西藏特色小城鎮建設關鍵影響因素分析

□周 蓉，李亞萍

（西藏大學經濟與管理學院 西藏 拉薩 850000）

1 特色小城鎮影響因素的分析框架

在特色小城鎮的理論分析框架下，探尋影響西藏特色小城鎮建設的影響因素離不開對制度、政策、經濟、科技等因素的考量。根據系統論要求，在堅持政治原則的基礎上，同時考慮經濟形勢、社會環境、科技發展、文化傳統等因素的共同作用，認為PEST 分析方式最合適。PEST 模型是分析宏觀環境的有效工具，能夠全面分析組織外部環境，同時能識別一切對組織有沖擊作用的力量，是調查組織外部影響因素的有效方法，可以通過政治、經濟、社會、技術4 個方面掌握宏觀環境，并評價這些因素對組織戰略目標和戰略制定的影響。

特色城鎮的發展在一定時期存在一定的優勢與劣勢，面臨外部機遇與威脅，機遇與威脅不是一成不變的，在一定條件下會相互轉換。因此，從政治（P）、經濟（E）、社會（S）和技術（T）等方面對特色小城鎮的發展環境進行SWOT 分析，有利于了解特色小城鎮發展的環境條件，從而為特色小城鎮的發展提供戰略性的決策，促進西藏特色小城鎮進一步發展。采用德爾菲法、頭腦風暴法對我國特色小城鎮的發展條件進行了專題思考與討論，結合西藏特點進行資料梳理，構建SWOT-PEST 矩陣分析表。SWOT-PEST 分析法從組織內部優勢（S）與劣勢（W）以及外部機會（O）與威脅（T）兩個方面、4 個維度展開分析，每一個維度又可根據不同的分析對象從政治（P）、經濟（E）、社會（S）和技術（T）等角度進行具體分析，然后將具體分析內容和維度在矩陣中列出，根據4 個交叉點梳理4 種策略。

2 西藏特色小城鎮建設的關鍵影響因素分析

2.1 優勢分析

2.1.1 政治因素

西藏自治區政治環境穩定，跨越式發展深入推進，政策扶持優勢明顯。為了推進特色小城鎮的建設和促進邊疆農牧區城鎮化發展，國家和自治區分別從宏觀和微觀層面推出了不同的政策內容，涉及特色小城鎮建設的指導規劃、特色小城鎮建設金融和財政支持政策等。

同時，各地市政府針對本地區特色城鎮建設，提供和出臺了配套的優惠政策、招商引資政策，用于特色小城鎮基礎設施建設、人才引進和交流合作等。這些政策為特色小城鎮建設提供了優良的投資政策環境，有助于引入企業投資當地產業，進一步壯大了特色產業發展規模。

2.1.2 經濟因素

近年來，西藏自治區的經濟發展勢頭迅猛，經濟結構日趨優化。截至2018 年底，西藏自治區地區生產總值為1 477.63 億元，較2017 年同比增長167 億元；2018 年底，全區人均GDP 為43 398 元，比2017 年增長5 000 元。

西藏旅游業發達，經過60 余年的發展，西藏成為最受歡迎的旅游目的地之一，進而帶動了服務業發展。西藏旅游業國內外市場潛力巨大，消費檔次升級。2018 年西藏自治區農村居民和城鎮居民人均純收入分別超過11 000 元和33 000 元，剔除價格因素，實際增幅超過10%；全年城市人均消費支出23 029 元，農村人均消費支出7 452.1 元。經過60 年跨越式發展，西藏現代公共基礎設施有了較大改善，奠定了特色產業發展的基礎。

2.1.3 自然資源因素

西藏地處我國西南邊陲，因其獨特的地理位置，形成了獨特的自然旅游資源和人文旅游資源，更有豐富的水資源、礦產資源、太陽能等資源。世界第一高峰珠穆朗瑪峰、世界上最深的峽谷雅魯藏布大峽谷等自然資源位于西藏；布達拉宮、大昭寺等世界文化遺產也位于西藏。西藏迷人的自然風光、天上阿里、眾多的文物資源、未被破壞的自然生態環境和淳樸的藏民族民風民俗等使世界各地的游客向往，這都是西藏特色小城鎮發展的自然資源優勢。

2.1.4 社會文化因素

西藏自治區人口以藏族為主，宗教信仰以藏傳佛教為主，作為“中國最后一片凈土”，因其獨特的社會文化因素吸引了大量朝圣者。西藏農牧民的價值觀以不殺生、尊重生命、注重輪回為主，同時更加注重自力更生，有著頑強的生命力，為人淳樸單純，吃苦耐勞，更易珍惜和感恩幸福的生活，具有發展特色小城鎮的社會文化優勢。

2.1.5 技術因素

西藏自治區的產業技術水平逐年上升、不斷增強。工業化與信息化相互促進發展，區域產業競爭力有所提高。目前雖然邊疆農牧區的信息化水平較低，但其他地區的信息化基本可以滿足本地區特色小城鎮的建設、推進、宣傳需要，也能在基本上保證特色小城鎮產業化、集聚化發展需要。

2.2 劣勢分析

2.2.1 政治法律因素

從政府職能視角看，西藏自治區政府及其基層政府適應市場經濟條件下的職能定位還需進一步科學化，守舊的政治體制不能適應現代市場經濟發展的內在要求，政府行政職能和行政效率還有提升空間，尤其在公共服務供給方面仍有待提高，需要加快轉變政府職能，創建服務型政府。

從政策體系看，西藏自治區還未形成特色小鎮專項政策體系，對特色小鎮的創建與培育重視程度一般，突出表現在僅發布了特色小鎮建設的指導意見及公布特色小鎮創建名單，所發布的指導意見主要是對國家層面指導意見的要點復述，未能根據自治區的發展情況，有針對性地在建設目標、實施步驟、建設時序、創建要求、成果效益、保障措施等方面予以指引，自治區上報的特色小鎮主要依靠行政命令，由政府提名安排、發布相關政策、規定特色小鎮創建時間和數量及規模等硬性規定與表層要求，缺乏內在的創建評選標準。特別是至今尚未制定特色小鎮監督考核機制與動態淘汰機制，導致個別地方出現特色小鎮的“運動化”評估、“任務式”推廣與“粗放式”發展，容易出現特色小鎮無特色或夸大與偽造特色等不良現象。

2.2.2 經濟因素

西藏自治區實現了跨越式發展，取得了一定的經濟建設成效。根據特色小城鎮的建設投入來看，平均一個特色小鎮投資額約為70 億元，規模較小的約為10 億元，而規模較大的則達100 億元以上。

西藏經濟屬于投資拉動型，具有非典型二元結構特征，且絕大部分收入來自于中央財政轉移支付，自身造血能力不足，目前還不能完全應用自給自足的經濟發展模式，經濟短板問題突出，限制了特色小城鎮的建設投入。

2.2.3 社會文化因素

（1）西藏特殊的傳統生產生活方式深刻影響著農牧民的思想觀念，牧民普遍具有“小富即安”的保守觀念，其創新、創業思想和行為方向需要基層干部、鄉村能人的引領與激勵。

（2）全國第六次人口普查數據顯示，西藏人口受教育文化程度較低。在農牧區傳統生產方式的影響下，部分農牧民家庭子女被動接受傳統生產方式，勞動力素質偏低，無法適應現代化生產。

（3）傳統文化與遺產保護缺少特色。“特色”二字體現在特色產業與特色文化上，在第二批全國特色小鎮的評審意見中，比較突出的是傳統文化遺產保護問題，如注重傳統文化保護和傳承，弘揚中國文化和藏族歷史文化等。根據專家反饋，部分小鎮在規劃時未能與當地地形地貌有機結合，未能延續傳統小鎮風貌，未能順應當地人口集聚和生產生活需要，導致小鎮原本具有歷史特色的城鎮風貌逐漸消失。

2.2.4 技術因素

（1）特色產業是特色小城鎮及其居民可持續發展的依賴，但在特色產業的引進吸收創新中，重引進、輕吸收現象嚴重。產業自主創新較難，這與西藏傳統經濟體系，人力資源數量、質量和結構以及經濟社會政策等有較大關系。

（2）西藏的科學技術研發水平雖逐年提高，但在地區生產總值中的比重還比較低。

（3）產業配套設施欠缺。在特色小城鎮的建設中，先進的技術平臺和關鍵平臺欠缺，尤其是公共服務等周邊配套設施極度欠缺，不能滿足特色產業快速、可持續發展。

（4）專業人才缺失嚴重。西藏人力資源數量、質量、結構有特殊性，在受教育程度及就業趨向方面受到西藏傳統經濟文化的影響較大，特色產業發展中專業人才缺失嚴重。此外，引進的外來人才因西藏特殊的地理自然環境未能長期扎根。

2.3 機遇分析

2.3.1 政治法律因素

近年來，西藏自治區對社會民生和公共服務領域先后進行統籌安排、頂層設計，形成了嚴密的政策體系，特色小城鎮的建設目標之一就是完善公共服務基礎設施，同時解決當地農牧民的就業和保證生計的可持續性。《西藏自治區特色小城鎮建設規劃》《西藏自治區公共服務體系發展規劃》等都明確了相應的保障標準及建設標準和規范，為西藏特色小城鎮的建設創造了有利條件。

2.3.2 經濟因素

（1）西藏經濟實現跨越式發展，在2020 年第一季度領跑全國，這得益于宏微觀政策的支持，重點體現在西藏交通等配套設施不斷完善，尤其是交通業在特色小城鎮各種產業發展中的重要作用。特色旅游產業因旅游活動目的地的異質性等特點，促使旅游者對交通設施有安全、快捷、舒適等要求，不斷完善交通等基礎設施的建設及其配套設施，為西藏特色旅游產業及特色旅游小城鎮的發展創造了便利條件。2006 年青藏鐵路的開通運營，為西藏同內地的聯系帶來了機遇，2020 年川藏鐵路開通為西藏經濟的長足發展創造了條件。

（2）西部大開發新格局的形成，為區域協調發展、縮小東西部地區發展差距、維護民族團結和社會穩定、擴大民族地區高水平開放發展新格局起到促進作用。

2.3.3 社會文化因素

（1）受教育水平顯著提高。根據西藏自治區政府公布的數據可知，西藏農牧民的平均受教育年限在2019 年底已經達到了9 年，這說明西藏的教育事業蓬勃發展。

（2）文化事業迅速發展。現代教育發展、技能培訓、普通話培訓等文化事業發展促使西藏農牧民接受現代文化的浸染，對知識、技能有一定的渴求。

（3）公共服務的均等化日益完善。西藏城鄉居民對公共服務的需求更加注重效率、公平，近年來西藏政府對醫療保健、教育、文化等公共服務的供給呈現良好態勢，實現共享發展。

2.3.4 技術因素

隨著精準扶貧的持續推進，尤其是教育扶貧、就業扶貧、科技扶貧等工作的開展，促進了西藏農牧民對知識的渴望、對技術的了解、對社會的重新認識和定位。同時，西藏自治區大力引進專業化人才分配到基層的各行各業各部門，這些人才能夠掌握互聯網技術，擁有先進的管理理念、產業技術，這為西藏特色小城鎮的發展提供了技術機遇。以西藏特色旅游產業為例，旅游業是西藏的支柱產業，2014 年8 月旅游業商會成立，強調通過現代信息技術的資源整合，促進西藏旅游市場的信息化和西藏旅游產業可持續發展，充分利用信息資源，不斷提高西藏旅游的接待服務水平，為西藏旅游業的發展及其周邊配套產業的發展帶來契機。

2.4 挑戰分析

2.4.1 政治法律因素

（1）政策落實不順暢。政策定位與政策落實存在偏差，特色小城鎮政策定位不準，與特色小城鎮住戶溝通不暢[1]。特色小城鎮的定位并不是以旅游驅動型城鎮為主，但目前西藏大部分特色小城鎮以旅游業為支撐產業。同時，因政策宣講人員與特色小城鎮建設地住戶溝通不暢，在特色小城鎮建設中出現項目用地等困難，使政策落實不暢。

（2）政策法規有待健全。西藏特色小城鎮建設的頂層設計及其制度規范均存在滯后實踐的問題。現有的政策法規覆蓋面不全，難免使西藏特色小城鎮建設“摸著石頭過河”。要想使西藏特色小城鎮的建設和發展達到推進西藏城鎮化進程、促進資源配置的均等化、完善經濟發展等作用，必須完善特色小城鎮建設的政策、法規等頂層設計，完善考核考評激勵機制，加強國家和地方政府的協同，以加強西藏特色小城鎮建設的具體實踐投入和監督。

2.4.2 經濟因素

（1）經費保障不足。現有保障政策對西藏特色小城鎮建設缺乏專門的規劃設計，導致西藏特色小城鎮的預算和相關工作持續開展存在困難。一方面，政府對特色小城鎮的建設較為重視，前期投入較充足，但是后續內生動力的開發與人員可持續生計的保障不足。另一方面，西藏經濟本身需要依靠國家財政轉移支付部分較多，資金來源渠道單一，西藏自治區政府未將特色小城鎮建設與西藏農牧區民生項目的投入統合，未能形成統一的長效增長機制。

（2）特色小城鎮的溢出效應不明顯。不可否認的是，西藏特色小城鎮建設有西藏濃厚的歷史文化底蘊渲染、自然生態環境的吸引，但因保護西藏特殊的生態環境、維護邊疆民族地區穩定等需求，未能充分發揮特色小城鎮的溢出效應。

2.4.3 社會文化因素

（1）特色小城鎮同質性較高。西藏嚴格意義上是以藏族為主的少數民族地區，特殊的自然生態環境、名勝古跡、傳統文化、地理位置等在特色小城鎮建設上有著較高的同質性。西藏特色小城鎮建設以旅游產業為主，同時覆蓋民族特色手工業等，因此限制了西藏特色小城鎮發展的異質性。

（2）傳統文化與現代化的適應與調整。西藏農牧民文化素質偏低，市場競爭意識與經營管理意識薄弱。特色小城鎮以特色產業發展為主，面臨市場化競爭。因此，特色小城鎮開發、建設與經營需要與當地住戶進行傳統文化與現代文化之間的調適。

2.4.4 技術因素

專業化人才不足是西藏小城鎮建設和發展的短板，導致西藏特色小城鎮建設和發展創新不足，從而影響了西藏經濟效益和溢出效益。目前西藏人力資源缺失及流動性較強，人才儲備數量和質量相較于其他地區仍舊存在較大缺口，因西藏高寒缺氧的特殊環境，導致人才扎根性較弱、流動性較強。堅守在基層的干部，因自身專業技能不高與信息網絡不暢，未能以市場化高度、專業化強度完善創新西藏特色小城鎮的建設和發展。

2.5 小結

根據西藏特色小城鎮發展戰略的PEST 嵌入式SWOT 分析，可以構建用于制定西藏特色小鎮建設的SWOT 和TOWS 矩陣。西藏特色小城鎮的關鍵因素及解決對策，實際上就是西藏特色小城鎮內外環境因素組合從而進行戰略匹配的過程，具體的影響因素和對策交叉如表1 所示。

綜上所述，影響西藏特色小城鎮建設的內外部政治因素、經濟因素、社會因素、技術因素是多方面的，同時各方面因素各自獨立，但相互滲透、相互作用，直接或間接對西藏特色小城鎮的建設起作用，其中，政治法律因素是西藏特色小城鎮建設的關鍵因素，是制度基礎；社會文化因素對西藏特色小城鎮的建設影響是直接的、顯性的，可直接把握。政治因素、環境因素對西藏特色小城鎮的建設影響是能否順利推進特色小城鎮建設軟件的使用，其特色小城鎮的建設是間接的、深層次的，作用機理是隱性的、難控制的。基于此，西藏特色小城鎮的建設必須以“內外兼修”、完善“軟硬件”為基礎進行推進。

3 完善西藏特色小城鎮發展的對策建議

3.1 完善相關政策法規，形成專項政策體系

特色小城鎮創建內容多、涉及面廣[2]，各級政府部門除常規性、日常性發布特色小城鎮建設的指導意見及公布特色小城鎮創建名單外，還應該逐步制定專項政策、配套實施方案或實施細則，形成完整的政策體系，確保特色小城鎮的評選、運作、實施、保障、獎懲、退出等一系列環節有文件可指引、有政策可支持、有法規可保障、有制度可規范。

西藏自治區政府應制定保護歷史文化名鎮古鎮的政策法規，為傳承地方歷史記憶、傳播特定傳統文化、保護古鎮獨特地域風貌等建立保障機制[3]；制定主導產業發展的專項政策，拉動有效投資，形成新的經濟增長點，規范招商引資，吸引私營企業投資，在融資、稅收等方面完善政策，激發、鼓勵企業進行自主創新、加大技術創新的投入，為發展該主導產業提供支持；制定特色小城鎮發展的金融專項政策，從而健全投資、融資和籌資機制，為當地政府、銀行、企業、個人等特色小城鎮創建主體提供支持，特別是通過風險補償政策、信用擔保政策、PPP 融資政策等創新金融政策體系，為企業融籌資提供便利，降低各方主體參與特色小城鎮建設的風險與顧慮；制訂創建某一類型特色小城鎮的政策方案，如文旅特色小城鎮建設方案、歷史民俗特色小城鎮建設方案、休閑度養特色小城鎮建設方案、體育競技特色小城鎮建設方案等；制訂特色小城鎮評選方案，提供特色小城鎮評價參考標準，規范參評小城鎮所提交的資料文件；制訂特色小城鎮監督考核與動態淘汰政策方案，將季度考核與年度考核相結合，劃分警告、降格和淘汰等，取消一次性命名制，實現特色小城鎮優勝劣汰[4]。

3.2 因地制宜，體現區域差異性

特色小城鎮的發展需要立足自身實際、遵循客觀規律、挖掘特色優勢、杜絕盲目模仿、因地制宜，體現區域差異性[5]。我國幅員遼闊，地域特點差異明顯，不同區域的特色小城鎮發展傾向應有所不同。在東部地區，由于經濟實力較突出、交通較便利、產業基礎較雄厚、人口較密集、基礎設施及服務理念較完善且先進，可著重引導以高端產業、新興產業、商貿產業、創意創新產業、現代服務產業、信息科技產業等為主導產業的特色小城鎮發展；在中、西部地區，高端與新興產業基礎較薄弱，缺乏相應的產業支撐，產業鏈不夠完備，可依托豐富的自然資源、秀麗的山水田園、厚重的歷史沉淀，引導以文化旅游產業、農林漁業產業和歷史民俗風情等為主導產業的特色小城鎮發展。

3.3 正確處理政府和市場的關系

特色小城鎮的創建是一個長期的系統工程，需要多部門、跨行業的協作，需要政府與企業深度合作，堅持政府引導、企業主體、市場化運作的創建模式和管理方式。

一方面，各級政府應著眼于全局，負責宏觀指導和引導，通過成立特色小城鎮辦公室，設置專門的管理機構、落實專業的工作人員，將工作重心放在組織規劃開展、促使規劃引導、強化規劃執行、出臺促進特色小城鎮建設和發展的政策體系、營造良好的制度環境，以及加快基礎設施與公共服務的完善等方面。特別是要創新投融資體制機制，探索PPP 等投融資模式，活化民間資本以解決特色小鎮資金不足的難題，保障小鎮建設工作有序推進。

另一方面，在發揮政府引導職能的同時，必須充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，充分發揮企業作為特色小城鎮建設的主力軍作用，凸顯企業主體地位。

4 結束語

基于SWOT-PEST 分析法，對影響西藏特色小城鎮建設的內外部環境因素進行宏觀、微觀分析，形成的對策在政治、經濟、社會、科學技術等方面相互關聯、嵌套。這些因素相互交織，構成了影響特色小城鎮建設的關鍵因素。因此，西藏特色小城鎮建設需要加快產業升級、促進產業創新，集聚人才、技術、資本，拉動有效投資，形成新的經濟增長點，實現綠色發展，改善人居環境，體現西藏傳統歷史文化自然特色、傳承歷史文化、深化改革、探索政企合作新路徑、打通民間資本支持實體經濟的通道。

通過SWOT-PEST 分析，為推動西藏特色小城鎮的建設和發展提供策略選擇，強調必須堅持“因地制宜”的原則，確保科學有序地推動西藏特色小城鎮的建設、發展、創新與可持續，全力促進城鎮化與鄉村振興的共建，為全面建成小康社會、鞏固脫貧攻堅成效奠定基礎。