自然保護地原住居民權益保護問題探究

陶廣杰，潘善斌

(貴州民族大學法學院，貴州 貴陽 550025)

2017年9月，中辦國辦印發《建立國家公園體制總體方案》，進一步推動我國國家公園的建設。2019年6月，中辦國辦印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，大力推動我國自然保護地體系的建設。2020年6月，自然資源部把《自然保護地法》納入年度立法計劃，為自然保護地的開發建設進行法治護航。建立以國家公園為主體的自然保護地體系是加快生態文明體制改革[1]，建設“美麗中國”的重要保障。經過60多年的建設，我國擁有各級各類自然保護地12 000多個，覆蓋陸域國土面積近18%[2]。但我國對自然保護地的建設多采取“搶救式”保護模式[3]，盲目追求保護地面積與數量的增長，卻忽視了自然保護地原住居民的權益，從而導致自然保護地管理與原住居民的利益矛盾沖突不斷凸顯。如何實現自然保護地管理與原住居民的利益平衡，既能滿足原住居民生存發展的需求，又能保護自然保護地的生態環境，從而推動以國家公園為主體的自然保護地體系建設是一個不可忽略的重要課題。本文從自然保護地建設與原住居民的權益沖突現狀出發，總結借鑒典型國家自然保護地原住居民權益保護的經驗，提出我國自然保護地原住居民權益保護的路徑選擇，以期能緩和自然保護地管理與原住居民的矛盾沖突，更好地維護原住居民的合法權益。

1 問題緣起：自然保護地建設與原住居民的權益沖突

原住居民是指在自然保護地內及自然保護地周邊長久生活的居民，他們是自然保護地的“老主人”，主要依靠自然保護地內的土地、水源、野生動植物等環境資源來維持生產和生活。在自然保護地的開發建設中，作為“公益性”的自然保護地與“私益性”的原住居民權益之間存在一定的沖突，主要表現在生存權益、土地權益、生態補償權益、環境權益4個方面。

1.1 生存權益沖突

生存權，作為原住居民的一項基礎性權利，只有其獲得了滿足，其他權利才有可能得到保障。長期以來，原住居民與自然保護地之間形成了一種天然的密切聯系，且具有相當高的依存度[4]。一方面，原住居民高度依賴自然保護地提供的各種環境資源，自然保護地內的土地、水源、野生動植物等自然資源是原住居民重要的生存物質基礎。另一方面，原住居民的價值觀念、風俗習慣、傳統文化、社會結構等都深受自然保護地自然環境的影響。自然保護地惠贈原住居民豐富的自然資源，滿足其生產和生活所需，原住居民從心底內發地信仰、尊重長久依存的自然環境，認為自然環境是神圣的，是與自己不可分離的。以H自然保護區為例，截至2019年10月，H自然保護區涉及10個鄉鎮67個村，共有原住居民21 156戶83 266人，其中遺產地有963戶3 786人，緩沖區有20 195戶79 480人。大量的原住居民以自然保護地內的土地和自然資源為主要生產生活來源。而伴隨H自然保護區的規劃與建設，限制了原住居民原有的“靠山吃山，靠水吃水”的固有權利，原住居民生存權益受到威脅。筆者在調研中了解到，有部分原住居民對政府生態移民補償款不滿意，仍想回到原有的生活環境，這顯然違背了國家對自然保護地優化整合和推進生態文明建設的美好初衷。自然保護地內及周邊分布著規模龐大的以保護地自然資源為主要生計來源的原住居民，政府開展自然保護地的開發建設，實施生態移民方案，但又沒完全落實生態補償的政策，造成部分原住居民的生存權益失去可靠保障，導致原住居民與政府自然保護地建設矛盾凸顯。

1.2 土地權益沖突

土地是原住居民長期賴以生存和發展的根本保障，是原住居民維系其群體傳統文化和風俗習慣不可取代的物質基礎。土地權益不僅包括對土地及其地上附著物擁有產權，同時還包括土地上所產生的附加價值，如土地所產生的精神價值和文化價值。但我國在自然保護地的建設中，盲目追求自然保護地面積與數量的擴張，強制把原住居民長久生活的土地納入保護范圍。而且我國自然保護地大多分布在經濟相對落后、交通不便、位置偏僻的貧困地區，原住居民自我發展能力普遍較差，其主要依靠自然保護地內的土地耕種以維持生計。土地就是原住居民世代延續的根基，在自然保護地內，原住居民依靠土地與特有的自然環境創造了其群體獨特的習慣與文化。面對政府開展的自然保護地規劃與建設，原住居民不得不放棄原有的生產生活方式，搬遷到政府安置的陌生地方。這使得原住居民喪失了賴以生存的土地，存在生存與發展水平喪失或降低的風險。《聯合國原住民權利宣言》明確規定，原住居民有權從事其群體特有的傳統和相關經濟活動，一旦剝奪其謀生和發展的手段，應當予以進行公正與公平的補償(參見《聯合國原住民權利宣言》第20條：“1.土著人民有權保持和發展其政治、經濟和社會制度或機構，有權安穩地享用自己的謀生和發展手段，有權自由從事他們所有傳統的和其他經濟活動。2.被剝奪了謀生和發展手段的土著人民有權獲得公正和公平的補償。”)。就H自然保護區而言，筆者在調研中了解到，原住居民在土地被政府征收之后不得不改變原有的生產生活方式，盡管政府提供了一定的補償款，但是有部分原住居民仍然感嘆缺乏在自然保護地內生活的安逸與舒適，有部分原住居民對喪失土地權屬感到惋惜。

1.3 生態補償權益沖突

自然保護地原住居民為公共生態利益而犧牲個人利益，理應獲得生態補償的權益。自然保護地具有公共物品的屬性，其所提供的生態服務功能供所有公眾共同使用。生態效益補償是通過制度化的設計來規范人們的生態環境保護行為，通過協調不同主體的利益關系，以達到更好地保護生態環境、維護社會公平的目的[5]。自1956年我國建立第一個自然保護區以來[6]，國家不斷通過政府力量設立不同等級、不同類型的自然保護地，以維護生物多樣性，供人類休憩游覽、學術研究等使用。自然保護地的原住居民為滿足公共利益的需要，放棄原有的生產生活方式，搬離了習慣已久的生存環境，政府應通過財政轉移支付等方式彌補其利益損失。但在現實中，有關生態補償的范圍、數額、方式等，并沒有完全兌現和落實，從而使得其生態補償權益受到一定的損害。以H自然保護區為例，在隨機調查的161戶村民中，有62戶村民的土地被劃入自然保護區(分別是在1980年、1982年、2000年、2013年、2015年等)，調查結果顯示，有將近一半的村民反映沒有收到相關部門下發的生態補償資金，僅有34戶村民反映收到過生態補償資金，但生態補償標準很低。《H保護條例》是針對H自然保護區專門制定出臺的地方性法規，該條例第34條規定，縣級人民政府對保護區內原住居民的搬遷應妥善安置，但應當如何安置、如何處理原住居民后續的生態補償等問題并沒有明確且詳細的規定，從而導致自然保護地原住居民的生態補償權益無法得到保障。

1.4 環境權益沖突

環境權建立在人與自然和諧相處、相互尊重的基礎之上，是由生存權發展而來的一項新型人權[7]。人是環境的產物，人類的生產生活與自然環境具有十分密切的聯系，人類只有依賴自然環境才能生存與發展。原住居民所擁有的環境權益是建立在原住居民對環境資源的利用上所取得的物質及精神上的利益，并且以取得一定的物質利益為前提。一方面，自然保護地上的自然資源為原住居民提供了大量的生存物質基礎，深深地影響著原住居民的生活方式、文化習慣、價值取向等。另一方面，原住居民在自然保護地內長久地生存繁衍，已與自然保護地融為和諧共生的一體。原住居民依靠自然保護地提供的自然資源得以生存延續，使得其對自然環境充滿無限的尊重與敬畏心理。這種純粹的樸素思想使原住居民與自然保護地長久地和諧共生，并融為不可分割的生態整體。隨著自然保護地的開發建設，原住居民與自然保護地的良好關系被打破，原住居民對自然保護地所擁有的環境權益逐漸被損害，而政府部門卻未做好后續充分的救濟保障，從而使原住居民與自然保護地的開發建設產生一定的矛盾沖突。

2 他山之石：自然保護地原住居民權益保護的域外考察

自然保護地在維護生物多樣性，調整人與自然和諧穩定方面發揮著不可替代的作用。國外在19世紀70年代就已經開始探索自然保護地的建設和管護，他們在自然保護地原住居民的權益保護上形成了較為成熟的理念與經驗，諸如日本、美國、加拿大、南非等國，為我國自然保護地原住居民的權益保護提供了一定的經驗借鑒。

2.1 日本

日本在自然保護地原住居民權益保護方面已形成了相對全面的保護體系。在自然保護地立法方面，形成了以《自然公園法》和《自然環境保護法》為基本法，以《自然恢復促進法》《自然環境保護條例》等為配套的相關法律法規，共同構成了日本自然保護地的立法體系。關于自然保護地原住居民的權益保護，大多通過立法形式予以規定：(1)在公眾知情權方面，日本在自然保護地基本法里都做了具體規定，在制定自然保護地計劃或者制定的計劃可能影響自然保護地原住居民的生產生活時，都會提前向原住居民進行公布，把計劃的內容向原住居民予以說明。(2)在生態補償方面，建立了公害生態補償機制。當原住居民的利益受到損害，通過其他救濟途徑不能彌補遭受的損失時，由政府籌集資金，并通過基金的方式向原住居民進行補償。該生態補償機制貫徹“污染者付費”原則，以民事責任賠償為主，具有很強的輔助性和補充性。(3)在利益共享機制方面，因為自然保護地內的原住居民不能再如以前一樣在自然保護地內獲取相關收益，因此，采取適當放寬的政策，讓原住居民在不影響自然保護地整體保護的前提下獲取相關收益。同時，通過建立國家公園和原住居民聯合經營的方式開展生態旅游，由實力雄厚的國家公園管理者提供資金支持，通過和原住居民簽訂勞動合同、銷售合同等形式讓其能夠參與到利益的共享機制中[8]。

2.2 美國

美國是世界上最早開始探索自然保護地建設的國家，在自然保護地原住居民權益保護方面為世界各國樹立了典范。美國早期的自然保護地建立在印第安人世代居住的家園之上，受到當地原住居民極大的排斥[9]，政府與原住居民的關系十分僵硬。伴隨美國少數族裔權利運動的興起，原住居民也為自己世代固有的權利進行抗爭，才重新獲得在自然保護地上所擁有的權益。美國在自然保護地原住居民權益保護方面形成如下特點：(1)現在的政府及其自然保護地相關管理部門逐漸開始尊重原住居民的各種權益，尊重其在自然保護地長久形成的文化習慣和族群信仰，并積極引導其參與自然保護地的管護，發揮他們“老主人”的特有優勢。(2)政府通過立法的形式對原住居民的權利進行保護。如政府出臺《阿拉斯加原住居民土地權屬處理法》以及《阿拉斯加土地保護法》等相關法律來保護原住居民的土地權利和居住權利[10]。(3)政府在對自然保護地進行規劃管理時，在尊重原住居民文化習俗的前提下，與其建立了合作管理的模式，讓其參與自然保護地的解說教育和生態旅游服務，同時允許他們通過售賣手工藝品及開展旅游住宿服務等方式參與自然保護地的特許經營。

2.3 加拿大

加拿大在處理自然保護地建設與原住居民關系中形成了自己的模式。加拿大在早期建立自然保護地時，已經有原住居民世代居住于此，這些原住居民以自然保護地內的土地和自然資源來維持生存和發展。自然保護地的規劃建設對原住居民的生產生活造成了極大的沖擊，使得原住居民與政府間矛盾激化。政府通過探索與原住居民合作的方式才得以緩解雙方的沖突：(1)政府通過與原住居民進行談判來了解他們的訴求，爭取不影響原住居民生存和發展的權益，同時建立原住居民與政府共同管理自然保護地的模式，發揮原住居民管護自然保護地的先天優勢。(2)政府通過立法的途徑來確立原住居民的權利。法律是保護原住居民與自然保護地的有力手段[11]，加拿大政府制定了《國家公園行動計劃》，通過立法保護原住居民在自然保護地決策、管護以及規劃上的參與權，同時政府也積極鼓勵社會上的科研機構以及相關企業與原住居民一起合作，從而爭取使原住居民的權益實現最大化。

2.4 南非

南非在建立自然保護地時，非常重視原住居民的權益保護問題。作為生物多樣性極其豐富的典型國家，南非在自然保護地管護方面形成了自己的獨特模式與傳統。南非在對自然保護地進行規劃建設之前，已經對當地原住居民的權益進行了正當性分析，充分保障原住居民的各項權益，使其與自然保護地之間和諧相處：(1)政府制定并頒布了大量的關于自然保護地的法律法規，通過立法保障原住居民的權益。諸如《國家環境管理：保護地法》《南非環境管理法》等，以立法形式明確規定了原住居民的正當權利。原住居民可以參與自然保護地的決策，可以在自然保護地內獲取一定的自然資源。同時，政府每年都會在年度財政預算中給予自然保護地及原住居民一定的資金，支持自然保護地的建設和原住居民的權益保護。(2)政府充分尊重當地原住居民的權利，并給予一定的政策支持。南非政府在原住居民生活區周邊興建了很多基礎設施，以改善其生活環境。同時，政府支持黑人的權利，通過實施反歧視就業政策來保障當地黑人的權益，允許黑人原住居民在自然保護地管理機構工作[12]，解決了大量原住居民的就業問題。

2.5 經驗總結

通過對日本、美國、加拿大及南非有關自然保護地原住居民權益保護的考察借鑒，可以發現各國在自然保護地原住居民權益保護方面主要有以下特點：(1)制定并出臺了相關法律制度。關于自然保護地原住居民的權益保護，上述各國大多通過制定并出臺自然保護地法律法規對原住居民的權利予以明確和固化，如日本出臺了《自然公園法》和《自然環境保護法》，南非出臺《國家環境管理：保護地法》《南非環境管理法》等。(2)建立共建共享機制。原住居民離開自己長久生存的環境將缺乏一定的生存技能，各國政府通過實施特許經營等方式，賦予原住居民特殊的權利，允許原住居民在自然保護地周圍進行經營，以改善生存條件，解決其搬離傳統居住地的后顧之憂。(3)具備完善的生態補償制度。上述各國在早期自然保護地的建設上都與原住民存在一定的矛盾沖突，后來通過建立完善的生態補償機制才得以緩解。各國每年在財政上都會對原住居民權益保護方面進行一定的財政預算，同時通過探索政府補償與市場補償相結合的模式來解決原住居民的生態補償資金問題。(4)建立了社區共同管理的體制。原住居民與自然保護地管理機構共同管理自然保護地的方式已被各國所認可。原住居民是自然保護地最為熟悉的人，他們在自然保護地的管護上具有得天獨厚的優勢。

3 自然保護地原住居民權益保護的路徑選擇

針對原住居民在自然保護地開發建設過程中權益受損的問題，可以通過出臺自然保護地相關法律制度、建立共建共享機制、完善生態補償制度以及構建社區共管體制來保護自然保護地原住居民的合法權益。

3.1 健全自然保護地相關法律制度

自然保護地原住居民的權益需要法律予以保障。盡管目前我國已出臺自然保護地原住居民權益保護的相關法律法規，但由于十分散亂和過于原則性，在具體操作中很難落實。為更好地維護原住居民的合法權益，可以通過健全自然保護地相關法律制度予以解決：(1)制定出臺《自然保護地法》。自然保護地歷史遺留問題較為復雜，且相關法律保障不足，須通過立法予以完善[13]。中辦國辦聯合印發的《建立國家公園體制總體方案》和《指導意見》都對原住居民的權益保護問題進行了明確說明，在自然保護地建設中必須要尊重和保護原住居民的合法權益。為保護原住居民的合法權益，應當制定出臺《自然保護地法》。《自然保護地法》是自然保護地領域的基本法[14]，在制度設計上可以專門設定有關原住居民權益保護的章節和具體條款，規定原住居民對自然保護地的知情權、參與權、監督權等權利，同時通過法律賦予原住居民特許經營權、獲得補償權等合法權利。(2)制定出臺自然保護地地方性法規。在國家層面出臺自然保護地的基本法之后，各省份要結合本省實際及時出臺自然保護地地方性法規。我國國土遼闊，南北地區、東西地區的自然保護地類型都各不相同，各省自然保護地的數量、面積也存在一定的差異。國家層面的自然保護地法是宏觀而綜合的立法，各地方政府應以《自然保護地法》的立法宗旨和理念為指導，結合本省自然保護地的特殊情況及原住居民的實際情況，在具體立法中對原住居民的權利予以細化，充分保障本省自然保護地原住居民的合法權益。(3)制定出臺《國家公園法》。國家公園是自然保護地最重要的類型，面積最大，保護范圍最廣，其涉及的原住居民數量龐大。《國家公園法》是針對特定的保護地類型出臺的專門法，由于其涉及原住居民數量較多，故在條款設計中應結合本地國家公園的實際情況，專門設定原住居民權益保障的條款，如原住居民共同管理國家公園的權利、進行特許經營的權利以及一定程度上采集自然資源的權利等。

3.2 建立共建共享機制

建立共建共享機制是解決自然保護地原住居民生存權益問題的關鍵舉措。原住居民是自然保護地世代居住的“主人”，在自然保護地管理過程中，應尊重自然保護地原住居民自然資源的所有權與使用權，同時要協調資源保護與開發利用的關系，依靠適度的生態旅游開發和利益共享機制幫助原住居民解決生存發展問題。建立共建共享機制可以嘗試從以下幾點展開：(1)允許原住居民實施特許經營。特許經營權是指行政機關賦予原住居民特殊的權利，允許原住居民在特定區域內從事特殊活動的行為[15]，即政府部門允許原住居民在自然保護地周邊地區從事餐飲、住宿等服務活動并獲取收益。原住居民特許經營的權利來源是原住居民與政府簽訂的行政協議，這種協議周期一般不會很長，要根據特許經營者的實際運營情況適度調整。實施特許經營制度是對原住居民權益保護的一種反哺機制。因為我國自然保護地普遍位于經濟相對落后的偏僻地區，實施特許經營制度可給原住居民提供更多的就業機會。政府通過實施特許經營制度能夠有效激發原住居民參與自然保護地管護的積極性，從而可以提高自然保護地公共產品和公共服務的數量與質量。(2)實施原住居民參與下的股份制經營模式[16]。自然保護地之所以能夠保存豐富的生物多樣性，持續提供大量的公共產品，原住居民具有莫大的功勞。通過實行自然保護地景區經營企業股份改制，允許原住居民通過資金、參與經營等方式入股，重新組建新的景區經營企業，讓原住居民可以分享景區企業經營所得利潤。隨著自然保護地景區的開發建設，產生了大量的經濟利潤，這不僅僅是景區開發公司的功勞，更是自然保護地原住居民世代保護自然保護地的結果。通過對自然保護地經營企業股份改制，讓原住居民分享自然保護地開發建設獲取的經濟紅利，這不僅是原住居民對自然保護地世代呵護應得的經濟反哺，而且更能激發原住居民參與自然保護地的保護和建設的熱情，從而實現自然保護地的可持續發展。

3.3 完善生態補償制度

生態補償制度是平衡自然資源經濟價值和生態價值，保障自然保護地原住居民實現社會公平的重要手段。生態補償制度作為一種重要的激勵手段，使原住居民在自然保護地的保護過程中獲取回報，具有正當性。但在現實的操作中，自然保護地生態補償制度仍存在諸多短板。完善生態補償制度的缺陷可以從以下幾個方面展開：(1)建立財政投入為主的多元化資金保障機制[17]。目前，我國正在如火如荼地推行以國家公園為主體的自然保護地體系的優化改革，對于國家級自然保護地所需資金應由中央財政統一支持。對于地方級自然保護地的開發建設可以由省級人民政府財政或地區之間的橫向生態補償來完成。同時，對于自然保護地規劃、建設的資金可以嘗試吸納社會資本參與其中，通過設立自然保護地基金等方式發揮社會資本在自然保護地管護中的作用。(2)建立形式多樣的生態補償制度。與時俱進是法學永葆活力的秘密[18]，政府如果僅是采取提供資金的方式對原住居民進行補償，未免太過單調。可以通過建立政府補償與市場補償相結合的方式來完善生態補償制度。一方面，政府可以通過財政轉移支付、實施專項基金稅收減免以及對綜合利用和優化環境的行為進行獎勵等，來實施補償政策。另一方面，可以通過建立市場補償來落實生態補償制度。市場補償可以通過征收排污費、征收環境資源稅以及發行自然保護地生態保護彩票等方式，吸納社會資本投入到自然保護地的生態保護中。(3)健全生態補償監管體制。高效有力的監管體制是確保生態補償制度發揮效應的關鍵環節。通過設立自然保護地生態補償監管專門機構，由專門的工作人員對生態補償資金進行監管可以充分發揮資金的有效作用。同時，還可以建立原住居民參與的監督機制。監督方式不僅有內部監督，還有外部監督。建立健全原住居民參與的生態補償機制可以更好地實現生態補償的應有功能。

3.4 構建社區共管體制

社區共同管理體制是自然保護地最為有效的管護方式之一。原住居民參與自然保護地的管理是IUCN和國際保育社會普遍推行的管理模式[19]，而且取得了良好的保護效果。社區共管在自然保護地的管護上具有明顯的優勢：(1)社區共管體制使決策更加科學化、民主化。長期以來，政府在自然保護地的管理上占據絕對主導地位，有關自然保護地的規劃和決策都是政府部門直接發布，原住居民很難參與其中。社區共管體制給予原住居民建言獻策的機會與平臺，有利于激發原住居民參與決策的動力和積極性，從而使得有關自然保護地的決策更加科學和民主。(2)社區共管體制有利于發揮原住居民的先天優勢，可以更好地管護自然保護地。原住居民世代在自然保護地上生存繁衍，是自然保護地最為熟悉的“主人”。通過讓原住居民參與自然保護地的管護，可以發揮原住居民對自然保護地熟悉的優勢，從而推動自然保護地向良好態勢發展。

社區共同管理體制是自然保護地管護的絕佳方式，可以通過以下途徑進行構建與落實：(1)明確社區共管機構的法律地位。社區共管機構是自然保護地管護的主要職能部門，應在自然保護地的相關立法中明確其法律地位。如在《自然保護地法》與《國家公園法》條款的設計上，應當對社區共管機構的法律地位進行規定。在各地方制定的自然保護地地方性法規中，也應設計有關社區共管機構法律地位的條款，讓社區共管機構擁有自然保護地管護的法律地位，從而更好地發揮社區共管機構管護自然保護地的功能。(2)確立社區共管機構的職能、人員和經費來源。社區共管機構在行使自然保護地管護職責時應于法有據，法律規范應賦予社區共管機構的職責權限，明確職能范圍。同時，根據自然保護地社區共管的難度和工作強度核算相應的編制，并對相關原住居民進行入職前的文化素養與能力水平的提升和培訓。其次，財政上應給予社區共管機構大力支持。根據自然保護地的不同類型和保護級別，應由中央人民政府或地方人民政府通過財政轉移或專項資金支付等方式對保護地社區共管機構給予財政支持。(3)成立跨領域專家小組，建立理論框架和培訓體系[20]。社區共同管理不同于政府部門的單獨管理，它是由多方主體共同參與的管理模式，這就要求組建一支跨領域、跨學科背景的專家隊伍，通過定期對社區共管機構的工作人員進行培訓，逐漸形成自然保護地社區共管體制的理論框架和特有的培訓體系。