新時期金融精準支持鄉村振興對策研究

◎陸靜超

中共黑龍江省委黨校 經濟學教研部，哈爾濱150080

黨的十九屆五中全會指出，“十四五”時期迫切需要補齊農業農村的短板弱項，守好“三農”基礎。全面實施鄉村振興戰略既是加快農業農村現代化的本質要求，也是新時期做好“三農”工作的總抓手。實施鄉村振興戰略，既對我國農村的金融供給體系與供給方式提出了嚴峻挑戰，也為農村金融的創新發展提供了重大契機。

一、金融賦能全面推進鄉村振興

“十四五”時期，“三農”領域的改革發展任務依然繁重艱巨，金融對鄉村振興的賦能助力更加凸顯重要性。無論是加快農業農村現代化、構建現代鄉村產業體系，還是推進農業綠色發展、加強鄉村基礎設施建設，均對金融資本形成更高的多元需求。當前，金融精準支持鄉村振興應聚焦以下重點領域和薄弱環節。

(一)促進鄉村產業振興和融合發展

產業振興既是鄉村振興的重要基礎，也是農村經濟增長的源泉，還是農業農村現代化的客觀要求。產業振興的內涵就是要把農村產業做優、做強，使之成為國家現代經濟體系的有機組成部分。要構建現代鄉村產業體系，提高農業產業競爭力和質量效益；要構建農業全產業鏈，把產業鏈主體留在縣城，讓農民更多分享產業增值收益；要提升糧食和重要農產品供給保障能力，建設國家糧食安全產業帶[1]；要打好種業翻身仗，加強育種領域知識產權保護；要發展品牌農業，提高農業的綜合效益和競爭力；要促進鄉村一二三產業融合發展，把以農業資源為依托的二三產業盡量留在農村，挖掘鄉村多種功能和價值，積極發展鄉村旅游與休閑農業產業；要延長農業產業鏈，提升價值鏈，培育發展農村新動能；要立足縣域布局特色農產品產地初加工和精深加工。

鄉村產業振興和融合發展，對金融支持提出了新的要求和挑戰。“三農”資金投入應優先滿足諸如糧食生產、高標準農田建設、種業研發、高端農機裝備制造、農產品加工業、智慧農業產品技術研發推廣、農產品冷鏈倉儲物流及烘干等現代農業重點領域的合理融資需求，支持產業化龍頭企業延伸農業產業鏈，提高產品附加值，促進節水農業、高效農業、智慧農業和綠色農業穩步發展[2]。

(二)鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接

我國脫貧攻堅目標任務如期完成，現行標準下的農村貧困人口全部脫貧，創造了人類減貧史上的奇跡。“十四五”時期，鞏固脫貧成果的任務依然十分艱巨。要持續鞏固拓展脫貧攻堅成果，對存在返貧可能的貧困人口實行幫扶和動態監測，對于已摘帽貧困縣設立幫扶過渡期支持政策。增強脫貧地區和群眾的內生發展動力和自我發展能力，減少和防止貧困人口返貧，守住防止規模性返貧的底線。

普惠金融理論認為，不僅要滿足社會一般收入群體的金融服務需求，而且要滿足特殊群體的有效金融服務需求。這類特殊社會群體包括傳統農戶、小微企業、貧困群體和傷殘人員等。在廣大農村，這類群體人數更多，問題也更嚴重。普惠金融的重點應當放在鄉村，要加大對脫貧縣支持力度，讓全體農民參與鄉村振興并共享發展成果。農村普惠金融的基本思路應著眼于農戶信貸的基本需求，以對農戶家庭財務特征的準確把握為前提，在體制機制與金融產品服務等方面實行改革創新[3]。

(三)促進新型農業經營主體高質量發展

在工業化與城鎮化的發展進程中，農村勞動力大量外流，農村老齡化、空心化問題凸顯，土地的邊際產出率和勞動生產率遞減。新型農業經營主體為適應現代農業的發展要求而產生，在優化農業要素組合、促進農業規模經營和集約發展方面發揮了關鍵作用，成為鄉村振興的實施主體和重要載體。2020年3月，農業農村部印發《新型農業經營主體和服務主體高質量發展規劃(2020—2022年)》，對家庭農場、農民合作社、農業社會化服務組織等新型農業經營主體和服務主體實現高質量發展作出具體部署。

新型農業經營主體在流轉土地、購置農資、水利設施建設以及自身培訓等方面資金投入大，且自有資金嚴重不足。調研發現，除了少數實力雄厚的龍頭企業以外，新型農業經營主體普遍遇到融資難問題，融資額度小、手續煩瑣，其中，小微主體的融資難度更大。2019年2月，人民銀行、銀保監會、證監會、財政部、農業農村部聯合印發出臺《關于金融服務鄉村振興的指導意見》，要求重點做好新型農業經營主體的金融服務，降低融資成本，針對不同經營主體特點建立分層分類的金融支持體系。強化利益聯結機制，依托核心企業提高小農戶和新型農業經營主體融資的可得性，重點支持農業生產性服務業健康發展。

(四)建設宜居鄉村推進綠色發展

生態宜居是鄉村振興的關鍵，良好的生態環境既是最公平的公共產品，也是最普惠的民生福祉，還是鄉村發展的寶貴財富和最大優勢。建設美麗宜居鄉村，就要從鄉村實際出發，遵循鄉村發展規律，體現農村特點，注重鄉土味道，保留鄉村風貌。要做好生活垃圾污水處理和村容村貌提升等工作，確保農業生態環境惡化趨勢總體得到遏制。加大農業面源污染防治力度，推廣高效生態循環農業模式，推進種養業廢棄物資源化以及輪作、休耕、退耕等耕地保護制度，實施化肥農藥零增長行動。

綠色金融是以促進環境改善、資源高效利用與應對氣候變化等目標，對環保、節能及綠色發展等領域所進行的融資、項目運營等金融服務活動，在全球低碳經濟的發展背景下，綠色金融已成為當今備受關注的金融創新模式。大力發展農村綠色金融是建設美麗宜居鄉村和推進農業綠色發展的重要保障，應督促政策性金融機構建立長效機制，探索政府購買服務、專業公司一體化建設運營機制，完善鄉村經營性項目市場融資機制，促進鄉村生態文明和產業振興協同發展[4]。

(五)鄉村基礎設施建設及其他

農村基礎設施落后既是農村建設的薄弱環節，也是鄉村振興的瓶頸制約。要補齊農村基礎設施這個短板，按照先規劃后建設原則，編制多規合一的實用性村莊建設規劃，引導和鼓勵各類社會資本投入農村基礎設施建設，著力改善村內公共設施，重點抓好農村交通運輸、農田水利、農村飲水、鄉村物流和寬帶建設等基礎設施，實現城鄉差距顯著縮小，促進城鄉基礎設施互聯互通、共建共享。

隨著我國經濟步入新常態，城市產能趨于過剩，經濟增長速度趨于穩定，發展質量不斷提高。在城市務工人員趨于飽和的情形下，廣大農村的發展和就業反而存在較大增長區間，農民的增收渠道日趨多元化。要支持返鄉入鄉創業創新、建設田園綜合體和特色小鎮、發展鄉村旅游以及搞好人才培訓等，上述活動將催生各種類型融資需求，需多渠道完善農村基礎設施投融資機制。

二、我國農村金融供給體系的制約瓶頸

從總體上看，農村金融仍是農業農村發展的短板，仍是整個金融體系中的薄弱環節，主要表現在以下方面。

(一)金融體制機制存在欠缺，金融有效供給不足

在當前鄉村振興背景下，農業和農村顯現出旺盛的金融需求，金融供給的體制機制卻凸顯滯后性，無法普遍滿足鄉村振興現實需求。我國的農村金融體系自20世紀末開始大規模商業化改革，縣及以下分支機構被大幅撤并，國有銀行的撤并嚴重弱化了農村金融的服務功能。隨著工業化、城鎮化的快速推進，城鎮建設的融資需求越來越大，導致農村資金大規模逆向流入城鎮；而農村老齡化和空心化問題又進一步加劇了涉農金融機構的非農化傾向，金融抑制愈加突出。另外，涉農金融機構遺留下來的體制機制問題尚未得到根本性改善，在服務上既有交叉，又有空白，內部法人治理結構不完善，如農村信用社行政色彩濃厚，產權不明晰，不良貸款率長期居高不下；政策性銀行業務封閉狹窄，糧油棉貸款占據貸款總量的絕大部分比重[5]。農村金融市場門檻高、準入難、競爭不充分，壟斷經營束縛了創新。新型金融機構經營不規范，缺乏足夠信任度。農業屬于高風險產業，兼具自然風險與市場風險雙重屬性，由于風險與收益的不匹配，農村金融有效供給不足始終是一個世界性難題。

(二)金融產品與服務單一，與金融需求不匹配

涉農金融機構信貸產品形式單一，缺少針對關鍵領域和特殊主體的信貸產品，且趨同化明顯，難以滿足新時期鄉村振興的多元融資需求。例如，針對農業科技研發、農產品開發營銷以及水利設施等方面的金融產品不多，針對新型農業經營主體規模化經營的中長期大額信貸服務明顯不足。由于缺少適合的抵(質)押物，加上融資擔保體系缺失，農戶資信證明不足，導致不良貸款率偏高。金融服務效率低下，審批程序煩瑣，大大提高了經營主體的融資成本[6]。據了解，一些農戶寧愿承受高利貸風險去小額貸款公司借款，原因是那里的審批手續十分便捷，但同時也埋下了安全隱患。近年來，農村的民間借貸發展迅速，以套路貸和暴力催收為特征的非法活動屢禁不止，嚴重擾亂了金融秩序和社會秩序。

(三)農業保險體系滯后，風險分散機制欠缺

農業保險是農業生產經營者以支付小額保費為代價，將農業生產經營中由于災害或事故造成的農業財產損失轉嫁給保險人的制度安排，是穩定農業生產、保障農民利益的重要手段，是農村金融的重要組成部分。近年來，我國農業保險業發展迅速，保險保障水平不斷提高。從農業保費收入上看，我國僅次于美國，位居世界第二，但保險覆蓋面小、險種單一、保額小而散，這對于具有高風險特征的農業來講已成為重大的制約瓶頸。農業大災風險轉移機制不健全，有效分散農業風險能力較弱。農村基層政府補貼負擔較重，由于保費補貼的很大比例一般要由縣級財政承擔，一些糧食生產縣采取控制參保面積的辦法來節約開支，致使農業保險增長乏力。同時，農民對農業保險的重要性認識不足，繳費意愿也不高[7]。小農戶的分散經營特征提高了保險運營成本與風險，加之政府補貼力度不夠，保險業的商業化改革一度使農業保險陷于業務萎縮的尷尬境地，致使商業保險機構介入農險積極性不高。

(四)農村征信機制缺失，信用體系建設滯后

目前，我國農村尚未建立起系統完備的個人和中小企業征信體系，金融機構難以全面掌握農戶和企業的信用情況，信息存在嚴重不對稱。一些家庭農場、專業大戶的財務制度不健全，數據不真實，生產經營隨意性較大；農民一般沒有固定的收入來源，可供處置的財產相對較少；農民金融知識普遍匱乏，金融素養缺失，誠信意識淡漠，導致逃廢債行為頻發，信用風險的發生率居高不下。另外，農民外出務工使得數據采集的真實性難以保證，信用等級評定缺乏準確性和公平性。法律法規硬性約束的缺失致使信用體系建設缺乏推進實施的動力，金融機構在涉及小微企業及農戶的信貸方面缺乏積極性，影響了金融支持“三農”和農村經濟的績效與水平。此外，還出現一些新風險，如有的金融機構為超額完成考核指標，突破底線原則給缺乏資信的農戶和小微企業授信，出現“壘小戶”的過度授信現象。一些地區以普惠金融和互聯網金融之名行非法集資之實的現象仍普遍存在，為金融風險埋下隱患。2018年12月新修訂的《農村土地承包法》，將“三權分置”上升到法律層面，使“三權”抵押貸款有法可依，但在農地價值評估和處置變現等環節還缺乏法律依據。例如在司法執行層面，關于抵押財產的處置還缺乏具體細化的法律依據，實際風險補償能力有限。以上問題既掣肘了農民對貸款的獲得性，也影響了農民要求貸款的積極性，還加劇了信用風險的不確定性。

三、金融精準支持鄉村振興的對策思路

2021年2月，《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》發布，提出要持續深化農村金融改革，撬動金融資本重點支持鄉村產業發展，并從加強農業信貸支持、引導農村金融回歸本源以及健全農業保險機制等方面作出頂層設計，既為金融更好地服務鄉村振興指明了方向，也為金融精準支持鄉村振興提供了基本遵循。結合《關于金融服務鄉村振興的指導意見》(2019)與2020年中央農村經濟工作會議精神，本文認為應重點從以下五個方面推進金融精準支持鄉村振興工作。

(一)創新金融產品與服務，拓展農村信貸與資本市場

創新信貸產品體系，完善多元化、專業化的“三農”信貸服務供給機制，提高涉農信貸的針對性和可得性。拓展信貸抵(質)押物范圍，發展多元化農村資產抵(質)押融資模式。探索動產抵押貸款制度，推進農產品倉單質押貸款和農村集體資產股權抵押擔保貸款等融資模式。探索面向新型農業經營主體的農業設施抵押、應收賬款等動產質押和農業保險保單質押融資等中長期信貸業務，深化農村土地制度改革，完善產權交易市場，穩妥推進農村承包土地經營權、農民住房財產權和林權抵押貸款試點。利用宅基地建設生產用房，創辦小型加工項目等，為農村小額信貸業務發展創造環境。加大對具有獨立法人地位、集體資產清晰、現金流穩定的集體經濟組織的金融支持力度。

統籌發展農產品股權市場、債券市場、期貨市場等多層次農村資本市場，支持符合條件的涉農企業通過上市、發行企業債和公司債等方式開展直接融資，鼓勵符合條件的商業銀行發行“三農”金融債券，資金全部用于涉農領域。支持地方政府發行一般債券、專項債券和進行PPP融資，用于農村人居環境整治、高標準農田建設和鄉村基礎設施建設。推進農產品期貨期權市場建設，豐富農產品期貨交易品種。開展農產品期權試點，加大債券市場服務“三農”力度。支持農戶及企業利用期貨市場的風險分散功能，開展套期保值業務抵御農產品價格波動風險。鼓勵有條件的地區設立鄉村振興投資基金，推動農村三產融合和轉型升級。引導新型農業經營主體運用期貨、期權套期保值，防范化解農業生產經營風險。

(二)推進農村信用體系建設，健全農業主體增信機制

農村信用體系建設在解決農戶信息不對稱、降低金融交易成本、增進經營主體信用以及優化農村信用環境等方面發揮了重要作用，是我國農村金融基礎設施建設的重要組成部分。信用體系建設一般包括信息征集、信用評價、信用服務與產品應用等工作，形成平臺基礎數據和農村居民電子信用檔案。應完善農村信用信息系統平臺建設，多渠道整合社會信用信息，穩步推進農戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等經濟主體電子信用檔案建設，實現農村信用信息共享。完善農戶信用等級評定制度，規范信息采集，從數據庫選取反映農戶信用情況的指標，按照不同類型賦予權重，建立指標體系和評級模型。金融機構基于信用檔案設計信貸產品，大大簡化了流程，降低了金融成本。許多鄉鎮根據評級和履約情況，開展了“信用戶、信用村、信用鄉鎮”的三級信用體系創建評定活動，對信用優良地區和農戶的信貸實行傾斜政策，發揮了很好的示范和引導作用[8]。

大力開展農村信用宣傳，培養農民誠信意識，提升農戶整體素質、融資意識和金融素養，推動形成農村信用環境和信用文化。優化農戶及新型農業經營主體的融資增信機制，探索“農戶+征信+信貸”的融資模式，為信用良好的農戶提供快速、便捷的金融服務。加快推動農村金融立法，完善農村金融改革試點相關法律和規章。推進農村征信立法，強化部門間信息聯通，健全守信激勵機制和失信懲戒機制。將農村信用體系建設納入地方政府及成員單位的綜合考核指標，加快建立科學規范的指標體系和評級規則，協調金融機構積極采納評級結果，實現一次評價、多方可用。

(三)完善農業保險政策體系，有效化解農業風險

保險是農業風險的減震器，農業保險能夠有效防范化解農業風險，在保障國家糧食安全和穩定農民收入等方面發揮積極作用。無論是發達國家，還是發展中國家，都在致力于提升農業保險在農業支持政策體系中的地位，將農業保險作為支持農業的重要手段。應加大中央財政對農業保險的支持，建立涉農貸款風險補償基金，按照“擴面增品提標”的要求，完善農業保險政策。鼓勵有條件的地方政府結合財力加大財政補貼力度，拓寬財政補貼險種，健全對地方特色農業保險的“以獎代補”制度[9]。2021年中央一號文件提出，擴大稻谷、小麥、玉米等三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點范圍，支持有條件的省份降低產糧大縣三大糧食作物農業保險保費縣級補貼比例。

擴大政策性農業保險改革試點，因地制宜針對不同保障需求開發新型農險產品，確保農業保險險種持續增加，覆蓋面有效提升。開展重要農產品目標價格保險、收入保險、天氣指數保險等試點，支持地方發展優勢特色農產品保險、漁業保險、設施農業保險。擴大農業大災保險試點，創新推出特色保險險種。2021年中央一號文件指出，要發揮“保險+期貨”在服務鄉村產業發展中的作用。“保險+期貨”模式在對沖價格波動風險的同時，也實現了農業風險保障模式的升級，為農業生產提供了更高水平的風險保障。要積極探索“信貸+保險+期貨”“訂單農業+保險+期貨”等創新形式，建立農業補貼、涉農信貸、農產品期貨(權)和農業保險聯動機制，形成金融支農綜合體系。

(四)推進農村金融組織創新，完善涉農金融體制機制

健全適合鄉村振興發展的金融服務組織體系，引導涉農金融機構回歸本源。厘清金融機構的職責權利和發展定位，發展多元農村金融服務主體，形成適度競爭、分工協作和功能互補的共同發展格局。政策性金融機構(國家開發銀行和中國農業發展銀行)應樹立專心服務“三農”的思想理念，強化政治定位和政策性職能，加大對鄉村振興的扶持力度。擴大中長期信貸支持，在糧食安全、科技研發和防止返貧等重點領域和薄弱環節發揮主力和骨干作用。商業銀行應更加注重金融服務效率，提高農村金融服務的可得性，鼓勵建立專門服務于鄉村振興的內設機構。規范發展農村合作金融，深化農村信用合作社改革，發揮好支農支小主力軍作用。保持農信社縣域法人地位長期穩定，完善公司治理，健全內部監管機制，提高其自我發展、自主經營和防控風險能力，解決長期積累的不良貸款率偏高問題。支持符合條件的農村信用社逐步改制為股份制農村商業銀行或股份合作制農村合作銀行，省級聯社應強化協調服務功能，加快淡出行政管理。加大對縣域金融機構支持力度，完善村鎮銀行、小額貸款公司等地方法人金融機構準入條件，切實滿足鄉村振興的多元融資需求。開展金融機構同業合作，加強大型商業銀行、保險機構、擔保機構與農村本土金融機構之間的合作，實現優勢互補。

強化金融機構激勵約束機制，著力解決金融創新動力不足問題。完善金融服務鄉村振興的績效考核激勵制度，規范可考核、可激勵、可約束的量化指標，從定性和定量兩個方面對涉農金融機構進行評估，引導、激勵金融機構將吸存資金的一定比例用于“三農”領域。落實縣域金融機構新增存款主要用于當地發放貸款政策，設定涉農貸款投放比例。健全薪酬激勵和涉農金融服務盡職免責制度，制定涉農信貸增量獎勵政策，對信貸支持鄉村振興的重點領域給予定向費用補貼和涉農貸款貼息等獎勵。

(五)完善農村金融監管體系，健全金融風險防控機制

發揮中央與地方雙層監管作用，明確地方政府監管和風險處置責任，堅持監管約束與強化問責并重原則，合理控制防范金融風險。建立涉農信貸風險補償基金，健全風險評估機制和風險緩釋機制，改進風險控制流程。加強農村各部門信息互聯互通，運用大數據、人工智能和區塊鏈等技術建立風險分析模型和監控評價標準，實現風險控制智能化、自動化管理。強化信息披露，避免過度放貸；加強再融資監管，規范涉農上市公司募集資金投向，謹防資金“脫實向虛”。建立民間金融風險預警系統，規范民間借貸行為，保護農村小微金融機構合法經營權利，打擊惡意逃廢債行為，依法追究涉農民間借貸的違法亂紀行為。加快完善“三農”信貸融資擔保體系，健全農業信貸擔保費率補助和以獎代補機制，積極發展政策性擔保、商業性擔保和互助性擔保。探索銀行和保險公司相配合的“銀保貸”模式，鼓勵龍頭企業及村合作社為小農戶提供擔保，發展農戶聯保等模式。