目標要求，并在當代中國法治體系之中予以確認。這標志著黨內法規制度建設在體系化的發展軌道上邁出了堅實一步。《關于加強黨內法規制度建設的意見》明確提出“到建黨100周年時，形成比較完善的黨內法規制度體系”(13)《中共中央印發〈關于加強黨內法規制度建設的意見〉》，《人民日報》2017年6月26日。的目標任務。2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告中對黨內法規制度體系建設進行再安排再部署，指出要“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”(14)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年版，第68頁。，對繼續推進黨內法規制度的體系化建設提出了更高更明確的要求。“形成比較完善的黨內法規制度體系”是新時代制度治黨思想的目標定位，指引著黨內法規制度建設的前進方向。

三是堅持思想建黨和制度治黨緊密結合。這是新時代制度治黨思想的一個重要抓手。思想建黨重在型塑黨員的內心世界，制度治黨重在規范黨員的外在行為(15)祝捷：《新時代制度治黨思想的問題意識、理論淵源和內容體系》，《黨內法規理論研究》2018年第1期。。關于思想建黨和制度治黨的關系，習近平總書記作過不少專門論述。2014年，他提出要“堅持思想建黨和制度治黨緊密結合 ”(16)《習近平關于全面從嚴治黨論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2016年版，第104頁。。在十九大報告中，他又進一步指出，要堅持“思想建黨和制度治黨同向發力”(17)《習近平談治國理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第20頁。。思想建黨與制度治黨一柔一剛，在管黨治黨實踐中互為補充、同向發力，成為新時代制度治黨思想的有力抓手，為全面從嚴治黨向縱深發展提供了重要支撐。

四是堅持依法治國與依規治黨有機統一。這是新時代制度治黨思想的另一個重要抓手。2016年全國黨內法規工作會議召開前夕，習近平總書記曾對統籌推進依法治國與依規治黨作過重要論述(18)2016年12月24—25日，黨中央組織召開了黨的歷史上首次全國黨內法規工作會議。會議傳達了習近平總書記就加強黨內法規制度建設作出的重要指示，其中明確闡述了依法治國與依規治黨二者的關系，要求必須堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設。。在十九大報告中，他又進一步對二者的關系作了新概括，明確指出要堅持依法治國與依規治黨有機統一。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式，依規治黨是新時代管黨治黨的重要制度創新成果，二者在黨內法規和國家法律銜接與協調的新理念下并行不悖且相輔相成，統一于建設中國特色社會主義法治體系和法治中國建設實踐之中。

二、歷史淵源：中國共產黨黨內法規制度建設的發展歷程與歷史經驗

重視黨內法規制度建設是中國共產黨在百年管黨治黨歷史進程中形成的優良傳統，并在持續探索黨內法規制度建設的過程中積累了豐富經驗。新時代加強黨內法規制度建設，是黨中央全面把握百年黨內法規制度建設發展歷程作出的重要判斷，是對黨的制度建設經驗的進一步弘揚。

(一)百年黨內法規制度建設的發展歷程

中國共產黨百年發展史，從一定意義上講，是一部黨內法規制度建設史，也是一部不斷探索黨內法規制度建設并形成制度治黨思想的歷史，其發展軌跡與黨的建設發展歷程息息相關。結合黨的歷史分期，黨內法規制度建設總體可以分為四個歷史時期：萌芽形成期(1921—1949年)、曲折探索期(1949—1978年)、科學發展期(1978—2012年)、全面推進期(2012年至今)，每一個時期都呈現出不同的階段性特征。總體而言，黨內法規制度建設的百年變遷是沿著規范化、科學化、體系化軌道不斷推進和完善的。

一是新民主主義革命時期，黨內法規制度建設處于萌芽形成期。建黨伊始，中國共產黨即開始了以黨綱黨章為統率的黨內法規制度建設。1921年7月，中國共產黨第一次全國代表大會通過的《中國共產黨第一個綱領》，已經具有了黨章的初步體例，明確規定了黨的名稱、黨的組織和黨的紀律等內容，是黨章的雛形，是我們黨制定的第一部黨內法規，標志著中國共產黨黨內法規制度建設的開端。1922年，黨的二大制定了《中國共產黨章程》，這是我們黨歷史上第一部黨章，對黨的組織和組織建設、黨的紀律、黨的會議制度等作出了明確規定。黨章是立黨管黨的根本依據，也是制定其他黨內法規制度的基礎和依循，它的誕生對于推進黨的建設和發展具有重大的現實意義和深遠的歷史影響。在這一時期，與“黨內法規”概念并提的稱謂主要有“黨規”“黨規黨法”和“黨的法規”等，這些概念最初是從黨的紀律建設的角度提出的(19)崔言鵬：《延安時期中國共產黨黨內法規建設及其歷史經驗研究》，《理論學刊》2019年第6期。。1938年，毛澤東在擴大的六屆六中全會上指出：“從中央以至地方的領導機關，應制定一種黨規，把它當作黨的法紀之一部分。……以統一各級領導機關的行動”(20)《建黨以來重要文獻選編》第15冊，北京：中央文獻出版社，2011 年版，第646 頁。。毛澤東當時提出要制定“黨規”，并把它作為黨的法紀的一部分，其現實所指是張國燾分裂黨中央、嚴重破壞黨的紀律的行為，故而在這次全會上重申黨的紀律時提出了制定“黨規”的思想。在這次全會上，劉少奇作了《黨規黨法的報告》(21)劉少奇在《黨規黨法的報告》中指出：“中央委員及政治局委員在執行此黨規黨法上應表現為模范。”參見《建黨以來重要文獻選編》第15冊，北京：中央文獻出版社，2011 年版，第753 頁。。1945年，劉少奇在黨的七大上還曾使用過“黨的法規”(22)1945年，劉少奇在黨的七大上作的〈關于修改黨的章程的報告〉中提出：“黨章，黨的法規，不僅是要規定黨的基本原則，而且要根據這些原則規定黨的組織之實際行動的方法，規定黨的組織形式與黨的內部生活的規則。”參見《劉少奇選集》(上卷)，北京：人民出版社，1981 年版，第316 頁。的表述。這一時期黨內法規制度建設以黨綱黨章的制定和完善為代表，同時黨的領導人先后提出了“黨規”“黨規黨法”“黨的法規”等概念，特別是毛澤東已經充分意識到制定黨規的重要作用，并注重其在實踐中的應用。上述這些概念和論述體現出我們黨在這個時期已萌生了依規治黨的思維和理念。

二是社會主義革命和建設時期，黨內法規制度建設處于曲折探索期。新中國成立后，毛澤東、鄧小平等黨和國家領導人在治國理政實踐中深化了對黨內法規的認識。1955年，毛澤東《在中國共產黨全國代表會議上的講話》中就曾正式使用過“黨內法規”這一提法，他指出：“對其他的問題，符合黨的原則的，比如五年計劃，……以及各種正確的政策，正確的黨內法規，……當然要積極支持，打成一片。”(23)《毛澤東文集》第6卷，北京：人民出版社，1999 年版，第400 頁。此時，毛澤東先前使用過的“黨規”概念已經規范地修改為“黨內法規”，這說明我們黨在這一時期已經開始認識到黨內法規作為一種政黨內部行為規范的效力邊界問題。1962年，鄧小平在擴大的中央工作會議上沿用了此前我們黨關于“黨規黨法”的提法，并將“黨規黨法”作為我們黨的一個傳統而提出(24)1962年，鄧小平在擴大的中央工作會議上指出：“我們還有一個傳統，就是有一套健全的黨的生活制度。……這些都是毛澤東同志一貫提倡的，是我們的黨規黨法。”參見《鄧小平文選》第1卷，北京：人民出版社，1994 年版，第300 頁。。然而，這一時期黨的建設一度受“左”的影響，走上了一條依靠政治運動對黨組織、黨員進行整頓和治理的路子，整黨整風成為當時黨內法規制度建設的重點(25)張洪松：《中國共產黨黨內法規百年發展歷程與基本經驗》，《馬克思主義研究》2021年第1期。。在“文化大革命”期間，黨的民主集中制和集體領導原則被嚴重踐踏，黨內法規制度建設也經歷重大曲折。

三是改革開放和社會主義現代化建設新時期，黨內法規制度建設處于科學發展期。以黨的十一屆三中全會為標志，黨的建設和國家發展進入了一個新的歷史階段。這一時期黨內法規制度建設經由規范化、程序化，不斷朝著科學化方向穩步行進。1978年，鄧小平在談及加強法制建設時再次重申“黨規黨法”，并重點論述了其地位和作用問題(26)1978年，鄧小平在談及加強法制建設時明確指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。”參見《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994 年版，第147 頁。。1980年，黨的十一屆五中全會在總結歷史經驗特別是反思“文化大革命”深刻教訓的基礎上，制定了《關于黨內政治生活的若干準則》這一重要黨內法規，向全黨重申了黨內政治生活十二個方面的準則。1982年，黨的十二大審議通過了改革開放新時期的首部黨章。在改革開放起步階段，我們黨圍繞恢復和逐步健全民主集中制等黨的優良傳統廢舊立新，以新黨章和準則的出臺為標志，相繼制定一批黨內法規制度，在實踐中探索出一條靠改革和制度建設的黨建新路，黨內法規制度建設的規范化水平不斷提高。

1990年，黨中央出臺了《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，首次對黨內法規的概念予以明確界定。這一條例的頒行標志著黨內法規制度建設進入程序化階段(27)1990年，黨中央頒布的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》明確規定：黨內法規是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區、直轄市黨委制定的用以規范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內各類規章制度的總稱。同時，該條例對黨內法規的名稱、制定主體、制定程序和適用范圍等也作出了全面規定。。1992年，黨的十四大在修改黨章時，對黨內法規的概念予以確認，并明確指出，維護黨章和其他黨內法規是各級紀委的主要任務。此后，黨內法規制度建設步伐加速，我們黨先后制定了《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》(1994)、《中國共產黨地方委員會工作條例(試行)》(1996)、《黨政領導干部任職試用期暫行規定》(2001)等黨內法規。2001年，黨的十五屆六中全會通過《關于加強和改進黨的作風建設的決定》，對新世紀新階段加強和改進黨的作風建設作出全面部署，提出了“八個堅持、八個反對”的作風建設規范。黨的十六大以來，以胡錦濤為總書記的黨中央根據新的發展要求，提出了“以人為本、全面協調可持續發展”的科學發展觀，黨內法規制度建設進入科學化發展新階段。2007年，黨的十七大把科學發展觀作為黨的科學理論寫入黨章。2009年，十七屆四中全會提出了“提高黨的建設科學化水平”這一重大命題。胡錦濤在十七屆四中全會第二次全體會議上強調，要推進黨的建設科學化、制度化、規范化(28)2009年，胡錦濤在十七屆四中全會第二次全體會議上還提出了推進黨的建設“科學化”的具體思路，這就是“努力在以科學理論指導黨的建設、以科學制度保障黨的建設、以科學方法推進黨的建設上見到實效。”參見《胡錦濤文選》第3卷，北京：人民出版社，2016年版，第252—253頁。。這些重要論述，為推進黨內法規制度建設明確了目標指向。這個階段，我們黨注重把科學發展觀貫穿于黨建全過程、體現于黨建各領域，“在提高黨的建設科學化水平的進程中，黨內法規制度建設的科學化水平也不斷提高”(29)李斌雄：《扎緊制度的籠子：中國共產黨黨內法規制度的重大發展研究》，武漢：武漢出版社，2017年版，第118頁。。2006年，中共中央辦公廳下發了《關于加強黨員經常性教育的意見》等四個保持共產黨員先進性長效機制的文件，推動黨員教育工作制度化、規范化。此外，我們黨還先后出臺了《中國共產黨黨內監督條例(試行)》(2003)、《公開選拔黨政領導干部工作暫行規定》(2004)、《中國共產黨黨員權利保障條例》(2004)、《干部教育培訓工作條例(試行)》(2006)、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》(2009)、《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》(2010)和《黨政機關公文處理工作條例》(2012)等系列黨內法規。從總體上看，黨在這一時期的黨內法規制度建設走上了科學化、制度化、規范化軌道，為黨實現科學執政、民主執政、依法執政提供了重要支撐。

四是中國特色社會主義新時代，黨內法規制度建設處于全面推進期。黨的十八大以來，黨中央十分強調并注重發揮黨內法規制度建設對于全面從嚴治黨的治本作用，對這項工作作出頂層設計和整體布局，黨內法規制度建設全面推進，取得了重要進展。2013年黨中央出臺《中國共產黨黨內法規制定條例》，這一條例被理論界稱為“黨內立法法”，為規范黨內法規制定工作提供了基本遵循。同年，發布《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》，針對黨內法規制定工作編制五年規劃，這在我們黨的歷史上是第一次。2016年黨中央召開全國黨內法規工作會議，會議傳達了習近平總書記的重要指示精神，并對做好黨內法規工作進行安排部署。2017年印發《關于加強黨內法規制度建設的意見》，對加強新形勢下黨內法規制度建設提出明確要求、作出系統部署。2018年印發《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃(2018—2022年)》。2019年黨中央對2013年出臺的《中國共產黨黨內法規制定條例》作出修訂，重點從充實總體要求、明確制定權限、完善制定程序和健全保障機制等方面進行了完善。2021年黨中央印發了新中國成立以來第一個關于法治中國建設的專門規劃——《法治中國建設規劃(2020—2025年)》，提出“建設完善的黨內法規體系，堅定不移推進依規治黨”的目標要求和指導今后一個時期黨內法規制度建設的綱領性文件。另外，針對既有黨內法規制度體系中存在的不協調和不一致等問題，黨中央先后部署開展了兩次對中央黨內法規和規范性文件的集中清理工作，并于2014年、2019年相繼順利完成。上述這些重要舉措，有力地推動了黨內法規制度建設駛入“快車道”，促使新時代黨內法規制度體系基本形成并日趨完善，為將全面從嚴治黨引向深入奠定了堅實的黨內法規制度基礎。

(二)百年黨內法規制度建設的歷史經驗

一是堅持用馬克思主義特別是中國化馬克思主義最新成果指引黨內法規制度建設。中國共產黨是用馬克思主義武裝起來的政黨，黨內法規制度建設作為黨的制度建設的重要內容，同樣需要堅持以馬克思主義為指導。馬克思主義經典作家對于黨內法規制度建設的一些重要論述，為我們黨更好開展這一工作提供了基本依循。在此基礎上，中國共產黨人的結合不同歷史時期黨肩負的使命任務和面對的現實問題，繼承并發展了經典作家們關于黨內法規制度建設的理論。特別是新時代以來，全面從嚴治黨的實踐創新極大推動了黨內法規制度建設的理論創新。這些創新成果集中體現在我們黨圍繞推進制度治黨、依規治黨而提出的一系列新理念新思想新戰略之中，創新發展了馬克思主義黨的學說，成為中國化馬克思主義最新理論成果的重要組成部分和新時代加強黨內法規制度建設的重要理論指引。

二是堅持圍繞黨的建設中心工作謀劃推進黨內法規制度建設。緊緊圍繞中心、自覺服務大局，這是我們黨推進黨內法規制度建設過程中積累的一條重要經驗。經過一代又一代中國共產黨人的長期努力和不懈奮斗，特別是改革開放40多年的砥礪奮進，我們黨和國家各項事業取得了令世人矚目的輝煌成就。同時，也必須清醒地看到，“黨內存在的思想不純、組織不純、作風不純等突出問題尚未得到根本解決”(30)《習近平談治國理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第48頁。。圍繞解決這些黨內突出問題，“加強黨的長期執政能力建設、先進性和純潔性建設”(31)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年版，第62、68頁。已成為當前和今后一個時期黨的建設的中心工作。為此，現階段黨內法規制度建設必須瞄準這一中心工作來謀劃和推進，將黨內法規制度建設貫穿于黨的建設各方面和全過程，以黨內法規制度的剛性約束力推動解決黨內思想、組織、作風不純等突出問題。

三是堅持將黨內法規制度建設作為黨的建設新的偉大工程不可或缺的一部分。“以偉大工程支撐和推進偉大事業，是我們黨的基本經驗”(32)《十八大以來重要文獻選編》(上)，北京：中央文獻出版社，2014年版，第323頁。。1939年，毛澤東將黨的建設稱之為“偉大的工程”(33)1939年，毛澤東在《〈共產黨人〉發刊詞》中指出，為了中國革命的勝利，迫切需要建設“一個全國范圍的、廣大群眾性的、思想上政治上組織上完全鞏固的布爾什維克化的中國共產黨”，并將“建設這樣一個黨”稱作是一件“偉大的工程”。參見《毛澤東選集》第2卷，北京：人民出版社，1991 年版，第602頁。；1994年，黨的十四屆四中全會以“新的偉大工程”來譬喻新時期黨的建設。需要省思的是，一個時期以來，我們黨主要圍繞思想、組織和作風三個方面開展黨的建設，而對于包括黨內法規制度建設在內的制度建設在黨的建設中的地位和意義則認識不足，這不僅導致黨的建設工作效果不彰，還一度給黨和國家事業造成嚴重損失(34)周葉中：《關于中國共產黨黨內法規建設的思考》，《法學論壇》2011年第4期。。改革開放之初，鄧小平就曾指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”(35)《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994 年版，第333 頁。。這是他基于黨的建設史特別是對建國以來黨的建設正反兩方面經驗教訓進行深刻總結后得出的重要結論。他還強調：“各級紀律檢查委員會和組織部門的任務不只是處理案件，更重要的是維護黨規黨法，切實把我們的黨風搞好。 ”(36)《改革開放三十年重要文獻選編》(上)，北京：中央文獻出版社，2008年版，第6頁。鄧小平關于維護黨規黨法以搞好黨風的重要思想，凸顯了黨內法規制度建設在黨的建設新的偉大工程中的地位及其制度效用。十八大以來，黨中央明確提出要“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”(37)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年版，第62、68頁。，致力于用黨內法規制度將管黨治黨落到實處，不斷推進黨的建設各方面制度化、規范化。這也是新時代全面從嚴治黨之所以取得顯著成效的重要保障。

三、現實指向：新時代加強黨內法規制度建設的問題導向和發展方向

加強黨內法規制度建設，不僅是總結過往得出的重要結論，也是面向未來推動黨內法規制度建設實現新發展的必然要求。進入新時代以來，黨中央堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，以制度治黨、依規治黨為著力點，直面黨的建設領域存在的突出問題，展現了新時代加強黨內法規制度建設的鮮明問題導向。隨著管黨治黨實踐步入全面從嚴治黨新階段，黨內法規制度建設與全面從嚴治黨相向而行、同向發展的態勢愈益彰顯，為新時代黨內法規制度建設提供了廣闊發展空間。

(一)問題導向：直面黨的建設領域存在的突出問題

習近平總書記深刻指出：“嚴重的問題不是存在問題，而是不愿不敢直面問題、不想不去解決問題”(38)《習近平談治國理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第532頁。。黨的十八大以來，黨中央以強烈的憂患意識和使命擔當，以刀刃向內的勇氣和自我革命的精神，直面一個時期以來黨內存在的“黨的領導弱化、黨的建設缺失、腐敗勢頭蔓延”等突出矛盾和問題，以黨內法規制度建設為抓手，切實落實制度治黨、依規治黨，為統籌解決黨的建設領域存在的突出問題提供了一種嶄新思路。

一是健全黨的組織法規制度，夯實管黨治黨、治國理政的組織制度基礎。黨的組織法規制度重在規范黨的各級各類組織的產生和職責。中國共產黨有著嚴密的組織體系，建立了涵蓋從中央到地方并延展至基層的嚴密組織體系網絡。健全完善的組織體系是確保黨中央決策部署落地落實的重要保證。2020年，黨中央發布的《中國共產黨中央委員會工作條例》從領導地位、領導體制等6個方面對中央委員會工作作出全面規定，并明確要求中央委員會、中央政治局、中央政治局常務委員會的組成人員應當自覺執行黨章等黨內法規。這個條例的頒布施行為規范中央委員會開展工作、堅持和加強黨的全面領導提供了重要制度依據。在黨的組織體系中，中央和國家機關、地方各級黨委、各類基層黨組織有著各自特殊的定位和職責分工，在貫徹落實黨中央決策部署過程中扮演著不同的角色。中央和國家機關、各類基層黨組織處在黨的組織體系的兩端，擔負著開啟“最初一公里”和打通“最后一公里”的重任，地方各級黨委則承上啟下居于“中間段”，三者環環相扣、段段相接，缺一不可。黨的十八大以來，為進一步解決現實中一些地區和部門中存在的黨的領導弱化、管黨治黨“寬松軟”等問題，推動各級各類黨組織嚴格遵循法規制度履職盡責，黨中央針對地方委員會、黨和國家機關、農村基層黨組織、國有企業基層黨組織等陸續研究制定和修訂完善了相關工作條例，全面規范各級各類黨組織的產生和職責，努力從制度設計上保障“最初一公里”不出現“攔路虎”、“中間段”不出現“中梗阻”、“最后一公里”不出現“斷頭路”，確保黨中央政令暢通，確保黨中央決策部署落地見效。

二是完善黨的領導法規制度，為堅持和加強黨的全面領導提供制度保障。黨的領導法規制度重在規范黨對各方面工作的領導。在執政實踐中，中國共產黨“既是黨要管黨、從嚴治黨的當然主體，同時也是國家治理、社會治理的最高政治領導力量”(39)吳延溢、王雷：《黨內法規效力范圍的一般法理與特殊表現》，《廉政文化研究》2020年第1期。。正是從此政治意涵考量，十九屆四中全會明確要求“健全黨的全面領導制度”(40)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019年版，第7—8頁。。進入新時代以來，黨中央加大了對黨的領導法規制度建設的力度，針對政法工作、農村工作、宣傳工作、統一戰線工作、組織工作等，相繼發布了相應的工作條例，進一步規范了上述黨對有關各方面工作的領導，黨的領導法規制度不斷健全完善，為黨發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用提供了有力制度保障。

三是完善黨的自身建設法規制度，確保黨自身素質始終過硬。黨的自身建設法規制度重在規范黨的自身建設活動。打鐵必須自身硬。針對黨的自身建設領域存在的諸如作風建設下滑、紀律建設松弛等問題，黨中央首先制定和實施八項規定，隨后頒行了黨政機關厲行節約反對浪費條例、廉潔自律準則、領導干部報告個人有關事項規定和黨員教育管理工作條例等一批黨內法規，突出抓好黨的自身建設，以黨的自身建設活動的制度化、規范化和程序化，有力推動了管黨治黨從“寬松軟”走向“嚴緊硬”。

四是健全黨的監督保障法規制度，全方位扎緊制度的籠子。黨的監督保障法規制度重在規范對黨組織工作、活動和黨員行為的監督、考核、獎懲、保障等。權力得不到有效規制是產生腐敗的根源所在。為進一步加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子，黨中央重點研究制定并及時修訂了巡視工作條例、黨內監督條例、紀律處分條例、干部考核工作條例、問責條例、干部選拔任用工作監督檢查和責任追究辦法等系列黨內“鐵規”。黨的監督保障法規制度全面發力，黨內法規制度之籠越編越密、越扎越緊，層層壓實各級黨委(黨組)、紀委(紀檢組)落實全面從嚴治黨的主體責任和監督責任，確保黨員干部正確行使黨和人民賦予的權力。

(二)發展方向：黨內法規制度建設要與全面從嚴治黨相向而行

全面從嚴治黨歸根結底要靠制度治黨，這是新時代全面從嚴治黨的鮮明特征。在推進全面從嚴治黨進程中，黨內法規制度建設與全面從嚴治黨呈現出相向而行、同向發展的態勢。

一是黨內法規制度建設為推進全面從嚴治黨提供內驅動力。黨內法規制度建設，是指在黨中央的集中統一領導下，黨的各級各類組織根據黨的領導和黨的建設實際需要，按照一定的程序，有計劃有目的地建構和實施黨內法規制度的一種政治實踐活動(41)李斌雄：《扎緊制度的籠子：中國共產黨黨內法規制度的重大發展研究》，武漢：武漢出版社，2017年版，第31—32、61頁。，全面從嚴治黨則是依據黨內法規制度對黨組織的工作、活動和黨員行為加以約束、調整和規范，這就是黨內法規制度建設發揮內驅動力、推動全面從嚴治黨向縱深發展的基本邏輯。這一基本邏輯在黨的建設實踐中具體體現為思想建黨與制度治黨的“雙輪驅動”。黨內法規制度建設不僅僅是制定、頒布、施行一部部黨內法規和一項項制度條文，還要在思想政治層面開展黨性與理想信念教育(42)陳松友、盧亮亮：《黨內法規制度建設：全面從嚴治黨的內驅力》，《當代世界與社會主義》2019年第6期。。通過加強思想建設，培育各級黨組織和廣大黨員對黨內法規制度的政治認同，有助于促進各級黨組織養成依規行事的自覺，有助于引導黨員個體將法規制度的硬性規定轉化為自覺行動。因此，在開展黨內法規制度建設的過程中，注重思想建黨與制度治黨相結合，將為全面從嚴治黨提供強大內驅動力，更好推動黨內法規制度內化于心、外化于行。

二是推進全面從嚴治黨為黨內法規制度建設指明前進方向。一百年前，黨的一大制定的第一個黨綱開啟了黨內法規制度建設的歷史進程。在百年發展進程中，黨內法規制度建設歷來是圍繞黨的歷史任務和中心工作而進行的，并同黨為實現這些歷史任務和中心工作而確立的基本理論、基本路線、基本方略聯系在一起，朝著黨的建設、黨的領導和黨的執政的總目標而行進(43)李斌雄：《扎緊制度的籠子：中國共產黨黨內法規制度的重大發展研究》，武漢：武漢出版社，2017年版，第31—32、61頁。。這是回顧百年黨內法規制度建設史得出的基本經驗之一。“全面從嚴治黨是黨的十八大以來黨中央抓黨的建設的鮮明主題”(44)《十八大以來重要文獻選編》(下)，北京：中央文獻出版社，2018年版，第407頁。。進入新時代以來，面對黨內存在的突出矛盾和問題，以習近平同志為核心的黨中央適應新時代新任務新要求，審時度勢地提出全面從嚴治黨這一重大治黨方略。這既對黨內法規制度建設提出了更高要求，也為進一步加強黨內法規制度建設指明了前進方向，這就是黨內法規制度建設要服從并服務于全面從嚴治黨。黨內法規制度建設屬于黨的制度建設范疇，就其內容而言，主要包括黨內法規制度的體系化建設、執行力建設和法規制度文化建設三個方面。當前要著重從這三個方面不斷加強黨內法規制度建設。具體說來，就是要以黨內法規制度建設推進全面從嚴治黨，著力完善黨內法規制度體系，全面提升黨內法規制度執行力，不斷涵育黨內法規制度文化。只有如此，才能為不斷推進全面從嚴治黨向縱深發展提供堅實基礎、有力保障和持久動力。