新發展格局下需求側管理的困境與出路

◎賴雄麟,于彥賓

西安科技大學 馬克思主義學院，西安710054

2020年12月11日，中共中央政治局召開會議，分析研究2021年經濟工作；聽取中央紀委國家監委工作匯報，研究部署2021年黨風廉政建設和反腐敗工作；審議《中國共產黨地方組織選舉工作條例》。會議指出，要扭住供給側結構性改革，同時注重需求側改革，打通堵點，補齊短板，貫通生產、分配、流通和消費各環節，形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡，提升國民經濟體系整體效能。在2020年12月16—18日舉行的中央經濟工作會議上，習近平總書記發表重要講話，總結2020年經濟工作，分析當前經濟形勢，部署2021年經濟工作。會議指出，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，要緊緊扭住供給側結構性改革這條主線，注重需求側管理。由此可見，新發展格局形成離不開需求側改革，但是目前的重點依舊在于需求側管理。從“需求側改革”到“需求側管理”兩字的轉變，充分體現了中央“穩中求進”的工作總基調。羅良文和梁圣蓉指出從“十三五”期間的注重供給側結構性改革到注重供給側結構性改革與需求側管理的協同并進，是我國新發展格局下的重要布局[1]。這意味著進行供給側結構性改革不是不要需求側管理政策，而是要在高質量層面實現供需平衡，其實質是供需并重[2]。雖然需求側管理重在擴大內需，但是擴大消費并不只是消費問題，而是一個系統性工程[3]。劉學智也指出，需求側管理包含過去擴大需求的內容，同時增添了更多含義[4]。要通過需求側管理促進形成強大的國內市場，并以此成為構建“雙循環”發展格局的重要支撐[5]。由此可見，我們必須從新發展格局視角對需求側管理進行系統分析。

實際上，自20世紀90年代末以來，我國擴大內需已經持續二十多年時間，但這次將內需作為“戰略基點”、把擴大內需提升到戰略高度是一個很大轉變。曹新指出，我國當前需求結構已經發生明顯變化，供給結構明顯不適應需求結構，“供需錯位”已成為阻擋我國經濟持續增長的最大障礙[6]。龔剛進一步指出，中國經濟已進入新發展階段，新發展階段意味著中國和發達國家之間過去所擁有的合作共贏基礎在減弱，競爭關系則在加強，中國將逐漸轉向“一頭在外、一頭向內”或“兩頭向內”的循環模式[7]。從暢通國內國際雙循環的總體來看，所面臨的堵點既存在于供給側，也存在于需求側[8]。因此，需求側管理不僅是重要的理論問題，還是重要的實踐問題[9]。只有通過加強需求側管理打通來自需求側的各種堵點，建立起擴大內需的有效制度，釋放內需潛力和培育完整內需體系，不斷構建強大的國內經濟循環體系和穩固的基本盤，用內需連接國內循環與國際循環、以國際循環提升國內大循環效率和水平，才能最終構建起“雙循環相互促進”的新發展格局[10]。基于此，本文從新發展格局視角系統探討需求側管理的必要性及面臨困境，并提出有針對性的對策建議。

一、新發展格局下需求側管理的內涵與必要性分析

供給和需求是國內大循環、國內國際雙循環的內生動力，因此必須把供給側結構性改革和需求側管理統一于新發展格局構建上。從新發展格局構建的角度來看，需求側管理是一項以“形成強大國內市場，充分發揮國內超大市場規模優勢，滿足國內各類市場主體需求，全面釋放需求活力與潛力，最終形成供需良性互動”的系統性戰略工程。不僅需要處理好生產、分配、交換和消費各環節之間的關系，打通堵點，補齊短板，還需要處理好國內大循環與國際大循環之間的關系，實現大循環、中循環和小循環之間的無縫銜接。進一步來說，需求側管理不同于傳統意義上的需求側調節，不僅涉及總量變化，還涉及結構優化，是一項長期性、系統性和動態性的戰略任務。

(一)需求側管理是我國適應國內外形勢變化，全面深化改革的必然趨勢

隨著新常態的到來和全面建成小康社會目標的實現，我國經濟社會的主要矛盾已經發生了變化，不平衡不充分發展成為這一矛盾的根源，針對這一矛盾根源，中央適時提出供給側結構性改革重大戰略。隨著供給側結構性改革的不斷推進，我國實體經濟活力不斷釋放，有效供給不斷增加，但與此形成鮮明對比的是，需求側與供給側的結構性矛盾開始凸顯。一方面，在中美貿易摩擦持續加劇和逆全球化趨勢不斷凸顯背景下，傳統的外向型經濟發展模式難以為繼，內部消費需求的有效啟動迫在眉睫；另一方面，隨著人們對生活環境和生活品質要求的提高，一系列新投資機會出現，投資需求的結構性調整“箭在弦上”。在此背景下，作為構建新發展格局雙重動力之一的需求側改革就被提上議事日程，因此從歷史發展的動態角度來看，需求側管理是我國適應國內外形勢變化、全面深化改革的必然趨勢。

(二)需求側管理是我國促進高質量發展，落實新發展理念的主動選擇

高質量發展必須以新發展理念為指導，新發展理念落實的結果就是高質量發展。需求側管理正是我國促進高質量發展，落實新發展理念的主動選擇。具體來說，需求側管理是一項系統性的創新工程，不僅需要政府在政策實施方面不斷推陳出新，還要對內貿流通體制、收入分配制度、稅收制度和生產要素流通體制進行革命性變革，從而能夠有效促進創新發展的實現。與此同時，需求側管理以供給側和需求側的動態平衡為切入點，能有效推動城鄉、區域和行業之間的融合發展，并推動需求結構和產業結構朝著低碳循環方向轉型升級，因此可以為協調發展和綠色發展實現提供重要支撐。更重要的是，隨著需求側管理的不斷推進，我國的民族自主品牌也將依托龐大的國內市場不斷發展壯大，并提高國際競爭力，從而在更高水平上實現開放式發展。此外，需求側管理帶來的收入水平和消費水平普遍提高也會推動共享式發展實現。

(三)需求側管理是我國發揮超大規模經濟體優勢，暢通國內大循環的內在要求

無論是國內外形勢變化，還是高質量發展目標實現，都要求我國充分發揮超大規模經濟體優勢，并構建起以國內大循環為主、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。需求側管理正是暢通國內大循環、構建“雙循環”新發展格局內在要求。長期以來，我國實行外向型經濟發展模式，因此在內貿流通體制建設方面相對滯后，生產、分配、交換和消費等環節都存在不同程度的堵點。在統一大市場建設方面，我國還面臨區域市場分割普遍存在、跨區域流通成本居高不下等問題。必須通過需求側管理打通生產、分配、交換和消費等環節的堵點，構建統一全國性大市場，實現國內大循環暢通。因此，從空間重構的靜態角度來看，為了充分發揮我國超大規模經濟體優勢、暢通國內大循環，必須進行需求側管理。

二、新發展格局下需求側管理面臨的困境分析

雖然從理論上來說，需求側管理有利于新發展格局的構建，但在實踐中面臨著一系列困境和挑戰。

(一)需求側管理缺乏頂層設計

需求側管理不同于傳統的需求側總量調節，需要將總量調節、結構調整和制度變革有機結合，打通堵點，補齊短板，貫通生產、分配、流通和消費等各環節，形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡，最終提升國民經濟體系整體效能。需求側管理不僅是短期的政策工具，還是長期的戰略選擇，需要從頂層設計角度進行系統規劃。雖然改革開放以來我國已初步形成較為成熟的財政政策和貨幣政策體系，但這些政策主要是針對短期的總量調節，如何將其與長期結構調整和制度變革有機結合是未來頂層設計需要著重考慮的問題。

就總需求管理方式本身而言，貨幣政策和財政政策的出臺時機、實施力度以及搭配方式也要進行優化。尤其是面對新冠肺炎疫情的影響，財政政策和貨幣政策都要保持對經濟恢復和持續增長的支持力度。如果在政策操作上缺乏頂層設計，對政策的時效性把握不好，就會影響需求側管理效果。從總需求形成機制來看，也要將一次分配、二次分配和三次分配有機結合。在一次分配中抑制資本的盲目擴張，鼓勵人力資本參與剩余索取權的分配；在二次分配中更加強調公平公正的取向，由政府承擔起更多的民生發展職能；在三次分配中要加強信任機制和法治化水平的建設。此外，就需求側本身而言，也要取消各種舊體制機制留下的對需求側的限制性政策措施以直接釋放長期被壓抑的需求，如對非農用地市場交易的限制、對汽車消費的限制等。需求側管理是一項長期的系統性工程，只有對其進行科學的頂層設計，才能取得預期效果。

(二)消費需求難以有效啟動

提升消費需求是需求側管理的主要內容，從目前來看，由于種種因素的限制，消費需求遲遲得不到有效啟動。西方經濟學理論認為，相對于高收入者，中低收入者的邊際消費傾向更高，如果能夠縮小收入差距、提高中低收入者的收入水平，則整個社會平均邊際消費傾向就會提高。近年來，資本擴張速度過快，再加上財產收益增長和投資收益增長高于勞動收入增長，導致高收入者的收入增長速度高于中低收入者。

我國的社會保障不完善也加劇了居民預期的不穩定性，使其不得不通過預防性儲蓄方式降低未來不確定性風險，尤其是住房、教育和醫療等領域的大額支出不僅極大限制了居民的現期消費，而且拉大了居民之間的財產差距以及由此帶來的收入差距，進一步降低了社會整體邊際消費傾向。住房價格的不斷上漲導致居民不得不掏空家中幾代人儲蓄以滿足購房的剛性需求，不僅損害當期消費需求，而且透支了未來需求。雖然高收入群體具有較高的消費能力，但由于供給側與需求側的結構性偏差，導致大量的高質量需求難以得到有效滿足，這些高收入群體只能轉而購買國外產品和服務，由此造成數量可觀的資金和需求外流。由此可見，無論是收入差距的持續擴大和社會保障的不完善，還是供需結構的不匹配，都導致我國居民的消費需求難以有效啟動。

(三)投資需求持續增長乏力

改革開放以來，投資在拉動經濟增長、促進就業等方面發揮了極其重要的作用，成為我國產出快速擴張的核心引擎。隨著我國企業杠桿率的不斷提高和負債的大幅攀升，企業還本付息壓力迅速增大。另外，由于缺乏必要的創新，我國投資領域的重復建設十分普遍，低端產能嚴重過剩，產品大量積壓，商品價格下行壓力明顯，導致投資的利潤空間顯著收窄。疊加供給側結構性改革對過剩產能的強制壓縮甚至淘汰導致投資的風險加大，投資者進行擴大再投資的積極性明顯不足。

在低端產能嚴重過剩的同時，我國高端產能領域的投資卻由于關鍵技術的缺失而進展遲緩，這也是造成我國供需結構不匹配的根源所在。地方政府對房地產投資的長期過度依賴導致經濟增長新動能培育滯后，致使政府投資對有效需求的拉動作用大打折扣。此外，作為拉動就業增長的重要甚至是核心力量，民間投資增長率近年來呈現持續下降趨勢。2020年，全社會固定資產投資增長2.9個百分點，但是民間固定資產投資僅增長了1個百分點，表明民間固定資產投資與全社會固定資產投資的分化進一步加劇，這不僅直接影響投資需求，而且會通過就業崗位的減少間接影響消費需求。

(四)外貿需求波動風險加大

作為外向型經濟發展模式的主要動力，外貿需求在我國經濟持續增長過程中具有舉足輕重的影響，尤其是在2001年加入世界貿易組織之后，我國貿易順差持續增加，目前穩居世界第一。2020年貿易規模更是再創歷史新高，貿易順差增加27.4%，但這種逆勢增長與新冠肺炎疫情造成的全球生產停滯密切相關，并不具有典型意義。實際上，隨著我國勞動力成本、能源成本和環境成本的提高，傳統的依靠低成本在國際市場獲得競爭優勢的時代已經一去不復返，大量的勞動密集型產業已經轉移到越南和泰國等勞動力成本更低、環境規制更寬松的東南亞國家。在高端出口領域，由于“卡脖子”技術的制約，我國高科技產品供應鏈也時刻面臨“掉鏈”甚至是“斷鏈”風險，使我國出口面臨的不確定性大幅提高。

在全球經濟下行壓力持續增大背景下，各國民粹主義思潮抬頭，要求貿易保護和增加就業的呼聲越來越高，導致世界經濟格局加速調整，多邊貿易體制面臨困境，主要發達國家對外貿易政策更加保守，制造業生產環節開始向本土回流，逆全球化趨勢越來越明顯，“冷戰思維”也卷土重來。一些國家為了遏制中國崛起，故意制造矛盾，挑唆沖突，導致局部地區爆發戰爭風險加大，不利于我國外部發展環境優化和外貿需求穩定。與消費和投資需求不同，外貿需求主要是受制于外部因素，不可控因素過多，很難受國內政策調節，因此對外貿需求進行管理的難度比消費需求和投資需求更大，也更加不確定。

三、新發展格局下推進需求側管理的路徑與對策

(一)從強化供給側結構性改革與需求側管理協調的角度出發，進行需求側管理的頂層設計

為了促進新舊動能的轉換和高質量發展的實現，中央提出并實施了供給側結構性改革戰略，取得了顯著成效，但隨著供給側結構性改革的不斷推進，需求側的問題逐漸暴露出來，由此中央提出需求側管理戰略。這表明供給側結構性改革與需求側管理兩大戰略是互補的，必須從供給側結構性改革與需求側管理協調的角度出發，對需求側管理進行頂層設計。

1.頂層設計要對制約供給側結構性改革和需求側管理的共性體制因素進行系統改革。其中最重要的就是要素的自由流動和統一大市場的建設。一方面，如果要素不能自由流動，國內的地方保護和市場分割普遍，則市場競爭機制的作用就不能充分發揮，微觀主體也沒有積極性進行技術創新，供給側全要素生產率提高和高質量發展實現的難度就會大幅提高；另一方面，在要素無法自由流動的情況下，要素報酬會出現扭曲，導致收入分配結構失衡。同時，地方保護和市場分割也不利于廠商規模經濟的實現和生產成本的降低，這兩個方面會對消費擴張產生抑制作用。

2.頂層設計要注重供給側結構性改革與需求側管理的相互影響和動態協調。供給和需求是構建新發展格局過程中不可分割的要素，一方面，供給創造需求，潛在的總供給決定了需求的上限；另一方面，需求反作用于供給，有效需求決定了潛在總供給的實現程度。供給側結構性改革的推進為需求結構的升級提供基礎和動力，而需求側管理的實施則在很大程度上影響供給側結構性改革的最終效果。

3.頂層設計要時時關注供給側結構性改革和需求側管理的結構匹配和靜態協調。相對于供需之間的總量均衡，二者之間的結構匹配更為關鍵，也更加困難。一方面，通過需求側管理獲得的新增需求必須有與之相適應的供給，而通過供給側結構性改革產生的新增產能也必須有良好的市場前景；另一方面，對需求已經飽和或接近飽和的過剩產能應及時加以淘汰，對不合理的畸形消費也應該進行堅決制止和矯正，這其中比較有代表性的就是餐飲浪費現象和奢侈品過度消費問題。對于這些現象和問題，不僅要從思想認識上破除錯誤觀念，還要注重依法治理，構建制止浪費和過度消費的長效機制，保證政策的執行力。

(二)從收入分配制度改革和反壟斷切入，啟動國內消費需求

黨的十九屆五中全會提出，要堅持擴大內需的戰略基點。擴大內需的根本在于提升居民消費需求，只有這樣，才能充分發揮我國超大規模經濟體優勢，加快培育完整的內需體系，并最終構建起“雙循環”的新發展格局。從供給側結構性改革的視角來看，最重要的就是要對人民群眾消費需求變化的新特點和新趨勢進行預測，從而引導供給提前進行布局，用合理的供給總量契合需求變化，用創新的供給種類來創新居民新需求。

1.深化收入分配制度改革，增加居民收入，完善社會保障體系，解決居民的后顧之憂。中央經濟工作會議指出，擴大消費最根本的就是促進就業，完善社保，優化收入分配結構，擴大中等收入群體，扎實推進共同富裕。本文認為，其中最核心的就是收入分配制度改革和社會保障體系建設。在收入分配制度改革中，必須將一二三次分配有機結合，在一次分配中徹底解決資本過度擴張和勞動力收入持續下降的問題，實現勞動力收入份額的持續增長；在二次分配中則更加重視公平，真正實現再分配對于中低收入者尤其是低收入者的補償作用；在三次分配中加強法治化建設，使社會的慈善捐助真正到達亟須救助的弱勢群體手中。在社會保障體系建設中應強化民生兜底保障，將國有資本收益納入社會保障基金，不斷提高城鄉教育和醫療服務向高質量和均等化發展，努力消除老百姓消費的后顧之憂。

2.要強化反壟斷和防止資本無序擴張，積極推進中高端消費的本土化。壟斷對于社會主義市場經濟體制的危害是顯而易見和不可容忍的，既極大損害消費者福利，也不利于創新的發展和就業的增加。反壟斷不是反對企業做大做強，而是要反對某些企業利用資本、技術或者數據資源無限擴張，擠壓中小企業的生存空間，損害消費者福利。必須限制企業通過數據壟斷、流量壟斷搶占市場或者在市場上進行激烈爭奪和無效投資，國家要鼓勵這些企業將資本投入研發創新，著眼于“卡脖子”科技，為國內中高端需求提供優質供給，推進中高端消費的本土化。同時，要給中小實體企業保留更多的生存空間，使其能夠提供更多的就業機會，以提升中低收入者的收入水平和消費能力。此外，要逐步降低中高端消費市場的準入限制，緊跟需求變化適當調整行政性限制政策，引導供給結構優化和促進相關產業發展。

3.要挖掘縣鄉等基層消費潛力，加快培育建設國際消費中心城市，并引導和鼓勵合理健康消費。根據國家統計局數據顯示，目前我國鄉村消費占社會消費品零售額的比重還不到14%，而農村人口占總人口的比重卻超過50%，縣鄉一級的基層消費潛力巨大。需求側管理必須與鄉村振興戰略匹配，在不斷完善農村基礎設施和公共服務基礎上，充分挖掘廣大農民消費需求，著力提升農村消費水平。同時，要培育建設國際消費中心城市，帶動一批大中城市提升國際化水平，加快消費轉型升級，推動經濟高質量發展。在這一過程中，要特別注意引導和鼓勵合理健康消費，在堅持“房住不炒”原則基礎上全面推進城鎮老舊小區的改造工作，加快中低價位、中小戶型商品房建設，有效滿足住房剛性需求，徹底釋放長期被“高房價”壓制的城鎮居民消費需求。

(三)以加強新基建和發展數字經濟為重點，助力投資需求

投資一直以來都是中國經濟持續增長的核心動力，但在中國經濟由高速增長轉向高質量發展階段，投資需求卻陷入增長乏力困境，說明傳統領域的投資需求已經基本得到滿足甚至出現了過剩，必須以加強新基建和發展數字經濟來推動投資需求的持續增長。

從廣義上來講，新基建不僅是指以人工智能、5G和物聯網等為代表的新型基礎設施建設，還包括與構建新發展格局、全面實施鄉村振興和促進高質量發展等新戰略相適應的一切基礎設施建設。所以，要從空間和時間兩個維度對基礎設施建設進行重新布局。從空間維度來講，必須聚焦農業農村和民生保障，積極發揮投資對促進城鄉融合發展、改善民生的支撐作用，補齊農村基礎設施短板，同時加快實施城市更新行動，補足城市基礎設施短板。從時間維度來講，要從推動企業設備更新和技術改造切入，推進一批強基礎、增功能、利長遠的重大項目建設，有效促進制造業向智能化、高端化、數字化、綠色化轉型，尤其要加快現代流通體系建設，降低社會流通總成本。

要圍繞發展數字經濟，促進居民儲蓄向投資轉化，鼓勵民間投資，發揮投資對經濟結構和消費結構的優化作用。汲取新冠肺炎疫情暴發和防控的教訓，大力發展數字經濟和相關的戰略新興產業，培育壯大新業態、新模式。為投資者提供更加完備和暢通的投資渠道，加強資本市場基礎制度建設，提升個人投資者的金融素養和理財觀念，放寬數字經濟領域投資限制，鼓勵民間投資，推動數字經濟產業化和傳統產業數字化，促進信息化智能化消費、高科技產品消費、綠色消費和文化消費等新興消費提質擴容，以數字化推動國內大循環暢通，以國內大循環暢通助力新發展格局構建。

(四)以RCEP和“一帶一路”倡議為契機，穩定外貿需求

雖然近年來我國外貿需求面臨的不確定性不斷提高，但外貿對我國經濟實現高質量發展的重要性卻是毋庸置疑的。要努力克服目前面臨的具有高度不確定性的外部環境，積極通過RCEP和“一帶一路”倡議來穩定外貿需求，促進國外大循環的暢通，最終構建起國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

2020年11月15日，東盟10國和中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭共15個亞太國家正式簽署了《區域全面經濟伙伴關系協定》，這標志著當前世界上人口最多、經貿規模最大、最具發展潛力的自由貿易區正式啟航。雖然目前RCEP內部還存在某些不和諧的因素，但成員國在經濟結構和貿易結構上具有較強的互補性，未來合作發展潛力不可估量。在短期內，我們可從助力恢復疫后經濟，減小對美元依賴的角度出發，深化RCEP各成員國之間的合作關系；在長期內，則應借助這種合作關系大力發展“卡脖子”技術，打破關鍵核心技術對我國高科技供應鏈的制約作用，初步形成以人民幣為結算貨幣和儲備貨幣的區域經濟體系。“一帶一路”倡議近年來取得顯著成效，中國與“一帶一路”倡議沿線國家無論是在貿易往來、雙向投資，還是在重大項目和自貿區建設方面，都取得了積極進展。中國已經與37個國家建立了雙邊投資合作工作組，與5個國家建立了貿易暢通工作組，與19個國家建立了電子商務工作機制，與14個國家簽署了第三方市場合作協議。隨著市場的不斷開拓和貿易便利化措施的深入實施，中國與“一帶一路”倡議沿線國家的貿易繼續向縱深發展。