福建省新時期自然資源管理規劃思考

摘要 結合福建省自然資源管理現狀及成效，深入剖析存在的問題以及“十四五”時期福建省自然資源管理面臨的形勢，在此基礎上提出相應的對策建議，旨在準確把握自然資源管理形勢，明確“十四五”時期自然資源管理重點任務，為福建省全方位推動高質量發展提供好要素保障。

關鍵詞 福建省;自然資源;新時期;建議

中圖分類號 F 205? 文獻標識碼 A? 文章編號 0517-6611（2021）23-0048-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.23.015

Thinking on Natural Resource Management Planning in New Period of Fujian

PAN Shu-feng

（Fujian Provincial Land and Resources Survey and Planning Institute，Fuzhou，Fujian 350003）

Abstract Based on the current situation and effectiveness of natural resource management in Fujian Province， this paper deeply analyzes the existing problems and the situation of natural resource management in Fujian Province during the 14th Five-Year Plan period， and puts forward corresponding countermeasures and suggestions on this basis.It aims to accurately grasp the situation of natural resource management， clarify the key tasks of natural resource management during the 14th Five-Year Plan period， and provide good element guarantees for the comprehensive promotion of high-quality development in Fujian Province.

Key words Fujian Province;Natural resource;New period;Proposal

作者簡介 潘樹鋒（1972—），男，福建閩侯人，從事國土空間規劃、自然資源調查、評價、遙感監測研究。

收稿日期 2021-07-21

“十三五”期間，國家進行了機構改革，職能整合后，新設立自然資源部門的管理職能相較于原國土資源部門發生變化，從要素管理部門轉變為綜合管理部門，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責[1]。部門重構后新機構新職能的轉變、經濟高質量發展與自然資源保護并重以及國家治理體系治理能力現代化的要求，對自然資源管理提出新的挑戰和更高要求。“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年[2]，也是福建立足新發展階段，貫徹新發展理念，積極服務并深度融入新發展格局，全方位推動高質量發展超越、加快新時代新福建建設的關鍵五年。近年來，國家出臺了一系列支持福建加快發展的意見、規劃和方案，尤其是21世紀海上絲綢之路核心區、生態文明先行示范區、海峽兩岸融合發展、福州新區建設等一系列特殊政策的實施，為福建發展帶來難得的歷史機遇。新時期，經濟基礎和上層建筑均進行著深入變革，兩者相互作用和相互促進釋放出前所未有的發展動力，使得“十四五”時期成為改革和發展最為關鍵的階段[3]。因此，準確把握自然資源管理形勢，對明確“十四五”時期自然資源管理重點任務，及時提供自然資源管理決策信息，切實為全方位推動高質量發展提供好要素保障尤為必要。

1 研究區概況

福建地處中國東南部、東海之濱，陸域介于23°33′～28°20′N、115°50′～120°40′E，東隔臺灣海峽，與臺灣省相望，東北與浙江省毗鄰，西北橫貫武夷山脈與江西省交界，西南與廣東省相連，連接長江三角洲和珠江三角洲，與臺灣隔海相望。全省土地總面積12.40萬hm2[4-5]，森林覆蓋率為65.95%，居全國首位。礦產資源比較豐富，屬于環太平洋成礦帶中的重要成礦區之一。已知礦產116種，其中金屬礦產53種、非金屬礦產63種。海域總面積13.6萬km2，大陸岸線長3 752 km，位居全國第二，曲折率達7.01∶1.00，居全國首位。

2 “十三五”時期福建省自然資源管理成效

自然資源是發展之基、生產之要，自然資源開發利用保護事關經濟社會發展全局[6]。“十三五”時期，福建省緊緊圍繞推進新福建建設和生態文明試驗區建設，著力保護生態、保護資源、保障發展、保障民生，在基礎調查、自然資源保護修復、資源保障、監管能力、自然資源管理改革等方面取得顯著成效。

2.1 自然資源基礎調查更加翔實

福建省第三次全國國土調查的開展，進一步摸清了自然資源家底。通過開展翔實的農村地籍和房屋調查，全面查清了農村宅基地和集體建設用地的基本情況。完成全省海岸線修測，明確了海岸線基本情況。在基礎測繪方面，重視衛星導航定位基準站建設，利用遙感影像及時對基礎地理信息數據進行更新，使得地理信息數據豐富度和現勢性不斷提升。

2.2 自然資源保護修復能力大幅提升

嚴格落實耕地保護責任，連續21年實現耕地占補平衡。完成國家耕地保有量目標和永久基本農田保護目標。完成了生態保護紅線評估調整和自然保護地調整優化，劃定了生態保護范圍。通過推進閩江流域山水林田湖草修復試點、歷史遺留廢棄礦山生態修復、圍填海管控、海洋生態保護修復等項目，促使生態修復能力持續提升。

2.3 自然資源保障能力顯著提高

福建省級國土空間規劃編制工作取得階段性成果，開展市縣和鄉鎮國土空間規劃編制，積極推進村莊規劃編制，國土空間開發呈現新格局。基本建成國土空間基礎信息平臺和陽光規劃系統，初步構建了國土空間規劃“一張圖”。推進批而未供、閑置土地處置和低效用地再開發，完成了“十三五”單位GDP建設用地使用面積下降率22%的目標。推進礦產集約利用，在全國率先實施基準礦價，重要礦產“三率”水平明顯提高。強化規劃指標保障，實施建設用地總量和強度“雙控”行動，確保資源利用有度有序。強化用地保障，對重大項目用地實現應保盡保。推行舊村復墾和城鄉建設用地增減掛鉤，促進了城市反哺農村。推進圍填海歷史遺留問題處置、全省機制砂和海砂礦山選點和勘查、礦業權出讓，為經濟社會發展提供用海用礦保障。

2.4 自然資源監管能力顯著增強

規范經營性房地產用地出讓，全面實現土地出讓網上公開、網上辦理、網上監管，土地市場秩序根本好轉。在全國率先實施礦產資源“探、儲、采、治、查”一體化監管模式，礦政監管更加深入。開展礦產資源“三清兩退一公開”，研究制定礦業權退出機制。全面運用GNSS，推行礦山“雙隨機”檢查。建立土地和礦產資源管理“黑名單”制度。通過衛片執法、綜合監管平臺、“天上看、地上查、網上管”動態執法，專項監管更加到位，違法勢頭得到進一步遏制。推進綜合治理，嚴控新增“兩違”、化解“兩違”積案，“兩違”綜合治理更加深入。

2.5 自然資源領域改革取得突破

在全國率先開展自然資源產權制度改革，著力打通綠水青山與金山銀山轉化通道，探索生態產品價值實現機制，生態文明試驗區建設取得明顯成效。推進礦業權、用地預審審批權下放，“放管服”改革不斷深化。實施地災防治工程，建立征地補償標準動態調整機制，全面實施征地綜合區片地價，在全國率先實現不動產登記“外網申請、內網審理”，民生服務效能顯著提高。晉江市農村土地制度改革三項試點形成了可復制可推廣的改革經驗，農村土地管理制度改革落地見效。

3 存在的問題及面臨的形勢

“十三五”時期，福建省自然資源管理取得顯著成效的同時，也存在保護與發展壓力并存的局面，而且中央賦予福建省全方位高質量發展超越的重大歷史使命和重大政治責任，國內外發展環境面臨深刻復雜變化，黨的十九屆五中全會在生態文明建設、優化國土空間布局、要素市場化改革等方面對自然資源管理提出新要求。隨著“一帶一路”倡議的深入實施、兩岸關系的和平發展，自貿試驗區、21世紀海上絲綢之路核心區建設全面推進，碳達峰、碳中和戰略部署實施，在這一背景下，福建省“十四五”自然資源管理擁有前所未有機遇的同時，也面臨很多新挑戰。

3.1 統籌山水林田湖草系統治理的任務更加艱巨

在國家層面，生態文明已經被納入國家總體布局中，生態文明建設正在全面部署[7]，福建省是踐行習近平生態文明思想的先行省份，是全國首個生態文明試驗區，碳達峰、碳中和戰略的提出使其在加快生態文明試驗區建設，統籌山水林田湖草系統治理方面的任務更加艱巨、更具挑戰性。“十三五”期間，生態文明建設取得顯著成效的同時，生態保護與發展的矛盾仍然突出，各類建設對林地、濕地、海域等資源帶來的保護壓力增大，山體滑坡、泥石流等自然災害影響較大，給守住自然生態安全邊界帶來極大的挑戰。“十四五”時期，要在更高起點深化國家生態文明試驗區建設，深入踐行“綠水青山就是金山銀山”“山水林田湖草是一個生命共同體”理念，堅持人與自然和諧共生，統籌山水林田湖草一體化保護和修復，提升中國南方重要的生態安全屏障功能。

3.2 自然資源要素保障支撐面臨巨大的壓力

“十三五”時期，福建省自然資源工作為高質量發展提供了重要支撐和保障作用，自然資源保障水平不斷提升，但資源趨緊仍是制約經濟社會可持續發展的重要瓶頸。“十四五”時期，福建省將處于全方位推動高質量發展超越邁出重要步伐的關鍵階段，積極融入以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，積極探索海峽兩岸融合發展新路、打造臺胞臺企登陸第一家園等，對土地、礦產等自然資源的剛性需求將維持較高水平。而福建省素有“八山一水一分田”之稱，人多地少，人均耕地不足0.027 hm2，且耕地后備資源匱乏，耕地占補平衡形勢嚴峻;礦產資源總量小，重要礦種資源短缺;測繪地理信息產品類型、服務保障水平等還不能完全滿足實際需求，提升自然資源要素保障能力和支撐能力的壓力越來越大。

3.3 自然資源治理能力和治理體系現代化面臨更大挑戰

從當前情況看，自然資源治理能力和“兩統一”要求相比還有一定的差距，治理體系亟待完善，治理水平亟待提高，自然資源全要素管理還面臨巨大挑戰。“十四五”時期，自然資源領域全面深化改革進入深水區，需要我們在更高水平、更高層次、更高目標上深化“兩統一”體制機制改革，全面提升自然資源監管、服務、支撐能力，加快構建自然資源安全保障體系、自然資源資產產權制度體系、國土空間規劃和用途管制體系、國土空間生態保護修復體系，與時俱進推進自然資源治理體系和治理能力現代化。

3.4 優化國土空間開發保護格局迎來全新機遇

“十三五”期間，全省各級各類空間規劃在支撐城鎮化快速發展、促進國土空間合理利用和有效保護方面發揮了積極作用，但也存在規劃類型過多、內容重疊沖突的矛盾，客觀上造成全省空間布局不盡合理。“十四五”時期，深入實施生態省戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略等重大戰略，推進“一帶一路”建設、深化閩臺區域合作，將為福建省加快發展提供十分有利的條件。這就要求福建省必須加快推進以人為核心的新型城鎮化、編制國土空間規劃，加強統籌力度，構建“一帶多點、兩屏多廊”國土空間開發保護總體格局;通過強化自然資源管控，破解資源稟賦難題，以精準化的自然資源配置，助力形成各具特色、優勢互補、山海聯動、城鄉融合發展新格局。

4 新時期福建省自然資源管理規劃建議

“十四五”時期，自然資源管理必須要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真踐行習近平生態文明思想和習近平總書記關于自然資源管理的重要論述[8]，深入貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，立足福建實際，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主，聚焦“兩統一”核心職責，統籌發展和安全，全面提升自然資源監管、服務、支撐能力。

4.1 加強生態保護與修復

以實現碳達峰與碳中和目標為導向，加強生態保護紅線管控、自然保護地管控，守住自然生態安全邊界。嚴格保護耕地和永久基本農田，完善耕地保護考核機制，落實耕地占補平衡制度，維護糧食安全。加強全省礦產資源更新調查、公益性基礎性地質調查，維護礦產資源安全。摸清海域海島資源家底，嚴控新增圍填海造地，推進歷史遺留圍填海問題處置，穩妥處理無居民海島歷史遺留問題，維護海洋資源安全。持續推進地質災害調查評價、監測預警、綜合防治、應急處置，維護地質環境安全。建立健全生態保護修復機制，推廣生態保護修復治理模式和技術方法。推進山水林田湖草綜合治理，加強流域生態系統保護修復，強化海洋生態保護修復，加快推進全域國土綜合整治，加大歷史遺留礦山生態修復力度。

4.2 強化自然資源要素保障

加強空間基礎信息平臺建設，編制高水平國土空間規劃，構建高質量發展的國土空間布局和支撐體系，落實國土空間分區分類用途管制制度，為經濟社會發展提供要素保障。轉變自然資源利用方式，健全節約集約用地制度體系，落實建設用地總量和強度雙控制度，積極盤活存量建設用地，完善節地評價考核機制。全面推進礦業轉型綠色發展，嚴格礦產資源規劃管理，推動礦產資源全面節約與綜合利用。推進海域海島資源節約集約利用，加強海岸帶綜合管理，提高生態用海用島門檻，健全海域海島資源開發利用監管機制。

4.3 深入推進自然資源資產產權制度改革

加快推進自然資源和不動產統一確權登記，建立全民所有自然資源資產清查統計、價值評估和資產核算制度、所有權委托代理機制、考核評價和責任追究制度。提升自然資源要素市場化水平，完善自然資源分等定級和價格評估體系，逐步擴大有償使用范圍，完善資源資產配置制度。推進生態產業化運營，建立生態產品價值實現機制，探索生態保護補償機制。構建好自然資源“權、責、利”關系，發揮好“有為政府”和“有效市場”作用，一方面，更加注重資源產地的損失補償和收益所得;另一方面，在活化資產、促進融通的同時，進一步均衡自然資源資產配置中的公平與效率問題，維護社會公平，保障低收入階層、弱勢部門、欠發達地區的基本資源需求[9]。

4.4 提升自然資源治理能力

維護現代測繪基準體系，更新測繪基準框架，構建地理信息時空數據庫，為自然資源監管提供強有力的基礎測繪信息服務。開展自然資源調查評價，推進自然資源常態化監測，建立自然資源調查監測評價制度體系，嚴格國土空間規劃實施監管。實際上，建立國土空間規劃體系的初衷是立足生態文明體制改革，完善自然資源監管體制，而實施國土空間用途管制是其中的連接點，因此，要強化對國土空間用途管制這一資源載體使用許可進行監管[10]。完善自然資源法規政策體系，規范自然資源權力運行和監督機制，優化監管模式，健全監管機制，推進掃黑除惡、農村亂占耕地建房、土地礦產衛片執法、“兩違”綜合治理等專項監管。

參考文獻

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