大數(shù)據(jù)時代公共危機治理的變革與優(yōu)化路徑
——以中國抗擊新冠肺炎疫情為例

劉 穎

（山東師范大學 馬克思主義學院，山東 濟南250358）

新冠肺炎疫情是新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大的突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件。 在中國抗擊新冠肺炎疫情的過程中，被稱為“新石油”的大數(shù)據(jù)發(fā)揮了不可或缺的作用。公共危機治理的有效性是國家治理現(xiàn)代化實現(xiàn)程度的直接體現(xiàn)。 疫情防控中大數(shù)據(jù)的運用，不僅彰顯出大數(shù)據(jù)時代公共危機治理在治理理念、治理邏輯、治理模式以及治理手段方面的變革，而且也使探尋優(yōu)化數(shù)據(jù)信息技術與公共危機治理融合的路徑，更好地提升國家治理公共危機的能力變得尤為迫切。

一、大數(shù)據(jù)與公共危機突發(fā)事件

（一）大數(shù)據(jù)及其特征

大數(shù)據(jù)（Big Data）該詞最初由美國未來學家阿爾文·托夫勒提出，他在1980 年3 月出版的《第三次浪潮》中寫到：“如果說IBM 的主機拉開信息化革命的大幕，那么大數(shù)據(jù)則是第三次浪潮華彩的樂章?！盵1]因此，大數(shù)據(jù)是信息革命的一大里程牌，是人類進入信息時代繼互聯(lián)網(wǎng)之后又一重要的信息技術變革。所謂大數(shù)據(jù)，從狹義上講，是指無法在一定時間內用常規(guī)軟件工具對其內容進行抓取、管理和處理的數(shù)據(jù)集合；從廣義上講，是從各種類型的海量信息中快速獲得有價值信息的能力。[2]與傳統(tǒng)數(shù)據(jù)相比， 大數(shù)據(jù)具有4V 特征： 數(shù)量大（Volume）、速度快（Velocity）、類型多（Variety）、真實性（Veracity）[3]，對人們的生產(chǎn)方式、生活方式、交往方式、思維方式與治理方式帶來了很大的革新，一切“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”，從而在大數(shù)據(jù)基礎上構建出全新的自然圖景、社會圖景和人類圖景。 大數(shù)據(jù)引導人類進入新一輪的信息革命時代——大數(shù)據(jù)時代。

（二）大數(shù)據(jù)時代的公共危機突發(fā)事件

公共危機突發(fā)事件是突然發(fā)生的對全體公眾整體生活和共同利益帶來傷害，需要采取應急措施應對的危機事件，主要包括自然災害事件、事故災難事件、公共衛(wèi)生事件以及社會安全事件等。 這些事件一般具有爆發(fā)的突發(fā)性、影響的社會性、公共性與破壞性、危機的擴散性、應對的緊迫性、過程的持續(xù)性等特點。 根據(jù)公共危機突發(fā)事件所具有的特性，2020 年1 月23 日世界衛(wèi)生組織在日內瓦召開新聞發(fā)布會宣布，將中國新冠肺炎疫情列為“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（Public Health Emergency of International Concern，PHEIC）。

在這次新冠肺炎疫情防控保衛(wèi)戰(zhàn)中，利用大數(shù)據(jù)進行精準防控是一大亮點。在大數(shù)據(jù)、云計算等信息科技的助力下，疫情防控戰(zhàn)成為了一場科技信息戰(zhàn)。 大數(shù)據(jù)是這場沒有硝煙的疫情阻擊戰(zhàn)中克敵制勝的法寶，扮演著神秘角色，為快速形成“群防群治，聯(lián)防聯(lián)治”的新冠肺炎疫情治理格局提供了強大數(shù)據(jù)支持，充分顯示了其在公共危機治理中無可替代的作用，彰顯出大數(shù)據(jù)時代公共危機治理的變革與創(chuàng)新。

二、大數(shù)據(jù)在新冠疫情公共危機治理中的作用表現(xiàn)

在新冠肺炎疫情的整個防控過程中，大數(shù)據(jù)充分發(fā)揮了其在精準空間定位和特定人群界定方面的優(yōu)勢，從而提升了人們對疫情防控風險的感知、追蹤、定位、預測和防范的能力。

（一）快速查找密切接觸者，為疫情防控贏得時間

在此次疫情的發(fā)展過程中，“緊急擴散”“急尋患者同行人”這樣的信息幾乎是刷屏了微信朋友圈、微博等信息擴散的平臺。 國家工信部及相關科技人員利用跨時空大數(shù)據(jù)融合共享技術，對疫情相關數(shù)據(jù)進行處理，在盡可能短的時間內，最大限度地找到密切接觸者，如鳳凰新聞客戶端增設“患者同程查詢工具”，搜狗搜索聯(lián)合央視新聞和新華網(wǎng)推出的“患者同程查詢”輔助公眾方便查詢所乘班次是否有疑似患者，均為疫情防控贏得了時間。不僅如此，通過數(shù)據(jù)分析，也可以形成針對不同特征人員（途經(jīng)湖北人員、長期居住武漢人員、已確診人員、疑似人員、與確診/疑似人員密切接觸者等）的畫像與關系圖譜，科學建立預警等級，實時跟蹤防控。 對此，中國工程院院士、國家衛(wèi)健委高級別專家組成員李蘭娟曾言：“利用大數(shù)據(jù)的信息化手段， 就是你本人不知道你周圍的人是感染者， 但是大數(shù)據(jù)它會告訴你。 ”“要利用信息化和大數(shù)據(jù)監(jiān)控手段，把有疫區(qū)接觸史的人，包括他周圍有過接觸史的人，通過大數(shù)據(jù)的調查進行明確。 ”[4]

（二）播報疫情實時更新數(shù)據(jù)，及時破除虛假消息，緩解群眾憂慮

公眾是危機治理的重要參與者。 隨著疫情的爆發(fā)與擴散，公眾都比較關注疫情的發(fā)展趨勢，大數(shù)據(jù)技術讓大家第一時間能夠獲得權威的疫情動態(tài)，通過疫情走勢圖、疫情地圖分布、病患數(shù)量多維度的分析等形式，播報最新動態(tài)。在此期間，國家及各地衛(wèi)健委通過“企業(yè)大腦”公眾號，利用直觀的地圖和可視化圖表每天發(fā)布關于疫情的權威數(shù)據(jù)，充分顯示了全國及各省確診、疑似、死亡的新增及累計數(shù)據(jù)詳情，不僅為疫情防控阻擊戰(zhàn)提供了數(shù)據(jù)支撐，也充分保障了公眾的知情權，既破除了充斥在一些網(wǎng)站中的虛假消息，也緩解了群眾的焦慮，對于提高科學防控意識具有積極的推動作用。

（三）大數(shù)據(jù)戰(zhàn)“疫”監(jiān)控云屏實時監(jiān)控，助力防疫科學精準決策

在抗擊新冠疫情的過程中，防疫領導小組指揮搭建了大數(shù)據(jù)戰(zhàn)“疫”監(jiān)控云屏對疫情全局進行實時監(jiān)控。通過戰(zhàn)“疫”監(jiān)控云屏，政府可以掌握疫情整體發(fā)展態(tài)勢，企業(yè)可以輕松掌握本企職工有關確診、疑似、隔離、死亡、治愈等病例數(shù)據(jù)，掌握職工近期活動軌跡，從而為各省、各企業(yè)在疫情期間安全復工復產(chǎn)做出科學精準的決策。

（四）監(jiān)測防疫物資運輸和配置，精準助推防疫物質生產(chǎn)

打贏疫情阻擊戰(zhàn)，離不開防疫物資這一重要的物質基礎保障。在抗疫過程中，大數(shù)據(jù)在監(jiān)測防疫物資的運輸、有效配置方面起了重要的作用。 一批防疫物質從運出到最后接受點以及防疫物資的使用情況，全程均可以用大數(shù)據(jù)進行監(jiān)測，“接收捐贈物資后，借助分布式賬本、非對稱加密和共識機制的區(qū)塊鏈可實現(xiàn)捐贈物資實時查詢，安全可靠，既縮短了捐贈物資中轉流通環(huán)節(jié)，降低了其中可能蘊藏的腐敗風險，更是大大提升重大疫情防控的應急治理效能”[5]。 不僅如此，利用大數(shù)據(jù)平臺，企業(yè)可以通過大數(shù)據(jù)，及時地了解疫情物資的儲備與使用情況，適時地復工復產(chǎn)，甚至是轉產(chǎn)，精準助推防疫物資的生產(chǎn)與供給，為打贏疫情阻擊戰(zhàn)提供了堅實的物質基礎。

總之，在與疫情進行斗爭的過程中，大數(shù)據(jù)為查找病毒來源，精準防控、精準布控、精準施策提供了參考，從而實現(xiàn)科學、透明、高效地應對公共危機。不僅如此，運用現(xiàn)代網(wǎng)絡媒體等智能技術為輔助進行公共危機治理，不僅可以為資源配置、民生保障提供數(shù)據(jù)支撐，也可以在疫情防控中實現(xiàn)多主體、多層次、立體化的綜合治理格局，進而將效率及利益最大化、損失最小化。

三、大數(shù)據(jù)時代新冠疫情防控彰顯出公共危機治理的變革

從新冠疫情防控過程中大數(shù)據(jù)的利用及其積極作用的發(fā)揮不難看出，“在大數(shù)據(jù)支撐下，公共危機治理是一種以動治動的動態(tài)治理，公共危機治理流程是由治理者、治理對象、治理環(huán)境所形成的大數(shù)據(jù)流來驅動的?！盵6]因此，大數(shù)據(jù)時代的公共危機治理在治理理念、治理邏輯、治理模式、治理手段等方面出現(xiàn)了根本性的變化。

（一）治理理念：突出生命至上原則，把人民利益放在首位

新冠肺炎疫情的蔓延， 關乎民眾安危。 “始終把人民群眾生命安全和身體健康放在首位”是這次抗疫遵循的基本原則。在整個防疫過程中，習近平多次專門就新冠肺炎疫情防控工作作出重要批示指示，要求把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，采取切實有效措施，堅決遏制疫情蔓延勢頭，全力做好防控工作。[7]在2020 年1 月27 日，習近平就疫情防控作出重要指示，要求各級黨組織和廣大黨員干部必須牢記人民利益高于一切，不忘初心、牢記使命，團結帶領廣大人民群眾堅決貫徹落實黨中央決策部署，團結帶領廣大人民群眾，切實做好疫情防控。

在疫情防控過程中，突出生命至上原則，把人民利益放在首位的治理理念主要體現(xiàn)在以下方面：首先，對生命絕不言放棄。對新冠肺炎患者，習近平要求做到“全力以赴救治”“堅決做到應收盡收”。[8]在北京考察新冠肺炎防控科研攻關工作時，習近平強調：“盡最大努力挽救患者生命是當務之急，重中之重，要加強藥物、醫(yī)療裝備研發(fā)和臨床救治相結合，切實提高治愈率，降低死亡率。 ”[9]第二，關注救援人員的生命與健康安全。 醫(yī)務人員是戰(zhàn)勝疫情的中堅力量，務必高度重視對他們的保護、關心、愛護。 在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上的講話中，習近平強調：對醫(yī)務人員的舒緩壓力、生活保障、必要休整、精神鼓勵務必及時加強落實……要切實加強防止醫(yī)院感染工作，做好醫(yī)務人員科學防護和培訓，對已被感染的醫(yī)務人員全部免費治療，盡最大努力減少犧牲。對參加一線戰(zhàn)斗的醫(yī)務人員，要盡快出臺關心關愛的政策舉措，及時安排免費體檢，將來要增加帶薪休假時間，并將抗疫表現(xiàn)列入職稱評定指標之中。[10]第三，關心關愛城鄉(xiāng)社區(qū)工作者。 切實關心關愛城鄉(xiāng)社區(qū)工作者，是守嚴守牢疫情聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的社區(qū)防線的基礎。在疫情防控過程中，中央應對新冠肺炎疫情工作領導小組印發(fā)《關于全面落實疫情防控一線城鄉(xiāng)社區(qū)工作者關心關愛措施的通知》，為城鄉(xiāng)社區(qū)工作者提供了八方面的關愛措施。[11]不僅如此，在大數(shù)據(jù)技術的支撐下，通過大規(guī)模、全方位的數(shù)據(jù)搜集與處理，以用戶的實時數(shù)據(jù)為基礎，不僅可以及時了解各地、各社區(qū)的疫情狀況，也可以分析疫情期間民眾的需求和情緒變動，并以此為依據(jù)制定出“量身定制”的政策，精準施策，更好地服務于人民群眾。

（二）治理邏輯：推行大數(shù)據(jù)驅動的整體性治理

“數(shù)據(jù)驅動”是相對于“經(jīng)驗驅動”而言的。 經(jīng)驗驅動是指在公共危機治理中，通過傳統(tǒng)的習慣做法或學習借鑒國外經(jīng)驗而進行決策。 這種由經(jīng)驗驅動的感性治理，既受限于治理主體的認知水平與分析能力，同時也不能與危機爆發(fā)的情景因素相結合。 數(shù)據(jù)驅動是基于人類行為數(shù)據(jù)與客觀環(huán)境變化的信息而進行決策，這是一種由數(shù)據(jù)驅動的量化治理。 在疫情防控過程中，各省市政府正是利用大數(shù)據(jù)，通過分析密切接觸者、疑似患者活動軌跡的變化，以及確診者數(shù)量的多少，做出科學決策，上調或降低風險等級。 整體性治理是以公民需求為導向，以協(xié)調、整合和責任為策略機制，以信息技術的雙重理性為輔助支撐，以便達到整體性政府運作調適的良好狀態(tài)，使治理對象和治理關系不斷從部分走向整體、從分散走向整合。[12]整體性治理很好地克服了公共危機治理碎片化的現(xiàn)象。在疫情防控過程中，在整體性思維的指導下，黨中央進行統(tǒng)一領導、統(tǒng)一部署，全國上下同心，舉國同力，各種力量團結協(xié)作，合理地調配防疫物質資源，共享數(shù)據(jù)信息資源，形成了“群防群治、聯(lián)防聯(lián)控”的治理格局。 因此，從整體上看，在這次防疫防控的戰(zhàn)役中，始終貫穿與推行著數(shù)據(jù)驅動的整體性治理邏輯。

（三）治理模式：彰顯多中心協(xié)調共治的治理模式

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，在黨中央的統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一部署下，全國人民同心協(xié)力、共克時艱、同心抗疫。 在疫情防控過程中，政府、企業(yè)、基層社區(qū)組織、普通民眾均是抗擊疫情的重要主體。首先，面對疫情，政府各個部門迅速協(xié)調聯(lián)動，投入防疫救治，形成合力對抗新冠疫情。 國新辦、人力資源社會保障部、中國銀行保險監(jiān)督委員會、教育部、財政部、工業(yè)化和信息部等部門紛紛出臺政策，“在阻斷傳播途徑、遏制源頭、穩(wěn)定物價、病患救治、企業(yè)解困和醫(yī)護人員保障等方面采取有效舉措，做到守土有責、守土負責、守土盡責”[13]。 其次，企業(yè)勇于承擔社會責任，為積極支援抗擊新冠肺炎疫情貢獻力量。 “新冠肺炎疫情時期實際上是觀察企業(yè)行為的一個很好的窗口期， 各類企業(yè)的內在機理和各種內外關系都會凸顯出來。 ”[14]在新冠疫情期間，一些愛心企業(yè)紛紛出力為打贏這場防控狙擊戰(zhàn)提供物資支持，積極支援抗擊新冠肺炎疫情。如作為扎根青海多年的民營企業(yè)——青海興諾杞業(yè)發(fā)展有限公司第一時間組織開展馳援工作，向海西蒙古族藏族自治州紅十字會捐贈100 萬元資金用于疫情防控工作，在做好充足的防疫保障工作的同時開展生產(chǎn)工作，全線啟動，加班加點，保障防疫物質的生產(chǎn)與供應。[15]再次，基層社區(qū)作為疫情防控的基礎和關鍵環(huán)節(jié)，擔負著外防輸入、內防擴散的重大責任。在疫情防控過程中，基層社區(qū)組織發(fā)揮著戰(zhàn)斗堡壘作用與動員凝聚作用，他們利用新媒體渠道，依托社區(qū)（村）、小區(qū)、樓棟微信群、微信公眾號、QQ 群等信息平臺，廣泛宣傳疫情防控知識，及時發(fā)布動態(tài)更新當?shù)匾咔榉揽?、?lián)防聯(lián)控措施，帶動城鄉(xiāng)居民、黨員、社會組織、社會工作者、志愿者等共同參與，共同投入社區(qū)疫情防控阻擊戰(zhàn)，落實聯(lián)防聯(lián)控措施，構筑群防群治的嚴密社區(qū)防線。最后，公民個體也是疫情防控中重要的參與者與貢獻者。對此，世界衛(wèi)生組織赴中國考察專家組負責人、世衛(wèi)組織總干事高級顧問布魯斯·艾爾沃德認為，“每一個中國人都有很強烈的責任擔當和奉獻精神， 愿意為抗擊疫情作出貢獻”，“每一個人都被動員和組織起來，就像是在跟病毒打一場戰(zhàn)爭，他們肩負起了阻止病毒蔓延的共同責任。 ”[16]因此，從這次新冠肺炎疫情的參與主體上看，大數(shù)據(jù)時代公共危機治理的模式已經(jīng)突破了過去單一政府為主體的治理模式， 彰顯出以政府為主導，企業(yè)、基層組織、公民個體共同參與的多中心協(xié)調治理模式。

（四）治理手段：側重于數(shù)據(jù)分析與應用的科學治理

傳統(tǒng)的公共危機治理采取政府為主導的權威治理，采取強制的方法，自上而下，層層壓制，這種治理手段的治理效果不僅不理想，還會傷害民心，使民眾對政府失去信任感。 在新冠疫情防控過程中，一方面，政府“用數(shù)據(jù)說民”。每天更新的疫情數(shù)據(jù)足以給民眾心理上帶來震撼：疫情面前人人平等。 為了國家，為了社會，也是為了自己，響應疫情動員，自覺選擇居家隔離兩周甚至更長的時間，或積極報名充當防疫志愿者。 另一方面，政府“依數(shù)據(jù)治疫”，通過數(shù)據(jù)分析，進行量化治理，精準施策，科學防治，積極推動疫情向好的方向發(fā)展。當然，在此過程中，政府對于一些妨害公共安全、不遵守疫情防治規(guī)則和要求的個別公民采取強制的方法，甚至是法律的制裁。 但從總體上看，這次疫情防控中，基于數(shù)據(jù)分析與應用的科學治理是主要的治理手段。

四、探尋優(yōu)化數(shù)據(jù)信息技術與公共危機治理融合的具體路徑

信息技術是一把雙刃劍。在疫情防控工作中，雖然大數(shù)據(jù)發(fā)揮了重要的作用，但在使用過程中也暴露出一些問題，如個人信息泄露、數(shù)據(jù)收集重復、數(shù)據(jù)更新不及時及數(shù)據(jù)瞞報、漏報等。 無疑，這些問題的出現(xiàn)在某種程度上對公共危機治理的效果帶來負面影響。 因此，探尋優(yōu)化數(shù)據(jù)信息技術與公共危機治理融合的具體路徑，就成為大數(shù)據(jù)時代政府提高公共危機治理的首選。

（一）樹立公共危機治理中的大數(shù)據(jù)治理思維理念

理念是行動的先導。 大數(shù)據(jù)時代新冠疫情的爆發(fā)，要求各級政府與官員必須順應時代發(fā)展的潮流，在公共危機治理過程中必須正視大數(shù)據(jù)，樹立理性應用大數(shù)據(jù)的思維理念。為此，要做到兩點：首先，各級政府與官員必須創(chuàng)新思維，轉變治理理念，拋棄對數(shù)據(jù)認識的樣本思維和因果思維這些傳統(tǒng)模式，用整體性思維和相關性思維模式去充分認識大數(shù)據(jù)所蘊含的巨大潛在價值，樹立將大數(shù)據(jù)應用于公共危機治理中的意識。其次，要提升政府官員應用大數(shù)據(jù)的技術水平。 有利用大數(shù)據(jù)的意識并不代表就能充分利用大數(shù)據(jù)，如果沒有利用大數(shù)據(jù)的技術水平，再多的數(shù)據(jù)也是一種浪費。因此，要加強政府官員關于大數(shù)據(jù)理論和具體知識的學習與培訓，提高在公共危機治理中對大數(shù)據(jù)運用操作的技術水平，同時還要通過人才選拔、人才獎勵等政策，選拔優(yōu)秀的大數(shù)據(jù)技術使用專家來研究、指導、協(xié)助政府官員解決公共危機治理中的一些現(xiàn)實問題。

（二）創(chuàng)新公共危機治理中大數(shù)據(jù)治理政策工具

大數(shù)據(jù)時代，公共危機復雜多樣，具有很大的不確定性，因而公共危機治理需要多樣化的政策工具。在公共危機治理中，政府要加強大數(shù)據(jù)治理的有效性，必須創(chuàng)新使用大數(shù)據(jù)治理的政策工具。 例如，通過政府購買、建立公私合作伙伴等市場化的政策工具，可以加強大數(shù)據(jù)在公共危機治理中的實際運用；通過禁令、整改等管制性的政策工具，利用大數(shù)據(jù)對公共危機治理中的治理對象，實行有效的監(jiān)控行為；通過鼓勵公眾參與、倡導信息公開、積極宣傳教育等自愿性的政策工具，可以使大數(shù)據(jù)技術與危機治理中的公眾訴求更好地結合起來。 當然，在公共危機治理過程中，并不是運用一種大數(shù)據(jù)治理的政策工具，而是多種政策工具結合起來發(fā)揮作用，從而達到理想的治理效果。

（三）加強公共危機治理中的大數(shù)據(jù)平臺建設

大數(shù)據(jù)平臺是以信息資源集合為重點，以大數(shù)據(jù)的集合為核心，它的建設狀況直接關系到政府在公共危機治理中大數(shù)據(jù)技術的使用狀況。 在公共危機治理中，各省市政府雖然也有自己的官方網(wǎng)站平臺，但是，網(wǎng)站信息并不健全，網(wǎng)站質量參差不齊，各部門之間的信息獨立，彼此互不相通，極易形成信息孤島，不利于公共危機治理中大數(shù)據(jù)技術的使用。 為此，必須加強大數(shù)據(jù)平臺的建設，尤其是全國性權威性的大數(shù)據(jù)平臺的建設，把各地政府網(wǎng)站的信息整合到這一大數(shù)據(jù)平臺中，不僅可以打破信息孤島現(xiàn)象，而且還可以從整體上提高政府在公共危機治理中利用大數(shù)據(jù)的能力。

（四）尋找公共危機治理中數(shù)據(jù)共享的途徑

在公共危機治理過程中，加強大數(shù)據(jù)平臺的建設是政府治理主體實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的一種途徑，這是一種技術層面上的數(shù)據(jù)共享。 除此之外，還需在其他層面尋求數(shù)據(jù)共享的途徑。在政府各部門之間構建閉環(huán)式治理網(wǎng)絡，實現(xiàn)不同部門縱橫之間的數(shù)據(jù)共享[17]；在政府、社會組織、企業(yè)與公民之間，可以從服務層面推進各主體之間的數(shù)據(jù)共享，在不涉及國家機密信息的前提下，開放一些數(shù)據(jù)信息，暢通各治理主體接近數(shù)據(jù)信息的渠道，真正實現(xiàn)公共危機治理中多元主體之間的數(shù)據(jù)共享與信息溝通。

恩格斯說過：“沒有哪一次巨大的歷史災難不是以歷史的進步為補償?shù)摹?”[18]這次的新冠肺炎疫情對我們來說，是一次危機，也是一次大考。 大數(shù)據(jù)在疫情應對中的應用，暴露出我國在突發(fā)性公共危機事件大數(shù)據(jù)治理方面存在短板。 補齊短板，提高包括政府在內的各治理主體對大數(shù)據(jù)信息技術的應用和分析能力，并從整體上提高應對突發(fā)重大公共危機事件的能力和水平，將有助于推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的早日實現(xiàn)。