中國共產黨百年黨內法規制度建設與治黨模式發展演進
——從以章治黨、政策治黨到制度治黨、依規治黨

2021-12-28 00:45:13劉紅凜胥壯壯

理論探討 2021年3期

◎劉紅凜，胥壯壯

復旦大學馬克思主義學院，上海200433

現代政黨作為按照一定組織原則組織起來、具有復雜內部關系與內在層級結構的政治組織體，任何一個政黨從成立之初就存在一個政黨治理問題，但在不同歷史時期，政治理念、政治任務、政治環境不同，政黨治理的模式與方式也有所不同。中國共產黨作為以馬克思主義為指導的無產階級先鋒隊，組織嚴密、紀律嚴明是其鮮明政治特點，從成立之初就高度重視建章立制、嚴明黨紀。在不同歷史時期，環境形勢與治黨理念不同，黨內法規制度建設情況與治黨模式也明顯有所不同；中國共產黨成立一百年來，隨著從“革命黨”向執政黨的轉變、“黨治國”“政策治國”向“法治國”的轉變，以及新時代從依法治國向全面依法治國的邁進，管黨治黨模式明顯存在一個階段性發展變化。在建黨百年之際，認真總結梳理中國共產黨百年黨內法規制度建設與治黨模式演變，對于加深對黨內法規制度建設的理解、澄清一些片面或錯誤的認識，統籌推進思想建設、制度治黨、依規治黨、以德治黨，全面加強新時代黨的建設，具有重大理論與實踐意義。

一、革命時期的治黨模式與黨內法規制度建設的緣起：以章治黨、政策治黨與以紀治黨

中國共產黨是按照列寧建黨原則建立起來的組織嚴密、紀律嚴明的先進政治組織，從成立之初就高度重視建章立制、嚴明黨紀，黨的建設與黨內法規制度建設相輔相成。1921年，中共一大通過的《中國共產黨第一個綱領》，可謂黨的歷史上第一部具有黨內法規意義的綱領性文件。1922年，中共二大制定了中國共產黨歷史上的首部黨章，奠定了革命時期加強黨內法規制度建設的基礎。在中共二大黨章中專設“紀律”一章，明確黨的紀律要求；同時，中共二大通過了《關于共產黨的組織章程決議案》，明確提出“要‘到群眾中去’要組成一個大的‘群眾黨’”[1]162，突出強調黨的紀律，認為“凡一個革命的黨，若是缺少嚴密的集權的有紀律的組織與訓練，那就只有革命的愿望便不能夠有力量去做革命的運動”[1]162。到了1938年中共六屆六中全會，毛澤東在重申“四個服從”紀律基礎上，在黨內首次明確提出“黨內法規”概念，強調“為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動”[2]528。

從加強黨內法規制度建設的理論與實踐看，在革命時期，黨章、黨的紀律等黨內法規的基本形式均已形成；圍繞馬克思主義群眾性政黨建設，立足于綱領建黨來建立與完善黨的章程、以章治黨，以各種決議案形式來推進黨的建設，并初步形成“黨內法規”建設的理論與實踐，這可謂革命時期治黨模式與黨內法規制度建設的基本特點。具體而言，革命時期的黨內法規制度建設可以劃分為三個階段，在這三個階段治黨模式也明顯有所不同，呈現出一定的階段性特點。

第一階段，從1921年中國共產黨成立到1928年6月中共六大召開之前的7年時間，這一階段涵蓋了中共黨史階段劃分中所言的中國共產黨的創立期(1921.7—1923.6)與“大革命”時期(1923.6—1927.7)。在這一階段，主要是圍繞綱領建黨來制定黨的綱領與章程，并不斷完善黨的章程；以章治黨、并以“決議案”形式推進黨的組織建設與黨的領導，可謂這一時期治黨模式的顯著特點。在這一時期，中國共產黨制定了1部黨綱，即1921年《中國共產黨第一個綱領》；制定與修改完善了4部黨章，即1922年制定第一部《中國共產黨章程》，中共三大、四大、1927年6月中共中央政治局會議分別通過了黨章修正案。同時，根據黨章規定與要求，在中共二大、三大、四大、五大又分別制定通過了30多個決議案，涉及黨的組織建設與黨的領導各個方面的內容，這些“決議案”也成為當時黨的建設與黨的領導的基本遵循，在管黨治黨方面發揮著重要作用。其中，1921年，中共一大制定與通過了《中國共產黨第一個決議》。1922年，中共二大在制定黨章的基礎上，制定通過了《中國共產黨加入第三國際決議案》《關于“工會運動與共產黨”的議決案》《關于“國際帝國主義與中國和中國共產黨”的決議案》《關于“民主的聯合戰線”的議決案》《關于“世界大勢與中國共產黨”的議決案》《關于婦女運動的決議案》《關于共產黨的組織章程決議案》《關于少年運動問題的決議案》《關于議會行動的決議案》等9個決議案，主要涉及黨的領導與黨的組織建設。1923年，中共三大在修改黨章的基礎上，制定通過了《中國共產黨中央執行委員會組織法》，“組織法”這一名稱充分表明，在中共三大“黨內法規”的觀念開始出現；同時，中共三大制定通過了《關于黨員入政界的決議案》《婦女運動決議案》《關于國民運動及國民黨問題的議決案》《勞動運動議決案》《農民問題決議案》《青年運動決議案》等7個決議案。另外，1923年11月還制定通過了《教育宣傳問題議決案》。1925年1月，中共四大在修改黨章的基礎上，制定通過了《對于民族革命運動之議決案》《對于中央執行委員會報告之議決案》《對于組織問題之議決案》《對于宣傳工作之議決案》，以及關于婦女運動、農民運動、青年運動、職工運動之議決案。1927年，中共五大制定通過了《對于共產主義青年團工作決議案》《土地問題議決案》《職工運動議決案》《組織問題議決案》《政治形勢與黨的任務議決案》等6個決議案。

第二階段，從1928年6月中共六大至1945年4月中共七大召開之前，這一階段基本涵蓋了中共黨史階段劃分中所言的中國共產黨的土地革命時期(1927.8—1937.7)與抗日戰爭時期(1937.7—1945.8)。在這一階段，從治黨模式角度看，1928年6月，中共六大基本沿襲了以前的治黨模式，即以章治黨、并以“決議案”形式推進黨的組織建設與黨的領導。中共六大是在1927年大革命失敗以后在莫斯科郊外召開的一次重要而“特殊”(中國共產黨唯一一次在國外召開的代表大會)的大會，大會在修改黨章的基礎上，制定通過了中國共產黨“關于政治、軍事、組織、蘇維埃政權、農民、土地、職工、宣傳、民族、婦女、青年團等問題的決議”[3]，然而，無論是黨內形勢還是革命形勢，在中共六大之后均發生了重大變化，基本沿襲每年一次的全國代表大會制度被迫改變，直到1945年才有條件成功舉行中國共產黨第七次全國代表大會。在這17年間，先后根據形勢召開了7次中央全會，決議治黨、紀律治黨成為這一時期黨的建設的顯著特征；同時，《巡視條例》開始形成并成為管黨治黨的重要手段，黨內法規建設的理念開始形成。其中，一方面，決議治黨依然是這一時期治黨模式的基本特征，如1929年6月中共六屆二中全會制定通過了《政治決議案》，1930年9月中共六屆三中全會制定通過了《組織問題決議案》，1938年11月中共六屆六中全會制定通過了《中共擴大的六屆六中全會關于中央委員會工作規則與紀律的決定》等。另一方面，紀律治黨成為這一時期管黨治黨的顯著特點。1928年，毛澤東在總結秋收起義與井岡山根據地建設經驗時，針對革命隊伍建設與軍民關系，提出了“三大紀律六項注意”；后經過修改完善，在1929年1月形成了最初的“三大紀律八項注意”。1933年12月，蘇維埃執行委員會頒布了《關于懲治貪污浪費行為的第二十六號訓令》。在這一時期，“三大紀律八項注意”等既是處理軍民關系的基本紀律遵循，也是管黨治黨的基本紀律遵循。同時，1928年10月，制定了《中央通告第五號——巡視條例》，1931年5月，制定頒布了《中央巡視條例》等黨內法規；在這一時期，巡視條例成為推動黨的紀律建設的有效舉措。再一方面，從1938年9—11月中共六屆六中全會起，開始重視黨內法規建設。在1938年11月召開的中共六屆六中全會上，毛澤東不僅強調要嚴明黨的紀律，而且明確提出了“黨內法規”概念，強調“為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律(四個服從，作者注)外，還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動”[2]528；劉少奇在中共六屆六中全會上專門作了《黨規黨法的報告》，主要是在紀律及組織工作規則層面強調黨內法規。同時，中共六屆六中全會制定通過了《關于中央委員會工作規則與紀律的決定》《關于各級黨部工作規則與紀律的決定》《關于各級黨委暫行組織機構的決定》。需要指出的是，在這一時期，盡管開始提出“黨內法規”概念、開始重視各級黨組織工作規則的制定與落實，但這時所言的黨內法規依然主要是通過“決定”形式來體現的。

第三階段，從1945年4月中共七大召開到1949年10月新中國成立之前，這一階段基本與中共黨史階段劃分中所言的解放戰爭時期(1945.8—1949.9)相對應。在這一時期，盡管中共七大著力強調“以章治黨與依規治黨”，如1945年劉少奇在中共七大所作《關于修改黨章的報告》中強調指出：“黨章，黨的法規，不僅是要規定黨的基本原則，而且要根據這些原則規定黨的組織之實際行動的方法，規定黨的組織形式與黨的內部生活的規則。”[4]133劉少奇的這一論述，深化了對黨內法規的認識，除了繼續強調黨的紀律與組織工作規則以外，開始強調對“黨的組織形式和黨的內部生活”進行規定，并開始強調“黨的基本原則”與“黨的組織之實際行動方法”相配套，但復雜的戰爭環境決定了“決定”“指示”等實際上是這一時期管黨治黨的顯著特點。同時，在這一時期，高度重視干部隊伍建設，如1948年10月印發的《中共中央關于準備五萬三千個干部的決議》，強調“必須準備奪取全國政權所需要的全部干部”[5]598；1948年12月發布的《中共中央關于大量提拔培養產業工人干部的指示》，著力加強干部培養，為“大批接管全國各大城市及大工商業”[5]741做準備。此外，隨著軍事形勢與革命形勢的發展，黨逐步接管城市工作，針對在接管城市工作的過程中如何處理外交關系、海關稅收、對外貿易以及如何對待外國傳教士、外國人辦的醫院等問題，在這一時期制定了《中共中央關于外交工作的指示》(1949.1)、《中共中央關于對外貿易的決定》(1949.2)等一系列事關黨的領導的政策法規。

二、全面執政以后的治黨模式與黨內法規制度建設的徘徊

新中國成立后，中國共產黨開始執掌全國政權，實現了由領導新民主主義革命轉向領導社會主義國家建設的歷史轉變，與此同時，黨的建設的形勢與任務也在發生重大轉變。從治國理政角度看，一方面，“在國家建立之初，特別是在過渡時期，政治經濟情況變動很快，在各方面都制定帶有根本性的、長期適用的法律是有困難的”[6]，故這一時期的法律主要表現為國家頒布的暫行條例、決定、指示等。另一方面，革命年代的“政策決議”思維得到沿襲，這一點，從毛澤東的相關講話中可見一斑。1958年，為了適應法律制定客觀條件不足的形勢，毛澤東提出“我們每個決議案都是法”[7]421的觀點，認為“法律這個東西，沒有也不行，但我們有我們這一套，調查研究，就地解決，調解為主”[7]421，重在發揮政策的靈活性作用。聚焦到治黨模式，在1966年“文化大革命”以前，基本沿襲了中共七大以來的治黨模式，即立足于黨章與黨的總政策，主要依靠黨的紀律、決議、指示等管黨治黨。具體而言，這一歷史時期的管黨治黨與黨內法規制度建設，除了十年“文化大革命”以外，又可劃分為兩個階段；在這兩個階段，黨內法規制度建設呈現出繼承、探索與徘徊特點。

第一階段，從1949年10月新中國成立到1956年中共八大，開啟了執政黨建設的初步探索。從一般意義上看，執政黨“指在一個國家內代表統治階級執掌國家政權、負責組織政府的政黨”[8]。從執政黨角度看，新中國成立后黨主要面臨兩大問題：一是黨開始全面掌握國家政權，防范權力腐敗問題開始凸顯；二是開始組織與運轉政府，正確處理黨政關系、加強黨對政府的領導問題開始凸顯。總的說來，在這一歷史階段，黨內法規制度建設主要是圍繞上述兩個方面而展開。

第一，開始圍繞防范權力腐敗而進行黨內法規制度建設，這主要聚焦在干部隊伍建設上。新中國成立以后，黨中央高度重視干部隊伍建設，先后制定與發布《中共中央關于加強干部管理工作的決定》(1953.11)、《中共中央關于審查干部的決定》(1953.11)、《中共中央關于加強干部文化教育工作的指示》(1953.12)等規范性政策法規，著力加強對黨員干部的管理、監督和教育；同時，通過一系列的“整黨運動”來反對與懲治權力腐敗，如先后制定與實施《中共中央關于“三反”運動和整黨運動結合進行的指示》(1952.2)、《中共中央關于在“三反”運動中黨員犯有貪污、浪費、官僚主義錯誤給予黨內處分的規定》(1952.3)、《中共中央關于在“三反”運動的基礎上進行整黨建黨工作的指示》(1952.5)等規范性政策法規，并以此為指導來懲治貪污、浪費、官僚主義等權力異化與權力腐敗現象。

第二，開始圍繞黨與政府關系加強黨內法規制度建設。新中國成立后，黨高度重視正確處理黨政關系、加強黨對政府的領導問題，先后制定與頒布了《中共中央關于中央人民政府成立后黨的文化教育工作問題的指示》(1949.12)、《中共中央關于加強對中央人民政府財政經濟部門工作領導的決定》(1953.4)等指示與決定，旨在厘清黨與政府職責界限、加強黨對政府的領導。

第三，新中國成立以后，黨高度重視黨的政策法規的落實程度，著力加強黨的建設，要求各級紀委要“了解、檢查黨的各個組織和黨員干部，有無違反黨章、黨紀、黨的政策和決議，違犯國家的法律和法令的行為”[9]；1956年，中共八大黨章將上述任務列為中央、地方監察委員會的主要任務之一，這充分反映了這一歷史階段黨對于黨的政策、決議落實情況的高度重視。毋庸諱言，在這一歷史階段，將黨組織、黨員干部有無違法行為納入紀委的監督范疇，既沒有厘清黨紀與國法的區別，也沒有厘清黨內監督和國家監督的區別，客觀上反映了這一歷史階段黨政不分的政治觀念。

第二階段，從1956年中共八大以后到1966年“文化大革命”之前，執政黨建設與黨內法規制度建設在曲折探索中徘徊。1956年以后，隨著社會主義改造的基本完成與中共八大的勝利召開，客觀上形成了執政黨建設新局面。到中共八大召開之時，黨員隊伍得到發展壯大，黨員的數目“比第七次大會的時候增加了八倍，比一九四九年全國勝利的時候，也差不多增加了兩倍，而且多數黨員都在各級國家機關、經濟組織、文化組織和人民團體中擔負了一定的工作”[4]256，黨員隊伍與組織規模的擴大，對加強黨的組織工作與黨員教育管理提出了新要求；同時，加強黨的組織工作與黨員教育管理也成為這一時期黨的建設的重點工作。在這一歷史階段，為了確保這兩項重點工作的順利推進，黨中央先后制定通過了《中共中央關于今后干部工作方法的通知》(1957.2)、《中共中央關于有計劃有步驟地交流各級黨政主要領導干部的決定》(1962.9)、《中共中央關于有領導有控制有重點地接收新黨員的指示》(1964.4)等一系列黨內政策法規。盡管從形式上看，這一時期的黨內政策法規仍以指示、決定等政策性文件為主，但在內容上已經開始強調“把定期交流干部作為我黨干部管理工作的一項根本制度”[10]來認識，初步彰顯出對制度建設的認識與重視。令人遺憾的是，隨著1957年“反右派”斗爭擴大化與1958年“大躍進”，中共八大所制定的路線方針政策、黨章的相關規定與要求等未能在工作中得到有效落實，黨章的權威性也在不斷削弱，從而導致后來一段時間黨的建設與黨內法規制度建設的曲折徘徊乃至倒退。

三、改革開放時期的治黨模式與加強黨內法規制度建設：從以章治黨、政策治黨到制度治黨

1978年，黨的十一屆三中全會開啟改革開放以來，“什么是社會主義，怎樣建設社會主義”“什么是馬克思主義執政黨，怎樣建設馬克思主義執政黨”這兩個相輔相成的問題成為堅持與加強黨的領導、推進與發展社會主義事業的核心命題。在進行思想路線、政治路線、組織路線“撥亂反正”，提出與形成建設有中國特色的社會主義基本路線，探索社會主義現代化建設道路的過程中，鄧小平從“關系到黨和國家是否改變顏色”[11]333的高度強調黨的“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”[11]333，加強民主法制建設成為這一時期治國理政的顯著特點，同時，“制度治黨”也成為鄧小平黨建理論的主要特色。進一步而言，這一歷史時期黨的建設主要聚焦在兩個方面：一是進行黨和國家領導制度改革、堅持與改善黨的領導。鄧小平1980年在《黨和國家領導制度的改革》一文中明確將“官僚主義現象，權力過分集中的現象，家長制現象，干部領導職務終身制現象和形形色色的特權現象”[11]327等作為黨和國家領導制度的主要弊端，要求深化黨和國家制度改革、加強民主法制建設。二是把“執政黨的黨風問題”上升到“有關黨的生死存亡”的高度來強調[11]358，要求通過加強民主法制建設來改進黨的作風。對于上述兩大問題，鄧小平明確指出，既要“解決思想問題，也要解決制度問題”[11]332，要求做到“公民在法律和制度面前人人平等，黨員在黨章和黨紀面前人人平等”[11]332。總的說來，改革開放以來，隨著我們黨對法規制度重視程度的不斷提高，黨內法規制度建設更加自覺而理性。概括說來，這一歷史時期的治黨模式與黨內法規制度建設明顯具有以下四大顯著特點：

1.對黨內法規的認識與界定更加明確與規范。在這一歷史時期，我們黨在加強國家法制與黨內法規制度建設的過程中，開始認識到黨內法規與國家法律之間的差異性、開始將黨內法規與國家法律進行界分，這正如鄧小平所言：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。”[12]26鄧小平的這一段講話，既厘清了黨內法規與國家法律之間的作用范圍，又認識到黨內法規與國家法律之間的相互推動作用，為黨內法規制度建設提供了思想指引。正是基于對黨內法規與國家法律之間的區分與認識，1990年7月，中共中央制定印發了《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，在黨的文件中首次明確界定了黨內法規概念，指出“黨內法規是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區、直轄市黨委制定的用以規范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內各類規章制度的總稱”[13]；同時，嚴格界定了黨內法規的制定主體與作用范圍，將黨內法規的作用范圍限定在規范黨內關系方面，另外，還對黨內法規的規劃、起草等作出規范性要求。1990年7月，《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》的頒布與執行，標志著改革開放以來黨內法規制度建設開始走向規范化、制度化、常態化。

2.以黨章為統領的黨內法規制度的穩定性凸顯。黨章作為黨的根本大法，是其他黨內法規制定的總依據，黨章的穩定性直接關系到整個黨內法規體系的穩定性。改革開放后，黨的十二大黨章在體例上恢復了總綱單獨設置的布局，在內容上增加了“黨的干部”一章，并形成了穩定的黨章內容結構，這成為改革開放以來黨內法規建設穩步發展的前提條件與根本保障。同時，黨的十二大黨章將“黨的全國代表大會每五年召開一次”“黨的全國代表大會根據程序修改黨章”等制度化，從黨的十二大至今，每五年定期召開一次黨的全國代表大會，并根據形勢發展、本著“能不改則不改”的原則修改黨章，有效實現了黨章的穩定性與內容要求的連續性，為穩步推進黨內法規制度建設奠定了根本保障。

3.黨內法規文本體系尤其是主干性黨內法規粗具規模。從根本上看，黨內法規體系是以黨章為統領的一整套黨內規范體系，從黨內法規的層級效力與位階看，主要包括黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則等七個層級，其中，黨章具有統領地位，是黨內“根本大法”，在此之下，準則、條例構成黨內法規的主干或基本黨內法規。改革開放以來，除了及時修改與完善黨章以外，不僅先后制定出臺了《關于黨內政治生活的若干準則》(1980.2)、《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則(試行)》(1997年制定，2010年修改)兩部準則，以及《〈中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則〉實施辦法》(2011.3)，而且先后制定出臺20余部黨內條例，涉及黨的組織體系建設、干部隊伍建設、監督保障、法規制度建設等多個方面，其中，事關黨的組織體系建設的黨內法規，主要包括《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》(1990.6)、《中國共產黨黨校工作暫行條例》(1995.9)、《中國共產黨黨校工作條例》(2008.9)、《中國共產黨農村基層組織工作條例》(1999.2)、《中國共產黨地方委員會工作條例(試行)》(1996.4)、《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》(2010.6)等；事關黨的干部隊伍建設方面的黨內法規，主要包括《黨政領導干部選拔任用工作條例》(2002.7)、《干部教育培訓工作條例(試行)》(2006.1)、《干部檔案工作條例》(1991.4)等；事關黨的監督保障方面的黨內法規，主要包括《中國共產黨紀律處分條例(試行)》(1997.2)、《中國共產黨紀律處分條例》(2003.12)、《中國共產黨黨內監督條例(試行)》(2003.12)、《中國共產黨黨員權利保障條例》(2004.9)、《中國共產黨巡視工作條例(試行)》(2009.7)等；事關黨的法規制度建設的黨內法規，主要包括《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》(1990.7)、《中國共產黨黨內法規制定條例》(2012.5)等。

4.黨內法規監督實施的體制機制逐步健全。1978年12月，黨的十一屆三中全會決定重新設立中央紀律檢查委員會，明確指出“紀律檢查委員會的根本任務，就是維護黨規黨法，切實搞好黨風”[12]14。可以說，從改革開放伊始，我們黨在恢復紀委的監督執紀功能的同時，就開始重視紀委對黨內法規實施的保障作用。具體而言，這主要體現在兩個方面：一方面在黨章層面將紀委列為黨內法規的維護主體。如黨的十二大黨章將“維護黨的章程和其他重要的規章制度”[4]350列為紀委的主要任務之一，黨的十四大黨章將其進一步修改為“維護黨的章程和其他黨內法規”[4]397，這充分反映了改革開放以來我們黨對黨內法規實施工作的重視程度，并為此提供了根本保障。另一方面，在實踐方面推動紀檢體制改革。自1993年起，紀委與行政監察機關合署辦公，逐步形成穩定的紀檢監察體制，內設機構與派駐機構設置亦逐漸完善，這為紀委職責的履行提供了體制及組織機構保障，進而有利于保障黨內法規實施。同時，這一時期的巡視制度及督查制度逐步形成，亦在一定程度上對黨內法規實施工作起到保障作用。

四、新時代的治黨模式與建立完善黨內法規制度體系：從制度治黨到依規治黨

所謂依規治黨，簡單說，即“黨依據黨內法規管黨治黨”[14]158。從中國共產黨治黨模式與黨內法規制度建設的百年發展歷程來看，依規治黨是黨的十八大以來提出的治黨新理念與新模式，是新時代全面加強黨的建設、全面從嚴治黨的長遠之策與根本之舉，也是推進全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化的時代要求。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將黨內法規體系納入中國特色社會主義法治體系之中來統籌部署。概括說來，新時代治黨模式與黨內法規制度建設大致可以劃分為兩個階段：

第一階段，即從2012年黨的十八大召開到2017年黨的十九大召開之前。在這一階段，不僅明確提出了依規治黨，樹立了“法紀分明、紀在法前”新理念，而且還大力加強黨內法規制度建設、建立與完善黨內法規制度體系。具體而言，這主要有兩個方面的表現：

第一，從制定和清理兩個層面雙頭推進，推動黨內法規制度體系內部更加科學。一方面，在制定層面，隨著《中國共產黨黨內法規制定條例》(2012.5)的落實推進，2013年11月制定并印發《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》，開啟了黨內法規制度建設的頂層設計工作，提出“力爭經過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規制度體系框架”[15]1372的工作目標，對黨的自身建設領域各方面黨內法規制度的制定工作進行了規劃；2016年12月印發《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》，首次提出以“1+4”(1)“即在黨章之下分為黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度4大板塊”。見《關于加強黨內法規制度建設的意見》，《人民日報》2017年6月26日第1版。為基本框架完善黨內法規制度體系，開始突出強調“黨的領導法規制度”，黨的領導法規制度與黨的建設法規制度并存的黨內法規理念開始出現。截至黨的十九大召開，黨的十八大以來黨中央共修訂頒布了90余部黨內法規，基礎性黨內法規基本構建完成，黨內法規制度建設開始從應急性建設轉為規劃性建設。另一方面，隨著《中共中央辦公廳關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》(2012.6)的貫徹實施，分別于2012年7月至2013年9月以及2013年10月至2014年12月兩個時間段，對改革開放以來以及新中國成立后的黨內法規和規范性文件集中清理，這是黨的歷史上第一次大規模的黨內法規集中清理工作，對不適應實踐發展需求，與國家法律沖突，與黨的路線方針政策相抵觸的黨內法規進行修訂或宣布失效、廢止，既有利于確保黨內法規的權威性，又為黨內法規制度體系的形成掃清障礙。

第二，進一步厘清黨內法規與國家法律之間的關系，在中國特色社會主義法治體系這一更宏觀層面推動黨內法規制度體系科學化。具體而言，這有兩個方面的表現：一方面，“堅持紀嚴于法、紀在法前，實現紀法分開”[16]65，這既是黨的十八大以來黨內法規制度建設的理念創新，也是“十八大以來制度創新的又一成果”[16]65。這一理念創新與制度創新，反映到黨內法規制度文本上，主要體現在《中國共產黨紀律處分條例》(2015.10)的修訂上，2015版《中國共產黨紀律處分條例》將應當由刑法等國家法律進行規定的內容進行刪減，同時嚴明黨的政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律等六大紀律，在紀律層面突出了黨的先進性；反映到實踐層面，主要體現在嚴格執紀、違紀必究與監督執紀“四種形態”的有效運用，2015年以來“用嚴明的紀律管全黨治全黨，共處理二百零四萬八千人次。其中，運用第一種形態批評教育、談話函詢九十五萬五千人次、占百分之四十六點七”[17]65，將紀律挺在前面，抓早抓小，防微杜漸，通過厘清“紀法關系”，推動黨內法規功能作用的彰顯。另一方面，強調“全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局”[14]150，在全面依法治國高度進一步界定黨內法規與國家法律之間的關系，在認識到二者效力范圍差異的基礎上，更加強調二者之間合力的形成，為黨內法規制度體系科學化建設提供理論指導。對于這一點，習近平總書記明確指出，要“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”[18]，形成“國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局”[14]150“堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設”[19]。

第二階段，即2017年黨的十九大召開至今。在這一階段，“依規治黨”載入黨章，黨內法規制度體系逐步完善。2017年，黨的十九大首次將“依規治黨”載入黨章，明確要求“堅持依規治黨、標本兼治，堅持把紀律挺在前面，加強組織性紀律性，在黨的紀律面前人人平等”[4]13，這為進一步加強黨內法規制度建設、依規治黨確立了根本遵循、提出了新要求，標志著依規治黨進入新階段。具體而言，在這一階段，黨內法規制度建設呈現出兩個鮮明特點：

第一，隨著對黨內法規認識的加深，黨內法規制度體系逐步完善，由以前較為關注黨的自身建設法規開始向“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”[17]48邁進。2019年，中共中央再次修訂《中國共產黨黨內法規制定條例》，對黨內法規概念作出更加規范的界定，明確規定：“黨內法規是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度。”[20]同時，黨內法規的效力范圍由先前規定的“規范黨組織的工作、活動和黨員行為”[15]1361，轉變為“規范黨的領導和黨的建設活動”[20]。這一規定，不僅為黨的領導法規的制定提供了依據，還使黨的領導法規具有了合規性地位，對黨內法規制度體系的進一步完善提供依據。具體而言，黨的十九大以來高度重視黨的領導法規建設，先后修訂與制定了《中國共產黨重大事項請示報告條例》(2019.2)、《中國共產黨宣傳工作條例》(2019.6)、《中國共產黨統一戰線工作條例》(2020.12)等一系列事關黨的領導的黨內法規；除此之外，還將黨內法規執行工作責任制度化，制定《中國共產黨黨內法規執行責任制規定(試行)》(2019.9)，進一步完善保障類黨內法規體系。

第二，在依規治黨與依法治國一體推進過程中，注重彰顯黨內法規制度優勢。與強調黨內法規、國家法律“銜接協調”有所不同，黨的十九大以來突出強調依規治黨與依法治國一體推進，更加重視黨內法規的實際效力。2018年，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上的講話中明確指出：“要發揮依法治國和依規治黨的互補性作用，確保黨既依據憲法法律治國理政，又依據黨內法規管黨治黨、從嚴治黨。”[17]623習近平總書記的這一講話，突出強調依法治國與依規治黨互補性作用的發揮。所謂互補性作用，是指黨內法規與國家法律發揮作用的“場域”、規范對象與規范內容等有所不同，二者雖然相輔相成，但不能彼此取代。具體而言，隨著監察體制改革在全國范圍推廣，紀律檢查制度與國家監察制度相輔相成，制度優勢合力不斷彰顯。這一體制機制充分體現了黨內法規與國家法律的銜接協調，即《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》等黨內法規與《監察法》《政務處分法》等國家法律法規的銜接、配套與協調，為紀檢監察體制合力的形成提供了法規制度保障。同時，又彰顯出二者之間的差異，二者的規范對象與懲處問題各有側重，其中，《監察法》的監察對象為全體行使公權力的公職人員、處理的是職務人員的違法問題，而《中國共產黨紀律處分條例》等黨內法規的監督對象為黨員與黨組織、處理的是黨員及黨組織的違紀問題，但聚焦到規范公共權力的行使、防止“權力異化”問題上，二者又具有前后銜接性乃至根本一致性。

結語：中國共產黨治黨模式的時代特點與基本結論

縱觀中國共產黨百年黨內法規制度建設與治黨模式，無論在革命、建設、改革開放還是新時代，黨章作為黨內“根本大法”，始終是管黨治黨的總依據，也是建立與完善黨內法規的根本基石；而黨的政策(決議與指示)、黨的紀律、黨內法規等，始終都是管黨治黨的基本依據。在不同歷史時期，由于環境形勢與治黨理念不同，黨章、黨的政策(決議與指示)、黨的紀律、黨內法規在管黨治黨中的作用發揮與組合方式明顯有所不同，這種不同形成了不同歷史時期管黨治黨的模式差異與特點差異。通過對中國共產黨百年黨內法規制度建設與治黨模式發展演變的系統梳理，可以得出三個方面的基本結論：

1.從中國共產黨成立至今，以章治黨始終是中國共產黨治理模式的基本特點(或曰基本底色)。這一基本結論的基本依據在于，從1921年中國共產黨成立至今始終注重黨的綱領與章程的制定、修改與貫徹落實，其中，中共一大制定了一部初具黨章色彩的綱領，中共二大制定了第一部比較完備的黨章，從中共二大以后，基本上歷次黨的代表大會都會修改與完善黨章(2)中共五大沒有修改黨章，但是在這次會議上制定通過的《組織問題議決案》規定“第五次大會認定必須改正并補充舊時黨章”，1927年6月中共中央政治局會議制定并通過《中國共產黨第三次修正章程決案》。。可以說，從中共一大至今，總共召開了19次代表大會，相應地制定了19部黨章(一大綱領具有黨章色彩)；在任何一個歷史時期，黨章既是管黨治黨的根本依據，也是制定其他黨內法規、政策決議的基本遵循。

2.在革命時期，在以章治黨根本遵循下，嚴明黨的紀律，著重以決議、指示等推進黨的建設，即以章治黨、紀律治黨與政策治黨相結合，可謂革命時期治黨模式的顯著特點；這一治黨模式與革命時期的形勢任務相適應、充分發揮黨的政策的靈活性特點，已經被革命實踐證明是行之有效的治黨模式。新中國成立以后，以章治黨、紀律治黨與政策治黨相結合的模式得以延續，這一治黨模式在社會主義改造與建設初期得以成功運用，但在全面建設社會主義階段遭遇曲折。在改革開放時期，在以章治黨根本遵循下，聚焦堅持與改善黨的領導，自覺加強黨內法規制度建設，著重以制度治黨來推進黨的建設，可謂這一時期治黨模式的顯著特點。黨的十八大以來，在以章治黨根本遵循下，樹立“法紀分明、紀在法前”新理念，聚焦全面從嚴治黨、全面加強黨的建設、堅持與加強黨的全面領導，大力加強黨內法規制度建設、建立與完善黨內法規體系、全面推進依規治黨，可謂新時代治黨模式的顯著特點。