云南省國有草原有償使用制度改革的思考

瞿 林

(云南省林業調查規劃院，云南 昆明 650051)

草原是自然資源，也是自然資產。國有草原資源作為國有資產的一個組成部分，既有自然價值和生態價值，也有經濟價值。《生態文明體制改革總體方案》提出，要健全自然資源資產產權制度，《國務院關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》指出，“自然資源資產有償使用制度是生態文明制度體系的一項核心制度”。云南省草原資源豐富，國有草原資源為云南省生態建設和經濟發展提供了優良的自然資源條件，如何更好地發揮國有草原資源及其資產作用，需要全社會的參與和支持。開展國有草原有償使用，建立健全國有草原有償使用制度，將使云南省國有草原充分發揮其經濟價值，使國有草原提供的公共產品更好地服務于社會。

1 草原的內涵和范圍

草一般是指草本植物，是一類植物的總稱，草本植物與木本植物是相對應的概念。通常將草本植物稱之為“草”，將木本植物則稱之為“樹”。

草原的植被學定義：草原是以旱生多年生草本(有時為旱生小半灌木)組成的植物群落，與森林(Forest)、荒漠(Desert)、草甸(Meadow)、沼澤等并列。草原是以草本植物為主的植被類型，其優勢植物是多年生叢生或根莖型禾草和一些或多或少具有耐旱能力的各種雜草。

《中華人民共和國草原法》第二條規定：草原是指天然草原和人工草地。天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕還草地，不包括城鎮草地。

《土地利用分類》(GB/T 21010-2017)規定：草地是指生長草本植物為主的土地。包括：天然牧草地(指以天然草本植物為主，用于放牧或割草的草地，包括實施禁牧措施的草地，不包括沼澤草地)、沼澤草地(指以天然草本植物為主的沼澤化的低地草甸、高山草甸)、人工牧草地(指人工種植牧草的草地)、其他草地(指樹木郁閉度小于0.1，表層為土質，不用于放牧的草地)。

《中華人民共和國草原法》和《土地利用分類》對草原的定義有以下幾個特征：(1)草原包括天然草原和人工草地；(2)草原有牧用草原和非牧用草原(其他草原)；(3)草原上的樹木郁閉度小于0.1；(4)草原不包括城鎮區域人工種植的草坪。

2 國有草原的權屬關系

2.1 國有草原所有權

國有草原包括哪些呢？《憲法》第九條規定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”。《草原法》第九條規定，“草原屬于國家所有，由法律規定屬于集體所有的除外”。《中華人民共和國物權法》第四十八條也對草原作了相應規定，“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國家所有，但法律規定屬于集體所有的除外”。

從草原的自然屬性和《憲法》、《草原法》等法律規定來看，自然生長的草原屬于自然資源，自然資源屬于全民所有，自然生長的草原資源必然屬于全民所有。所以，在國有土地或集體土地上自然生長的草原均應屬于國有。當然，在集體土地上通過人為封禁措施促進草原自然生長，或由于短期撂荒而形成的草原不宜作為國有草原資源對待。

因此，國有草原應當包括國有土地上自然生長的草原、集體土地上自然生長的草原、國有或集體土地上由國家或國有單位人工培植的草原。

2.2 國有草原使用權

使用權是不改變財產的所有權而依法加以利用的權利。土地使用權是指單位或者個人依法或依約定，對國有土地或集體土地所享有的占有、使用、收益和有限處分的權利。

國家作為國有土地所有者并不直接使用土地，而是由具體的企事業單位和個人來使用。由于中國法律禁止土地買賣，國家土地所有權一般不流轉。有償取得的國有土地使用權可以依法轉讓。依法有償受讓取得的國有土地承包經營權也是一種財產權，可以依法轉讓、贈與、出租、抵押和繼承，與劃撥國有土地使用權的區別是“有期”、“有償”，這是國家憑借土地所有權對使用權進行的一種控制，是體現土地所有權的一種措施。

2.3 國有草原經營權

承包方承包土地后，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權由他人經營。

隨著農村人口向城鎮流動以及農業結構調整，新型農業產業經營主體表現活躍，使農村承包地流轉加速，土地流轉矛盾日漸突出。在此背景之下，中央提出了農村土地所有權、使用權和經營權分置。修改后的農村土地承包法使土地經營權成為農地產權結構中的新型權利安排及市場主體所擁有的權利，不再具有原有法律中的土地承包經營權的身份屬性。賦予農業產業經營者土地經營權有助于解決農村承包地撂荒問題和農村土地規模化經營問題，并可實現農村土地經營權抵押和融資。

3 云南省國有草原資源經營管理存在的問題

云南省16個州(市)除麗江、怒江兩州(市)外，其余14個州(市)均有國有草原分布。管理主體主要是政府、林草主管部門、農業農村部門、國有農場、林場等。全省有5個農村集體經濟組織承包經營國有草原，面積3 240 hm2；有2個公司承包經營國有草原，面積1 273 hm2。國有草原資源經營管理存在諸多問題，主要表現在以下幾個方面。

3.1 國有草原管理主體職能不清，多部門管理

云南省國有草原管理主體約65個，總面積24.5萬hm2，另外，部分國有草原管理主體面積四至界線不詳，無法統計面積。管理主體主要涉及政府、林草主管部門、農業農村部門、國有農場、林場等。國有草原多部門管理帶來的是國有草原管理主體職能定位單一，草原管理更多的注重國有土地不流失或少流失，國有草原的生態價值、經濟價值以及社會價值未得到很好體現，國有草原荒蕪或過度使用的情況較為突出。

3.2 國有草原邊界不清

國有草原邊界不清，包括四至界線不清，國有草原與林地、水域、農地等非林地存在交叉重疊以及權屬爭議。云南省有14個國有草原管理主體存在四至界線不清或權屬爭議情況，占全省國有草原管理主體數的21.5%。草原與非草原地存在交叉重疊的管理主體多達31個，占47.7%；林草混用、農草混用現象較突出，全省僅有10個國有草原主體反映草原的牧用價值，僅占15.4%。

3.3 國有草原功能定位模糊，地位與作用弱化

國有草原在云南省廣泛分布，全省各州(市)、各海拔帶均有分布，草原資源較為豐富，但草地的生態功能或牧業功能缺乏有效的劃分與界定。牧用草原未劃定基本草原，生態功能突出的草原未劃定保護范圍；國有草原缺乏行之有效的保護措施，可充分發揮經濟價值的草原亦未發揮其產業效益，國有草原的地位與作用未得到體現。

3.4 可利用國有草原經營程度低

云南省國有草原經營單位為數不多，加之以國有林場形式代管理國有草原的經營主體僅有31個(不包括農村集體經濟組織承包的國有草原)，面積3.79萬hm2。云南省僅有為數不多的8家牧用草原經營單位或多或少開展草原經營利用，但經營利用率低，草原荒蕪或草原退化現象較突出。國有草原生存和發展困難較多，有的國有草原企業已基本停止生產經營，有的已開展草原出租，以維持企業生存。

4 國有草原有償使用的思考

國有土地有償使用主要是指單位或個人以劃撥、出讓、轉讓、租賃、作價出資或入股等方式有償使用國有建設用地。包括草原在內的國有農用地有償使用仍處于試點階段，未有明確的規定。

土地使用權出讓、轉讓是國家為了改革城鎮國有土地使用制度，合理開發、利用、經營土地，加強土地管理，促進城市建設和經濟發展，按照所有權與使用權分離原則實行的城鎮國有土地使用權出讓、轉讓制度。土地使用權出讓是國家以土地所有者的身份將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。土地使用權轉讓是土地使用者將土地使用權再轉讓的行為，包括出售、交換和贈與。

國有草原屬農業用地范疇，不屬于國有城鎮用地。因此，國有草原有償使用不能套用國有建設用地有償使用政策。土地實行用途管制，國有草原土地只能用于草原生態保護或牧用，不得擅自改變為建設用地；特別是基本草原，實行更加嚴格的用途管制，基本草原不得擅自改變為建設用地，也不能擅自改變為林地、耕地等非牧非草用途。時至今日，國有草原仍未有出讓、轉讓的先例。為改革國有草原等國有自然資源土地使用制度，處理好所有權與使用權的關系，創新自然資源全民所有和集體所有的實現形式，明確國有農場、林場和牧場土地所有者與使用者權能是國有草原有償使用的主要內容。

如何實現國有草原有償使用，創新國有草原生態保護和發展方式，使國有草原資源得到有效利用，是生態文明建設的需要，也是經濟社會發展的需要。根據《國務院關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》，結合云南省國有草原經營管理和國有草原有償使用現狀，應做好以下工作，為國有草原有償使用制度改革打下基礎。

4.1 查清國有草原范圍，明確草原用途，劃定基本草原

草原占據著地球上森林與荒漠、冰原之間的廣闊中間地帶，覆蓋著地球上許多不能生長森林或不宜墾植為農田的生態環境較嚴酷的地區，在生態環境與生物多樣性保護方面具有極其重要和不可代替的作用。草原不僅在防止土地風蝕沙化、水土流失、鹽漬化和旱化等方面發揮著其他生態系統所不及的生態作用，也起到水源涵養、調節氣候、凈化空氣的生態作用。同時，良好的草原生態資源也在維持生物物種與遺傳多樣性方面起到重要作用，并直接或間接地為人類的生存和發展提供食物、燃料、藥材、纖維、皮毛和其他工業原料等必要的生產和生活資料。

保護草原生態的主要任務是查清國有草原范圍，明確草原用途，劃定基本草原。目前，國有草原資源數據主要來源于林草部門、農業農村部門、自然資源管理部門，草原調查標準、統計口徑以及統計結果差異較大，國有草原基礎數據不清已成為國有草原保護區利用的瓶頸，也是國有草原有償使用的瓶頸。必須盡快開展草原基礎數據調查收集工作，查清國有草原分布、范圍、面積、起源、用途、生態地位、牧草種類等基礎數據。同時，在查清基礎數據的基礎上，確定草原地主要用途、生態地位及其保護等級，劃分基本草原，制定保護和利用措施。

基本草原的范圍應該明確界定，規定基本草原在全部草原的比重，將已承包給農牧民經營使用的草原、草原生態保護地、國家草原生態工程項目區和草原獎補政策實施區，以及距城鎮較近、人員來往較多或易開發利用地區等對草原生態破壞較大的區域優先劃為基本草原。

4.2 建立健全草原保護制度

建立健全并完善草原保護制度法規，通過草原保護制度建設，進一步厘清草原概念和內涵，明確草原和基本草原范圍，實行明確的用途管制措施以及破壞草原的處罰措施等。鼓勵各州縣出臺基本草原保護的地方性法規。對基本草原實施嚴格的禁牧休牧和草畜平衡制度，嚴禁開墾基本草原，征占用審核方面要更加嚴格，任何單位和個人不得擅自征用、占用基本草原或改變其用途，嚴控建設占用和非牧使用。嚴格控制草原改變生態用途或牧用用途，建設項目占用草原的必須按照《草原征占用審核審批管理規范》(國家林業和草原局林草規〔2020〕2號)審核審批。占用草原的經濟補償標準和植被恢復費繳納標準應高于其他草原。

4.3 規范國有草原承包經營權流轉

土地使用權是土地使用權人享有對承包地占有、使用、收益以及流轉等權利，而土地經營權的性質在法律上屬債權。在土地使用權人還未得到充分、有效保護的情況下，土地使用權的流轉方式、條件、程序等均較受限制。同時，國有草原屬國有資源，國有草原的出讓、轉讓將造成國有草原資源的流失，并促使國有草原用途發生改變，有悖于國有草原有償使用制度改革的初衷。因此，國有草原有償使用制度改革首先要從國有草原經營權改革入手。

4.3.1明確國有草原管理機構

各縣(市)人民政府應明確將國有草原委托給事業編制的林草經營管理單位或國有草原經營企業經營管理，改變國有草原無法人企事業單位經營管理的狀況。事業單位主要管理生態草原，國有草原企業主要經營管理牧用草原。按照國有企業法人治理要求，管理好國有草原資源及國有草原資產。各級人民政府應賦于國有草原事業經營管理單位或國有草原經營企業的經營職責，探索履行國有草原經營權的經營機制和績效考核辦法等。

4.3.2建立國有草原資源資產清單

查清國有草原分布、范圍、面積、生態地位、牧草資源、畜牧承載能力等資源，建立國有草原資源資產清單，維護國有草原生態價值，并充分發揮經濟價值，促進國有草原資源資產的良性發展。

4.3.3規范國有草原經營權流轉

堅持國有草原使用權的主體地位，規范出租(轉包)、入股或者其他符合有關法律和國家政策規定的流轉土地經營權方式，強化國有草原經營合同管理，嚴格規定國有草原經營權的經營年限和用途，并按規定的用途使用。國有草原承包經營權向農村集體經濟組織以外單位和個人流轉的，應按有關規定實行有償使用。省、市、縣三級林草部門應建立國有草原監管權力清單和責任清單，加強對國有草原經營權流轉的監管，維護和盤活國有草原資源資產。

4.3.4規范國有草原有償使用經營方式

國有草原是自然資源，國有草原的開發利用必然受其自然因素、開發的技術條件和其他因素的制約，而社會對利用國有草原資源生產出的消費品的需求往往是巨大的，這就形成了保護與利用的矛盾。國有草原如果管理不善，不尊重草原的客觀規律與自然規律，亂開發，濫開采，就有可能破壞人類賴以生存的自然生態與環境。因而，加強國有草原資源資產有償使用的管理，嚴禁無償或低價出讓，最大限度地減少國有草原資源的損失與浪費，從而使有限、稀缺的國有草原資源發揮最大的經營效益，以實現國有草原資源的合理配置和有效利用。因此，國有草原的有償使用不能簡單地通過出租或入股方式，將國有草原經營權完全交與承租方或控股方全權經營。國有草原監管者應加強管理和監督，維護國有草原的生態地位、草原用途和景觀，嚴控畜牧承載能力，防止草畜失衡。通過對國有草原有償使用方式的監管，逐步規范國有草原有償使用的經營利用方式，以充分發揮國有草原的生態價值和經濟價值。

5 小結

草原是國家重要的自然資源，具有重要的生態價值和經濟價值。我國全民所有的自然資源資產有償使用制度在促進自然資源保護與合理利用、維護所有者權益方面發揮了積極作用，但也存在國有草原有償使用制度不完善、監管力度薄弱、市場配置資源的決定性作用發揮不充分、所有權人缺位、所有權人權益得不到落實等突出問題。隨著生態文明體制改革的推進，需要加快推進國有草原有償使用制度改革工作。

云南省草原資源豐富，國有草原在維護生態安全和提供草原自然資源產品方面發揮著重要作用。充分認識國有草原自然資源資產價值，完善國有草原調查和確權工作，探索創新國有草原所有者權益的有效實現形式，建立健全全民所有草原資源資產有償使用制度，規范國有草原有償使用方式、程序、條件、范圍和期限，維護國有草原所有者、使用者和經營者權益，為建設美麗云南提供重要制度保障。