行政容錯與行政問責關系：均衡化及其實現路徑

黃燕梅，唐麗萍

（東華大學，上海 200051）

引言

相較于“問責”而言，“容錯”是一個新生事物。近年來，在黨中央政府的重視下，各地開始了行政容錯探索，不僅出臺了相關容錯辦法，而且也開始了容錯實踐， 并總結提煉了行政容錯免責典型案例。 行政容錯鼓勵公職人員干事創業，為領導干部提供了一定的“可犯錯”空間，有助于激發領導干部創新干事的積極性和主動性， 改進政府治理績效和水平。 與此相對，行政問責要求公職人員依照法律規定合理合法地行使權力， 否則就要承擔相應責任。 這有助于規范行政權力運行，將行政領導的行政行為約束在法律框架范圍內， 從而最大限度地維護人民權利和利益不受權力的侵害。 行政容錯與問責交互作用、相互影響，這就必然涉及容錯與問責界限劃分和關系理順問題。 二者在實踐層面呈現出一定的矛盾和沖突， 影響了二者關系的均衡化發展，制約了二者協同效應的有效發揮。如何將兩大制度協調有序地納入行政法制體系，如何準確把握行政容錯與問責關系的均衡點，如何實現二者均衡化發展等問題值得我們進一步思考和探索。

一、行政容錯與行政問責關系均衡化的內涵

首先，從權力本身來看，行政容錯與問責關系均衡化意味著行政權力自由裁量空間的合理化。行政問責與行政容錯的雙重制度安排便是對行政領導干部的自由裁量空間的重新框定，自由裁量的選擇必須在法律規定范圍之內，必須具有合理性〔1〕。

其次，從權力和權利關系來看，行政容錯與問責的均衡在于權力主體和權利主體間的“權利——責任”義務關系平衡。 立法機關和上級權力機關有授予領導干部行使自由裁量權和監督的權利，同時有確保自由裁量權滿足公共利益導向且合理行使的義務；領導干部享有行政權力，有自由裁量權，同時也有接受公民監督、 不濫用行政權力的義務，并積極運用手中的權力積極為公眾謀求更大利益；普通公民不僅要服從和配合行政權執法者的合理安排，也要合理有效運用公民權利，監督領導干部自由裁量權的行使。

最后，就均衡狀態而言，行政容錯與行政問責的均衡是以“最優均衡點”為中心的動態平衡過程。任何行政行為存在一個最佳狀態的“黃金點”，容錯與問責關系同樣存在一個最優均衡點。只有在該均衡點上，容錯與問責的雙重潛力才能得到最大限度的發揮， 即創新性行政行為和手段最大限度地契合行政目的，行政功用才能實現最大化?！?〕容錯與問責均衡不是靜止的平衡狀態， 而是一個 “平衡——打破平衡——再平衡”的動態過程，是各種矛盾關系和沖突性因素協調并存的和諧狀態，比如利益關系平衡、權利義務平衡、行政主體和權力相對方之間關系平衡等〔3〕，而這個均衡點的具體位置則取決于具體情境和狀態。

二、行政容錯與問責關系的發展歷程

關于行政權力的探討在行政權力誕生之日就開始出現了，比如 “控權”、“人民主權”等學說都強調了對行政權力進行控制的必要性。 行政權力的惡性膨脹及其引起的民憤， 加速了我國的行政問責的形成。1979 年渤海二號沉船事故及1987 年大興安嶺特大森林火災等重大突發事件的發生，開啟了我國行政問責的實踐。 這時，我國的行政問責以應急性問責為主，呈現出臨時性、隨機性、主觀性、局部性等特點。

2003 年的“非典”事件發生后，我國行政問責開始走向制度化。 2004 年2 月， 中共中央發布了《黨內監督條例（試行）》和《紀律處分條例》等黨員違紀處分和監督辦法， 標志著黨內問責由臨時性問責正式邁向制度化問責。 同年5 月，重慶市政府頒布了我國首部關于問責的規章 《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》，拉開了我國官員問責法治化的序幕，權力被關進了制度的籠子，國家行政由“全能行政”走向“有限行政”和“有責行政”，甚至出現一些極端控權的現象。 與此同時，社會轉型帶來諸多社會問題和各種矛盾凸顯， 政府治理迫切要求予以行政機關和領導干部更大的自由裁量權，以提升治理有效性。 然而，二級委托人和管理者 “問責驅動作為”的思想觀念與行為慣性，使得“亂問責、問錯責、錯問責”等形式主義、泛化問責現象開始出現〔4〕。 在這種情況下，廣東省深圳市率先開始了容錯探索，中央政府于2016 年首次在政府工作報告中明確提出要建立健全容錯機制，鼓勵改革創新行為。 行政容錯逐漸成為行政制度體系的重要組成部分。 反映了國家對傳統 “控權論”的重新考量，即行 “要放”還是“要收”的根本標準在于公共利益實現程度?！?〕可以說，“行政容錯”與“行政問責”制度并行是調控行政權力空間大小的重要嘗試，也是兼顧“控權”與“保權”的制度更新，即以“控權”為主、以“保權”為輔〔6〕。

然而，許多地區雖然出臺了相關規定和辦法，對行政容錯適用情形做了原則性規定， 但真正的容錯實踐卻很少。 一些地方政府將當地發生的免責事件總結提煉出來，作為容錯免責的典型案例，但這些案例基本上都是對領導干部日常行政行為在特殊情境下違法的免責， 而非創新性行政行為的容錯免責。 比如山東省淄博桓臺縣鞏冬青樹木清點監管免責事件， 僅是針對拆遷工作中樹木虛報問題的免責， 且很大程度上運用主觀意識判斷行政行為的合理性程度以及行為處置策略， 即該問責還是該免責。

綜合來看，單一“問責”或“容錯”的制度安排難以真正達到既限制行政權力惡性膨脹、 又促進行政權力作用最大化發揮的雙重目的。 唯有將二者協調起來，才有可能實現行政權力合法、合理、有效運行。

三、行政容錯與問責關系均衡化的障礙

（一）利益目標函數不一致

中央政府、各級地方政府、政府官員與公眾之間存在著多重委托代理關系， 每層委托代理關系或多或少都面臨著法律制度不完備、利益分歧、信息不對稱性和交易費用等問題〔7〕。 其中，利益目標函數不一致是制約容錯與問責關系均衡化的根本因素。

首先，從整體層面來看，一級代理人政府系統與直接委托人公眾之間的目標函數基本一致。 政府權力來自于公民權利的讓渡， 決定了行政權力以力維護公眾權利和公共利益為根本目的。 在傳統合法性基礎弱化的情況下， 一級代理人中央政府往往訴諸于治理的有效性，注重提升治理水平，更加關注民眾的獲得感與幸福感。 一方面，對“權力尋租”、“權力濫用” 等腐敗行為予以高度重視，較早地建立起了問責制度；另一方面，在行政問責制度出臺多年后開始走向泛化的情況下， 中央進一步提出要建立健全容錯機制， 以期通過鼓勵創新性行政行為打破“為官不敢為”的權力困境，實現社會善治。

其次，在二級委托代理關系中，中央與地方各級政府及其領導干部間的利益目標存在差異性。若缺乏一致的價值觀念和心理認同， 那么代理人偏離委托人意志和利益的行為就很有可能發生。二級委托人中央政府擁有目標設定權和檢查驗收權， 希望通過問責與容錯的雙重制度安排激勵下級政府官員合法合理行政。 地方政府擁有激勵分配權，并承擔著細化中央政策的職責，根據中央文本出臺了本省市的問責規定和容錯試行辦法。 作為管理主體的地方政府和扮演執行者角色的基層政府及其領導干部擁有信息優勢， 存在謀求自身利益最大化的機會主義行為， 在創新性行為成效的檢查驗收環節尤為突出。 中央政府與各級政府間的利益目標函數存在不一致的可能， 導致在基層領導干部中極有可能出現“該問責時不問責、該容錯時不容錯”的現象，行政問責與容錯的制度設計在“共謀”、“變通”中流于形式，二者關系的均衡化便化為空談。 在行政容錯本身存在一定過錯風險和適用風險〔8〕的情況下，地方政府必然對容錯實踐缺乏積極性，“重問責、輕容錯”的非均衡狀態難以得到有效改變。

最后， 地方政府與其內部公職人員之間的委托代理關系更加復雜， 涉及公共利益與個人利益之間的互動和博弈。 行政官員有著雙重身份，不僅是公共利益的直接實現主體， 也是個體利益的直接承載者， 因而大多有著既關注公共利益又關注私人利益的混合動機。 在行政體系內部，保守主義者居多。 創新性行為不可避免地存在一定風險性，一旦出現重大安全事故必將行政問責。 在這種情況下，出于對個人職業生涯發展安全性考慮，多數保守主義心態的基層領導干部對創新性行為往往持厭惡和逃避心態，缺乏改革創新的積極性。

（二）法律制度不健全

行政容錯與問責關系缺少法律的規范和指引，是二者均衡化發展的制度性制約因素。 當前，行政容錯與問責沒有一部專門的行政容錯與問責法，也缺乏全國層面的容錯免責法規。 行政容錯與問責關系更是缺乏法律規范，協調的原則是什么、如何協調等也缺乏明確的法律依據， 極易導致權力運作亂象叢生。

首先，就問責而言，中央和地方各級政府出臺了一系列強化政府官員問責的規定和辦法， 并取得了一定成效。 但行政問責制度還停留在政策法規規章等層面，并未上升到法律的高度。 其次，從容錯制度化實踐來看， 各地出臺的容錯辦法在容錯限度和追責力度關系方面呈現出地區差異性〔9〕，對容錯的空間大小規定不一。 如安徽省蚌埠市出臺的《容錯糾錯實施辦法（試行）》對容錯條件進行了原則性規定，只要符合其中一條即可容錯，而廣西省崇左市則對適用容錯的條件與情形詳細列舉，規定細致。 缺乏法律統一引領，各地差異化的制度設計只可能導致行政體系的混亂無序， 反而加大了行政容錯與問責均衡化的難度。

（三）邊界識別技術缺乏

行政問責與行政容錯行為邊界識別技術不完善， 構成了容錯與問責關系均衡化的技術性制約因素。 對行政行為性質和影響程度等的識別是判定問責與容錯的前提和基礎， 邊界的模糊性使得錯誤難以準確識別。 首先，行為動機是容錯性行政行為與問責性行政行為的本質區別， 行政問責追責一般以主觀上有過錯為前提〔10〕，行政容錯則相反。 但行為動機往往具有內在性和隱蔽性的特點，目前缺乏相應的檢測技術和手段， 行政行為動機往往難以衡量，也無法量化，導致行為動機這一根本標準失效。 其次，行政行為的影響程度作為判定行政行為該容錯還是問責的客觀標準， 也難以有效發揮作用。 任何行政行為的影響，無論是正向的積極作用還是負面的消極影響， 都存在著的一定的滯后性和隱蔽性，這就導致判定誤差的產生，制約著行政問責與容錯制度的有效發揮， 阻礙著二者關系均衡化的實現。

（四）運作過程不透明、公眾參與有限

缺乏公眾參與， 是影響行政問責與容錯協調與均衡的外部因素。 政府官員行為被問責或被容錯往往發生在行政系統內部， 公民缺乏知情權和參與行政行為界定及行政官員處置的途徑和渠道。

首先，權力運作過程與制度規則不透明，導致公民知情權和監督權缺失。 行政過程與制度規則的透明化和公開化程度， 影響著委托人與代理人之間的信息流動情況， 在某種程度上決定著領導干部采取機會主義行為的可能性〔11〕，進而影響著行政問責與容錯機制的有效性以及行政問責與容錯關系的均衡化。 在廣大農村地區，基層政府，尤其是鄉鎮政府往往將信息公開視為引起民眾信訪、加大鄉村治理難度的誘因，因而極力抵制行政權力運作和制度規則的透明化。 大部分地方政府并未公開《容錯試行辦法》，只有安徽省蚌埠市、滁州市以及江西省石城縣政府等個別地方政府在官網上公開了 《鼓勵改革創新干事創業容錯糾錯辦法》，保障了民眾知情權，為公民監督領導干部行政行為創造了可能。 還有少數市級政府雖在官網上公開告知公民已經出臺了 《容錯試行辦法》，但并未公開具體條例和詳細內容， 公眾監督權和參與權受到極大限制。

其次，公民參與主體地位缺乏法律制度保障，具體參與渠道缺失。 在行政行為問責處置過程中，公民僅能通過行政訴訟和信訪等傳統途徑事后參與行政問責，事前、事中參與不足。 而《容錯辦法》將紀檢監察部門及其他有關部門認定為行政容錯與糾錯的實施主體， 由政府按照相關規定啟動容錯程序，專家學者、社會組織和群眾等僅在必要時參與行政行為調查過程， 并沒有對公眾參與的具體途徑予以明確規定， 導致行政容錯與問責均衡化發展難以獲得外部力量支持。

四、行政容錯與問責的均衡化發展路徑

（一）以公共價值為平衡中心點

行政容錯與問責機制的建立是對官員自由裁量權的大小的重新調節，只有在“最佳行政”目標指引下，自由裁量權才能不偏離其目標，“最佳”即公共價值最大化。 這看似乎為自由裁量權提供了無限作為的空間，“不管黑貓白貓， 抓到老鼠就是好貓”，但實際上“最佳”本身就是對行政權力的羈束〔12〕。

在行政容錯與問責關系均衡化過程中， 要把公共利益本位始終貫穿其中， 將實現公共價值作為行政問責與容錯均衡化的核心目標， 將公共價值作為二者關系的平衡點。 就外在行為而言，政府官員的一切行政行為都應當致力于追求“善”的實現，以“為人民謀利益”為己任，這是實現容錯與問責關系協調均衡的關鍵。 就內在標準而言，某一行政行為是否應該被納入到容錯抑或是問責范圍內， 其判斷標準在于該行政行為是否致力于公共價值的實現。 因此，要實現二者關系的均衡，就要將事前的動機標準轉變為“善”的標準。 具體而言，一方面要通過問責這一制約機制， 抑制行政權力非理性膨脹，防止其侵害行政相對人的合法權益；另一方面要運用行政容錯激勵權力執行者發揮自身創造性和才能積極行政，以實現公益的增加；最終建立起共同致力于行政權力價值目標的實現的相互補充、相輔相成的關系。〔13〕

（二）以法律為統領，以制度為保障

法是調節利益關系需求的產物，法律、正式制度和治理規則等影響著委托人利益的實現程度〔14〕。 因此，必須建立健全法律制度，運用法律對創新性行政行為的合法性與合理性進行審查和判斷〔15〕。

首先，要堅持以法律為統領，使自由裁量權制度化、規范化。 要運用法律將行政容錯與問責的關系制度化， 對政府官員權力行使的邊界及行政問責和容錯之間的邊界等做出明確規定。 其次，要明確公眾在行政問責與容錯中的參與主體地位，保障其知情權、監督權和參與權等各項權利。 最后，要完善相應的制度建設， 各級地方政府的政策辦法不僅要明確規定行政行為錯誤情形， 也要進一步說明如何識別錯誤以及判斷錯誤的性質， 為行政容錯與問責在實踐層面協調并達成平衡提供可行路徑。

具體而言，可以采取“負面清單” 方式將創新性行政行為容錯的前提條件規定如下：

1.創新性行政行為合法合規。一是行政機關及領導干部在容錯辦法限定的范圍內合法合理行使權力； 二是該創新行政行為是在上級領導部門授權和專家批準審核、同意下進行的，只有這樣才能納入容錯范圍內，即要符合既定程序。

2.創新性行政行為具有公益性。該行政行為并非為了謀求其他政府組織、 利益集團、 權重位高者、公務員自身等的利益，而是為了實現社會整體利益。

（1）容錯行為一定是“授益”行政行為。 這里的授益，指的是授益于公民群體，而非個人。

（2）但并非所有的“損益”行為都要問責。 輕度損益行為可以免責， 重度損益行為則根據實際情況減責，予以“輕責”處理。 從表層來看，這是對權責對等的打破，但實際上部分“損益”通過“創新”行為的既有收益或潛在收益得到了補償， 這才是真正意義上的權責對等。

3.創新性行政行為應當適當，將負面損害控制在最小范圍內。 風險行為發生時，能夠主動及時采取措施控制行為后果，減小社會危害。 在存在明確無誤的緊急危險或危害時， 及時停止或終止該行為， 并主動采取措施控制行為后果， 減小社會危害。

（1）經專家根據具體情況評定，認為該行為和具體情況的出現合乎情理，符合規定，可以容錯，即予以容錯處理。

（2）如果情節嚴重，為了避免扼殺領導干部干事的積極性，考慮其創新行為具有的公益性，可適當從輕處理。

凡是不符合以上前提條件之一，造成“損益”的創新性行政行為， 應當結合其行政行為的社會危害性，予以問責處理。 這里的“損益”也是針對群體，即有損于社會整體利益，而非個體。 當然，如果有損于個人利益，需給予一定的補償。

（三）以思想觀念培育為內在約束

除了制度層次， 組織文化也是決定領導干部能夠在多大程度上利用信息優勢謀求個人利益的重要因素〔16〕，組織文化越是以民為本、服務為民，領導干部機會主義行為越少，反之亦然。 因此，需要在加強公職人員外在硬性約束的同時， 培育全心全意為人民服務的組織文化， 提升領導干部為民謀利的自驅力，提升軟約束力，使內外雙重約束力量相互配合、相輔相成，這是實現問責與容錯均衡的條件之一， 也是行政容錯與問責關系協調均衡的思想基礎。

首先， 要加強培育地方政府和基層領導干部的社會責任感，強化使命意識、責任意識和法律意識，激發各級領導干部勇于改革創新、積極干事、追求成效的主觀能動性， 使其能夠把以公共利益的實現與否作為判斷行政行為有效的標準， 并在實踐中始終堅持為保護人民權利和維護人民利益而問責，為提升社會治理成效、更好地滿足人民群眾需求進行創新嘗試而容錯。 其次，各地方政府部門和相關領導干部要正確認識與理解問責， 樹立“問責不等于濫責、亂責”的觀念，堅決防范問責在實踐中走偏。 要深刻認識到，作為防范和杜絕“權力三化”現象的有力武器，行政問責需要的是理性判斷， 而不是盲目主觀臆斷， 不能為了問責而問責，否則會損害問責的公平性和權威性，導致領導干部“不敢為”。 最后，筑牢“容錯不等同于一切錯誤都容”的理念，避免行政容錯濫用。 要消除領導干部“創新無問責，便可無底線創新”的錯誤想法和無視社會成本的“碰運氣”的亂作為作風，杜絕單純以出政績為目的創新行為。 使領導干部在改革創新的積極嘗試中既考慮創新行為可能帶來的積極效果， 也將行為失敗可能造成的不良社會影響和后果囊括在考慮范圍之內， 并主動將失敗后果和影響最小化。

（四）以公眾參與為外部約束

行政權力來自于法律的授予， 最終來自于人民，并服務于人民。 鼓勵公眾參與是以合意為基礎實現公共價值和目標的必然要求〔17〕。 不僅要提升公眾參與行政過程的法律地位和保障， 更重要的是要提升公眾參與積極性和有效性， 進而提升公眾的實際相對地位。 具體要從以下幾個方面入手：

首先，要推進各級地方政府信息公開化、透明化，尤其是基層人民政府問責與容錯信息要公開，這是公眾參與行政容錯與問責的前提和基礎。 在公開的內容上， 不僅要公開行政容錯與問責的主體、對象、原則、程序等基本內容，更需要進一步細化具體情形下的處理辦法和途徑， 使群眾監督具有可操作性。 在公開的形式上，要運用多樣化的公開渠道。 不僅要在政府紀委官網上公布，更要在各政府微信公眾號、 微博等群眾關注度高的媒體和平臺上公開。 其次，要建立健全監督機制，及時發現失誤， 使公共利益驅動下的行政行為造成的負面影響和危害最小化， 以化解行政問責與容錯之間的矛盾和沖突。 不僅要事后問責，更需要做好事前的風險預測和事中的監督和反饋， 尤其是要加強事中的反饋機制，以及時發現問題，及時糾偏，筑牢容錯底線。