區域協同立法的理論邏輯與模式選擇

林珊珊

(中共中央黨校 [國家行政學院]報刊社，北京 100091)

黨的十九大報告明確提出要“實施區域協調發展戰略”，“建立更加有效的區域協調發展機制”；《法治中國建設規劃(2020—2025年)》提出要“加強京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展、推進海南全面深化改革開放等國家重大發展戰略的法治保障”，“建立健全區域協同立法工作機制，加強全國人大常委會對跨區域地方立法的統一指導”。京津冀協調發展、長三角一體化和粵港澳大灣區建設相繼成為國家戰略，而區域協調發展對區域協同立法提出了迫切要求。區域協同立法是我國地方立法領域的新實踐，明確區域共同發展的立法依據，彌補目前法律供給的不足，平衡地方法治發展之間的差異，妥善解決特定區域在經濟發展與社會治理的關鍵領域中所共同面臨的重大問題，在區域協調發展中顯得十分迫切。對于協同立法如何進行妥當的制度設計與安排，如何選擇確立最適合的協同立法模式，這是區域法制建設的重大探索，也是完善中國特色社會主義法制體系的重要內容。

一、區域協同立法的理論與實踐難題

隨著區域發展一體化需求的日益增長和區域協調發展戰略的不斷推進，地方涌現了大量區域協同立法或具有區域協同立法雛形的立法現象，成為地方立法實踐的重要內容，也成為近年來立法學研究的熱點問題之一。但是當前，在區域協同立法領域，關于協同立法主體、立法事項、協作方式及立法成果性質與效力的討論還比較缺乏，還存在較多關于立法權限與效力等問題的爭議，甚至就連一些基礎概念還并不統一，反映出對這一問題的理論共識還有待達成(1)目前類似區域協同立法的稱謂很不相同，有“區域協同立法”“地方立法協調”“地方立法協作”“區域地方立法協調”“區域地方立法合作”“地區立法協調”等多種表述。僅在京津冀地區，就有“京津冀區域立法一體化”“京津冀協同發展立法”“京津冀協同立法”“京津冀協同治理立法”“京津冀人大協同立法”“京津冀人大立法工作協同”等多種提法。。從目前我國的實踐情況觀察，也大多處于摸索階段。在理論上對區域協同立法予以清晰定位，探求其法理意義并準確把握其實踐需要，是研究區域協同立法必須直面的基礎性問題。

(一)缺乏直接的法律依據

明確的區域協作立法機制是跨區域治理或者區域合作得以良好開展的基本保障。我國《憲法》序言中將“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念納入其中，而區域協調發展作為協調發展的重要內容，得到了《憲法》序言的認可。與此同時，我國《憲法》第3條明確了我國的組織原則是遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。《立法法》第72條與第73條關于地方性法規的制定主體、權限與范圍也作了規定，但從條文上看，法律只規定了立法主體以及立法主體在本行政區域行使立法權的內容，對協同立法則未予提及。具體到各個區域，《關于加強京津冀人大協同立法的若干意見》《京津冀人大立法項目協同辦法》《長三角地區一體化發展三年行動計劃(2018—2020年)》《粵港澳大灣區發展規劃綱要》等文件也涉及了相關區域協同發展的內容，這些規定與區域協同立法雖然相關，實踐中上述內容也常常被作為解釋相關問題的參照，但從法律性質、文本結構與內容上看，它們主要是開展協同立法工作的指導性規范，不能被視作區域協同立法的法律依據，而協同立法的法律地位也未被正式界定，缺乏對行為規則的規范、對權利義務的設置以及對法律責任的明確等內容，立法實踐的開展亟待進一步制度化。

對上述情況進行梳理和分析，不難發現，無論采取何種方式來開展協同工作，為了避免直接抵觸憲法法律的規定，采取的協同方式往往不具備剛性，這些方式對協同各方沒有明確的帶有法律效力的約束，因而這種協同有沒有以及有什么樣的法律效果，實際上具有很大的不確定性(2)有的學者以京津冀三地人大常委會主任會議通過的《關于加強京津冀人大協同立法的若干意見》為例，認為該《若干意見》并不像一般法律規范那樣具有完整的假定條件、行為模式和法律后果，也沒有關于法律責任的條款，因而應視為三地人大開展協同立法的指導性規范。。出現這種情況的原因，主要在于區域協同立法在法律層面的制度供給比較缺乏。

我國的1954年憲法規定了全國的行政區劃(3)1954年以前，省并不是我國最高的地方行政區劃，在省之上還有六個大區。1954年撤銷了行政大區。現行《憲法》第30條規定：“中華人民共和國的行政區域劃分如下：(一)全國分為省、自治區、直轄市；(二)省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；(三)縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區、自治州、自治縣都是民族自治地方。”，此后，我國的行政區劃雖有小規模小范圍的調整，但基本框架已經定型。在這一條件下，基于我國《立法法》的規定，相關的正式法律規則都由中央或地方立法予以規定，似乎并沒有給橫向的區域間協同立法留下制度空間(4)劉松山：《區域協同立法的憲法法律問題》，《中國法律評論》2019年第6期。；在其他的單行法律中，也并未明確賦予某一超越行政區劃的區域主體相應的立法權。近年來，我國雖然也不乏區域協同立法的實踐探索，但卻鮮有實質的規范性成果。例如，東北三省盡管在2006年簽訂的《東北三省政府立法協作框架協議》中對于不同的協同立法模式有所提及，但不過是一種概括的方向指引，并不具備操作性，也未在實踐中落地；在長三角地區，盡管在大氣污染防治方面出臺了一些協同立法文本，但局限在特定領域，普遍性不足；在京津冀地區，北京作為首都的特殊行政地位所帶來的巨大虹吸效應，使得各協同立法主體無法在實質上處于平等地位，協同立法成果也遲遲未能出臺。

綜上，我國現階段的法律體系中并未明文規定地方立法機關能否以及如何開展區域協同立法，地方立法機關的立法權限依然限于處理本行政區域內的事務。但是中央政策則對區域協同立法表達了明確支持，區域協同立法的實踐也已在開展。法律制度供給的缺乏導致在實踐中對立法事項、立法權限等界限的劃分還不清晰。法律制度供給的缺乏至少帶來兩個問題：一是地方立法機關擔憂制定規則時超出自身立法權限而需承擔責任，從而影響其開展協同立法的積極性，或者在制定規則時照搬上位法的規定；二是由于缺乏系統的規制，使得地方立法機關有可能超出自身立法權限，從而導致違背我國關于央地立法權的相關規定。

(二)立法權限尚待明確

區域協同立法中的“區域”并不能直接等同于行政區劃概念。“區域”一詞本身是個空間概念，在國家逐步推行區域協調發展戰略過程中，通過國民經濟和社會發展規劃、區域發展專項規劃綱要和各項區域發展政策等而確定了不同區域。這里區域的概念更多的是將空間屬性注入經濟發展政策中所形成的特定指稱，而有別于《憲法》第30條所明確的行政區劃。也正是基于此，區域立法的主體雖然與地方主體有所重疊，但并不能一一對應，其立法權限也不能直接適用《憲法》和《立法法》的相關規定。

同時，協同立法不能簡單等同于地方在立法工作方面的合作。區域協同立法，首先是立法權行使方面的協同，即有地方立法權的機關站在國家協同發展戰略的高度，立足于區域發展的整體利益，在行使自身立法權過程中的自主性、適應性約束。我國《憲法》和《立法法》針對不同層級的行政區劃，對其立法權限和立法程序有明確界定，而地方立法權限的分配則以行政區域作為標準，各行政區域的立法主體只能針對本區域內的事項進行立法。《立法法》第73條劃定了地方性法規可以規定的事項范圍：一是為了保證上位法實施的執行性事項；二是有關地方性事務的事項；三是全國人大及其常委會專屬立法事項之外、中央還未立法但是依據本地區實際需要立法的事項(5)《立法法》第73條規定：“地方性法規可以就下列事項作出規定：(一)為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；(二)屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。”。但是，提供行之有效的法律規范、促進區域發展才是區域協同立法的目標所在，相關的立法活動須立足于區域的發展需求，需要針對區域間共同存在或有牽連的問題，并對這些事項進行協商溝通、達成一致。但憲法法律對這個問題并沒有作出規定，這就不免導致在現實中，若某個事務與其他行政區域產生關聯，那么就無法被視為地方性事務，抑或哪怕屬于執行法律行政法規的事項，地方也無權立法。那么，如果某些確屬區域協同的事項不能被視為地方立法時，或者在需要上升到全國人大及其常委會專屬立法權限時，那么此種立法活動涉及事項的邊界應如何界定？目前還有諸多理論和實際問題需要解決。

(三)協同立法的主體尚不明確

目前，在我國特定的行政區劃內，立法主體是特定的。但在涉及區域協同立法的時候，勢必會打破既有的行政區劃范圍，提出并推進跨行政區劃的協調發展。因此，確定區域協同立法權的主體，也是無法回避的一個話題。在這個問題上，爭議主要集中在人大和政府之間的關系方面。在現實中，協同立法主體有三種常見表現形式：一是地方人大與地方政府共同構成區域立法主體。具體而言，地方性法規側重自主性和創制性，而地方政府規章側重于相應解釋性或執行性立法。二是基本依靠政府推動。在一段時期內，我國區域立法工作主要依靠政府推動，例如東北三省2006年簽訂的《東北三省政府立法協作框架協議》的協作主體就是東北三省政府。此外，盡管在一些具體領域的法律中規定地方政府可以建立相應的聯合協調機制(6)例如《水污染防治法》第28條規定：“國務院環境保護主管部門應當會同國務院水行政等部門和有關省、自治區、直轄市人民政府，建立重要江河、湖泊的流域水環境保護聯合協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施。”，但跨行政區劃的政府之間能否以及如何協同立法也是需要說明的問題。三是堅持人大在協同立法中的主導作用。這種主導作用目前主要體現在編制立法規劃和年度立法計劃上，還比較有局限。同時，在實踐中還存在人大常委會的內部機構、政府的組成部門和內設機構作為協同立法主體的情況。實際上，立法機關的相關工作機構基于彼此在立法層面的職能而進行的業務合作是目前常見的協同立法方式，如京津冀三省市的人大常委會主任會議于2015年分別通過的《關于加強京津冀人大立法工作協同的若干意見》。就目前的現實情況來看，在京津冀、長三角地區舉行立法聯席會議的主體，涵蓋了不同行政區域的人大專門委員會、人大常委會主任會議及法制工作機構等多個主體，它們之間能否協同立法以及立法權限如何，目前也缺乏明確規定。隨著立法權的下沉(7)《立法法》第72條規定：“設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。”，設區的市之間在理論上也具備了協同立法的可能，而對設區的市之間是否有必要開展立法協同以及如何進行立法協同，目前尚未見到專門的理論探討。

關于區域協同發展的協調機關，其性質與職能目前也尚無定論，現實中存在較多爭議，在區域協同立法中的地位還需要進一步闡明。例如，長三角區域合作辦公室的人員雖然涵蓋上海市、安徽省、江蘇省和浙江省的人員，但現有政策文件并未明確其是否屬于協調機關，盡管在實踐運行中，它承擔了一定的管理、統籌的職能，但它是否具有立法權和執法權，卻是尚未得到說明的前提性問題。此類區域協調機關的性質如何，與區域發展的大局息息相關，特別是涉及三個關稅區、三種貨幣、三種法律制度的粵港澳大灣區。粵港澳大灣區建設領導小組是國家層面的區域發展指導機構，其在粵港澳大灣區發展進程中發揮的是決策指導功能而不是粵港澳大灣區發展的區域協調機構。此類機構究竟是什么性質，在現實中發揮什么作用，以及是否享有立法權，這些都是需要論證和厘清的問題。而如何在區域協調發展的大背景下，完善地方立法事項的協同路徑，尤其是地方性法規、地方政府規章和地域特色治理事項的互相借鑒融合，打破區域治理過程中立法主體的權限藩籬，使區域協同立法在技術層面、內容層面和程序設置上都具有整合效應，乃是我們明確立法主體權限范圍的重要目標(8)金夢：《立法者心智：區域協同立法機制構建的動因》，《法學》2021年第1期。。

(四)經濟發展與規范建構之間的張力

區域協調發展是以區域存在差異為前提的，其根本目的是通過在更大范圍內有效配置資源，發揮比較優勢，追求合作共贏，實現優勢互補、共同發展，因而需要對區域內各發展主體的利益需求以及區域內各主體之間的關系等問題作出穩定的、系統性的有序安排。在此過程中需要對利益進行平衡與取舍，這也正是立法所承擔的任務。但現實中，二者的矛盾卻比較尖銳：區域發展內含著對效率的訴求，要求通過賦權來推動經濟發展，而區域協同立法內含著對公平的訴求，要求通過限制權力達到規范和穩定。協同立法強調立法權主體的合作，更大范圍地集中立法資源和智慧，整合區域立法資源優勢、增強地方立法總體實效、推動區域協同發展，無疑將會對區域發展起到積極作用(9)焦洪昌、席志文：《京津冀人大協同立法的路徑》，《法學》2016年第3期。，但與此同時帶來的問題是，這可能進一步帶來立法博弈的加劇，加大區域內各主體間的協同難度。例如，有的產業結構同質化的區域，各地政府通過行政立法人為制造障礙，以期維系地區內的產業優勢，這不僅不利于營造良好的營商環境，也勢必給協同立法帶來極大的現實困難。

市場主體的自主性受到足夠的重視與尊重，這是區域協調發展的前提，也是推動區域立法的重要動力。支持區域協同立法的一個重要理由，就是它能夠有效率地提供社會建設中所需要的規則，因為規則的統一有利于資源的自由跨界流動，而且區域協同立法本身也是為了促進資源有效率的運用。很長一段時間內，我國的區域協同立法過于依賴政府，大量通過行政契約或行政協議等手段來促進行區域間的利益共享。不可否認，這的確能夠滿足改革的效率訴求，但同時也會造成市場和其他社會組織功能的相對消減和弱化。如果立法不能恰當地反映這些主體的利益訴求，那么區域協同立法在很大程度上就只是政府意志的體現，這與區域協同發展的初衷與目標相悖。當前在我國，雖然推進協同立法有其歷史必然性，但也亟待在共建共治共享的理念下，尋求國家、政府、市場與社會公共領域的全面合作，以盡量緩解經濟發展和規范構建之間的緊張關系。

二、區域協同立法的實質

協同立法不是探索獨立于中央和地方立法權之外的“第三種立法權”。從形式上看，區域協同立法是由橫向的行政區域進行的立法行為，但其實質是對中央與地方的關系的妥適處理，是秩序與活力之間的平衡協調。這里的問題是，區域協同立法究竟是要突破現有的法律規定，創制一種新的立法主體，還是在現有的立法體制下，通過對一般地方立法的發展與完善來達到“協同”的目的？有學者認為，如果區域協同立法的功能定位為要創設以跨行政區劃的區域作為新的立法主體，那實際上不僅是對現有中央和地方立法權限的重新分配，也是對憲法第 30 條規定的行政區劃進行重新設置(10)劉松山：《區域協同立法的憲法法律問題》，《中國法律評論》2019年第6期。。如果不是創制一種新的立法主體，那么在憲法規定的單一制國家結構形式這一根本前提下，橫向行政區域之間是否可以通過各種方式來達成協同立法的意思，并在此基礎上單獨或者共同立法？針對這一點，我們必須明確下列問題：

(一)協同立法不改變地方立法的地域效力

根據法律規定，地方性法規的適用范圍不能突破該地方的行政區域范圍。但在區域立法協作中，協作各方則適用內容相同或相似的地方性法規。從形式上看，這似乎是對地方立法效力范圍的擴張，實則不然。我國的區域協同立法以地方立法為基礎，實現區域內規則協同的方式是區域內所有參與協同的地方立法機關各自制定經協商一致的地方性法規，這些地方性法規僅在本行政區域內生效。觀察此類地方性法規的制定過程，確實存在由某一地方立法機關主導，其他地方立法機關經由溝通、協商，對相關立法性文件進行研究并提出意見的情況，但最終所制定的地方性法規仍然由各協作方以各自的名義發布，在立法合意的指引下，多個地方立法機關各自制定僅在本區域內實行的立法性文件。差異只是在于，協作各方在“跨行政區域”方面產生合意，而協作各方所適用的相應的規范性文件在內容上存在一定程度的趨同，但這并不意味著協作各方地方性法規的地域效力發生了改變。例如，京津冀兩市一省在多次就機動車和非道路移動機械排放污染防治這一立法事項進行溝通與協商的基礎上，于 2020 年 1 月 11日首先由河北省十三屆人大三次會議高票通過了《河北省機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》，接著，《北京市機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》《天津市機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》分別于1月17日、18日在北京、天津兩市人民代表大會上通過。這種“一個文本，三家通過”的形式并未改變地方立法的效力范圍。

(二)協同立法不意味著地方立法的權限擴張

《立法法》第81條規定，國務院部門可以聯合制定規章。這一內容的單獨設置說明國家機關之間聯合行使制定規則的活動需要予以特別授權。但是它與地方立法機關之間的協同立法活動存在明顯差異。雖然協同立法過程中，若干地方立法機關相互配合，但是最終的立法成果并不是一部超地方性法規，而是分別制定目標一致、內容銜接、重點突出、特色鮮明、程序協同、績效共享的立法內容。即使某一措施在整個區域內實質上是一致的，也是以多部立法規定一致的方式來實現，而并非是單一地方立法機關制定的規則通行于整個區域。因此，即便開展區域協同立法，地方立法機關仍是使用其制定地方性法規等法律文件的權力參與，而并未使用新的權限。如前所述，在合意的指引下，多個地方立法機關各自制定僅在本區域內實行的立法文件，是可以達到協調統一的實質效果的。這種方式在現有立法體制下可以實現，并未突破現有中央和地方立法權的設置規則。因此，區域協同立法以地方立法活動為基礎，只是在立法事項上是“跨行政區域”的，但并未意味著立法權限的擴張。

(三)協同立法對立法主體的獨立地位無礙

區域協同立法是區域內的有關立法主體在某個特定區域內對相同或類似事項采取相同的步調進行立法，形成一致的行為規則和意思表示，力求解決區域內法制沖突和不一致等問題，以達到區域內法制的協調與統一，促進區域協同發展全方位深入進行的目的。這需要立法主體在立法節奏方面相對一致，立法內容方面相對趨同，但這對地方立法權行使主體的獨立地位并無礙。協同立法始終以地方立法為依托，并不意味著地方立法權的讓渡。首先，在目前的實踐中采取的簽署“框架協議”的行為，此類協議基于各方合意，并不是一種剛性約束，不是任何一方立法權的限縮。其次，立法項目是否向人大及其常委會提出，仍由有提出立法議案權力的主體(如有關地方的人民政府、人大常委會主任會議、人大專門委員會、人大代表聯名等)各自根據法律規定進行。再次，協同立法活動對具有立法案表決權的地方人大常委會組成人員不產生約束，自然也不能成為統一審議機構向常委會組成人員作出立法說明的法定理由，法制工作機構對法規案作出修改的正當理由始終是“常委會組成人員的意見和其他各方面的意見”，而并不是區域協同立法的有關安排。

三、協同立法的主要模式

如前所述，區域協同立法無論是在立法程序的多元信息合作機制中，還是在立法內容的溝通協調機制上，都只是在規范的制定過程中加入了各方主體協調的因素，是各個地方立法權在行事方式上的變革而非對立法權限和立法體制的根本性突破。它與一般的地方立法存在的差異在于，它以區域立法需求為導向進行價值選擇，所著眼的屬于區域性問題，因此模式有別于一般地方立法。當前的區域協同立法，應在維護國家憲法體制穩定和中國特色社會主義法制統一的前提下，探索適宜的協同立法模式。目前我國的區域協同立法的方式比較多樣，本文選取其中的中央統一立法、示范協調、自主協商等幾種典型模式進行探討。

(一)中央統一立法模式

該模式是指以國家發展戰略和宏觀政策為促生機制，在頂層立法理念指引下，起草制定統一法律規范。與這一模式相關的一個問題是立法機構的問題，即地方自主或是由中央設立專門的區域協作立法機構。在域外，立法機構一體化是美國、歐盟等國家和地區開展區域立法合作的主要方式。在美國，獨立管理局的制度構建在很大程度上解決了跨州立法協同的問題。例如，1933年，美國參眾兩院通過《田納西流域管理局法》(TVAA)，設立了田納西流域管理局(TVA)，其職能是促進田納西流域的能源、環境與經濟發展。根據TVAA的規定，TVA可以通過、修改和廢止地方規章，并擁有一定的司法權和行政權。此外，美國州際立法協定有特定的實施機構，由法律來規定該機構的法律地位及運行規則，其立法權力來自于各個締約機關的授予，是它們將自身關于處理該事務的部分或全部的權限轉移給管理機關(11)葉必豐等：《行政協議：區域政府間合作機制研究》，北京：法律出版社，2010年版，第19頁。。在歐盟，各成員國之間進行聯合立法，主要是由專門成立的超國家機構，并授予該機構以立法權(12)劉秀文等：《歐洲聯盟政策及政策制定過程研究》，北京：法律出版社，2003年版，第104頁。。

在我國，目前有不少學者主張建立統一的立法機構進行協同立法。例如，有學者建議我國中央政府應設立一個區域協調管理委員會,其主要職能是區域管理，對區域協同立法的相關事項作出統一安排(13)陳瑞蓮等：《區域公共管理理論與實踐研究》，北京：中國社會科學出版社，2008年版，第314頁。。還有學者建議成立由區域內各地方政府組成的“區域行政立法委員會”，作為制定針對區域內共同事項的行政立法機構，該機構由全國人大及其常委會或國務院授權而取得立法權，其制定的立法通用于各行政區域內(14)方世榮、王春業：《經濟一體化與地方行政立法變革——區域行政立法模式前瞻》，《行政法學研究》2008年第3期。。

通過成立統一的立法實體機構的方式促進區域協同立法，在不少國家和地區的確運行良好，有可資借鑒之處，其優勢是能夠在最大限度內保證區域內規則的一致性，有助于形成區域內統一的規則體系。但是必須看到，該模式是與相關國家和地區特有的政治、法律制度密切聯系的，在我國國情下，該模式至少遭遇著以下障礙：

一是合法性問題。在美國，州際契約可以規定成立相應的管理機構來具體實施法律。州際契約是指兩個或更多的州為解決跨州界問題而簽訂的一種法律協議，這種法律協議兼具契約和各州制定法的雙重屬性。雖然美國憲法對州際契約作出了限制性規定(15)美國憲法第1條第10款規定，未經國會同意，任何州不得和另外一州或國締結任何協定或契約。，但由于在《邦聯條例》時期州際協議能夠有效解決跨州事務，加之當時邊界爭端糾紛大量出現，迫使聯邦憲法的起草者們決定在憲法中授權各州平等制定州際協定，以雙邊或多邊方式解決跨行政區域問題，從而使得州際協議成為美國各州之間解決州際問題的常用方式，并通過聯邦法院一系列司法判決而獲得了合憲性(16)宋方青：《論我國區域立法合作》，《政治與法律》2009年第11期。。但在我國，若要創制一個新的擁有立法權的主體，那么該機構的成員如何產生，它與相應的權力機關、行政機關的關系如何確定，在目前是欠缺組織法依據的，而要創制此種機關，勢必涉及對《憲法》《各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《立法法》等的修改，由此而帶來的制度變遷及運行成本是我們不能忽略的一個問題。

二是效力位階問題。有學者主張區域行政立法的效力位階應當介于省級的地方性法規和地方規章之間，這樣的安排主要是基于立法主體的性質及權限，不能因為區域行政立法適用范圍廣而使其效力高于地方人大和地方性法規(17)史德保：《長三角法學論壇——長三角區域法制協調中的地方立法》，上海：上海人民出版社，2008年版，第103頁。。僅就行政立法來說，該觀點有一定的合理性，但是當前協同立法的主體不僅包括地方政府，更主要的是地方人大及其常委會，統一立法機構制定的規則與地方政府規章、地方性法規之間的效力層次如何，這也是我國當前的法律尚未明確的問題。

除此之外，立法機構一體化還面臨機構成員的產生問題、法律文件的合法性審查問題等。不得不說，該模式與我國的單一制國家結構、人民代表大會制度以及立法體制等存在制度上的“排異”。在區域協同立法實踐中，現有法律體系的穩定性是需要考慮的一個基本問題，而該模式則面臨重大的變革和運行成本，現實操作性不高。因此，目前我國不應過多強調在立法機構上的創制和統一，而應重在強調對涉及的有關立法內容，在中央層面實行協調和監督。

(二)示范協調模式

該模式是指通過一地的立法向其他地區提供示范性制度規則，繼而由其他地區參考擬定相同或相似的地方性法律制度，以實現區域法制的協調或統一。此種模式在我國東北三省最早采用。東北三省圍繞相應的重點和難點立法項目成立聯合工作組，對共性立法項目由一省牽頭組織起草，其他兩省進行配合；其他立法項目則由各省各自立法，立法成果由三省共享。

在國外也存在此種模式，主要是用于協調本國地方間的法律沖突。例如在美國，示范法是“由美國統一州法全國委員會制定的法案，推薦給各州作為立法時的指南，由其借鑒或采納”(18)曾濤：《示范法比較研究——以公約為視角》，《武大國際法評論》2004年第2期。。以示范協調的方式進行協調立法，能夠有效解決地方法律沖突，在促進不同地區之間的法律協調、推動法制統一發揮積極的作用。此外，在國際法上，示范法也應用很廣，主要是用來協調法律沖突、推動國際社會法律趨同和統一。

與中央統一立法模式相比，示范協調模式更為靈活，也更具可操作性，比較適合將“有序疏解北京非首都功能”作為戰略核心的京津冀地區。但是過于強調區域內某省或某地區作為主導進行立法，對于像京津冀這種地區間本就存在政治地位不平等現象的區域而言，也要考慮到可能出現的區域內治理主體的自主性與積極性不足，以及治理方式的創新性不足等問題(19)焦洪昌、席志文：《京津冀人大協同立法的路徑》，《法學》2016年第3期。。因此在實踐中，要充分保證各地就某一立法事項的充分協商，在意見達成一致后確定出示范性法律文件或立法意見，供各地方主體參考；之后由地方立法主體在不違背區域合作原則、不違背各地現有法規的情況下，結合本行政區域的具體情況，對確定的示范性法律文件進行非根本、個性化的修改，再交由各地人大常委會分別審議通過，形成不同省市的地方規范性文件(20)王春業：《自組織理論視角下的區域立法協作》，《法商研究》2015年第6期。。另外，這種示范協調模式在具體的立法過程中還表現為對涉及區域內企業或公民的權利義務、產業結構調整與產業轉移、區域市場規則等重要問題，可以由專家學者或由其組成的職業團體、學術團體，在充分調研的基礎上先行起草示范性法律文本，再推薦給立法主體，作為法案的草案審議通過。在此過程中，各地立法機關可進行充分協商，結合各地實際情況將示范性法律文本轉化為各自的地方性法規。

(三)自主協商模式

這種模式是指以區域為基礎，各立法主體立足于地方立法權限，在立法的各個環節信息互通、充分協商，在此基礎上制定適用于區域內的立法文件。例如，《京津冀人大立法項目協同辦法》規定，立法協同項目草案擬定后，由三方同步調研、同步論證、同步修改，對涉及的難點、重點、焦點問題聯合攻關，從而形成區域立法同步制定、起草、審議通過、實施的方式。

自主協商模式在實踐中常見為以協同立法聯席會議的方式進行協商溝通，形成共識文本，然后各自依法定程序審議、報批、發布、實施(21)戴小明、冉艷輝：《區域合作立法的有益探索與思考——基于〈酉水河保護條例〉的實證研究》，《中共中央黨校學報》2017年第2期。。

在域外的實踐中，不少國家和地區將聯席會議作為協調各立法合作主體行為的一種方式。例如，歐盟峰會由各成員國首腦定期召開，這是一種會晤型聯席會議，盡管并不涉及具體的立法合作內容及方式，但其關于歐盟重大事項所作出的決定是各成員國開展立法合作的基礎。而由各成員國相關領域的部長所構成的部長理事會作為歐盟的立法和決策機構，則在歐盟各立法協同過程中處于主導地位。在我國，此種模式的典型是湖北省恩施州人大常委會和湖南省湘西州人大常委會于2015年制定通過的《酉水河保護條例》，雙方先后舉行兩次立法聯席會議，會議成果先是以會議紀要的形式呈現，隨后紀要的內容被貫徹到立法文件中，最終分別出臺條例。

區域立法聯席會議是一種比較松散、靈活的合作方式，有利于加強交流、促進合作。但該方式面臨的最大障礙是缺乏相應的實施保障機制。

一是合作決議的效力問題。首先，聯席會議的地位與性質模糊。它并不是法律規定的聯合立法機構，這一點固然是規避了組織法層面的合法性問題，但缺乏正式的法律依據也無疑會制約協同立法的權威與效果。在這種情況下，各方基于聯席會議的權限范圍所達成的一致意向，無法構成聯席會議這一行為本身的合法性依據，也無法由此獲得對決議的強制執行權。其次，合作決議沒有有效的執行機制。聯席會議決議并無相應的保障實施機制，倘若合作一方反悔或違背聯席會議決議，在目前的情況下也缺乏有效的救濟途徑。對上述問題，有學者認為，一方面合作決議屬于契約，它是合作各方自愿協商基礎上的契約，另一方面聯席會議的組成成員是各地的公權力機關，因此又屬于受法治原則調整的規范，從上述兩方面的性質來看，其執行是可以得到保障的(22)戴小明、冉艷輝：《區域合作立法的有益探索與思考——基于〈酉水河保護條例〉的實證研究》，《中共中央黨校學報》2017年第2期。。這一觀點與美國的州際契約有一定的相似性，但美國州際契約的效力和執行是與其雙重主權原則息息相關的，在我國的現實背景下，這樣的探索必然遭遇制度性障礙。

二是合作決議的履行問題。在司法層面，美國的司法制度賦予了州際契約可訴性，因此其履行得到了保障，與此同時，還借由司法審查制度來平衡聯邦與州之間的關系。而此種契約式的協同立法在我國現有法律與政治框架下，其約束力僅在經驗的層面而非邏輯的層面上存在。從契約的視角理解，協同立法過程中的協商越充分，各方遵守的可能性越高。但現實復雜多變，違約的情況難以避免，而各相關主體對此種違約情況的應對能力是比較弱的。在現有條件下，可以考慮從以下層面解決合作決議的履行問題：首先，區域立法合作決議具有契約性質，基于此，各主體在訂立區域立法合作決議時可以事先約定好爭議解決方式。其次，在實踐中，約定爭議解決方式可借鑒立法的批準程序，向決議各方的共同上級權力機關申請裁決。最后，從構建規范、長效的區域立法合作爭議解決機制的角度，可以考慮建立公權力主體之間爭議的仲裁、調解機制，或者完善行政訴訟制度，將行政機關之間的爭議納入司法審查的范圍之中。

受制于上述問題，區域內各有權立法主體通過自主協商后，通過各自的立法程序進行立法，雖然可以在一定程度上解決合法性問題，但這種磋商協調倘若缺乏有效救濟，則無法獲得剛性的約束力，從而也就難以在事實上達成通過制度設計來完成立法合作的目的(23)宋方青：《論我國區域立法合作》，《政治與法律》2009年第11期。。當前的區域協同立法實踐大都是在一種相對松散、彼此約束力不強的條件下進行的，依賴的往往是區域內各立法主體間所存在的相互信任。在現有的立法體制下，要保證制定良法并使其發揮出實際效能，需要中央國家機關與多個地方立法機關之間、剛性的制度與柔性的觀念之間的密切配合，在協作機制層面不斷創新，使協同運作走上更加規范的制度化軌道。

四、結語

區域協同立法是地方立法機關間協同解決跨行政區域事務的立法行為。它以地方立法為基礎，并未突破我國憲法法律規定的地方立法主體及其權限，它不是要“制造”一個新的立法層級，而是要以需求為導向，以解決問題為目的，通過機制創新使立法工作和立出的法更管用、更有效。然而，區域協同立法的確在實踐中表現出與一般地方立法的差別，因此，一方面，厘清其基本內涵，明確其在我國立法體制中的方位，明晰其主體及權限等理論問題，是合法合理開展協同立法的前提；另一方面，在遵循法制統一的基礎上，立足于現有的立法資源，依托于地方立法，不斷探索和創新適合于不同區域的協同立法模式，不斷提升區域協同立法質量，有利于有效應對實踐難題，使區域協同立法在改革發展中發揮更大作用，為實現區域合作共贏、優勢互補、共同發展作出積極的貢獻。