返鄉創業發展的歷程回顧與分析*
——基于城鄉關系和區域發展的視角

張靜宜 陳傳波

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略。鄉村振興戰略旨在解決城鄉發展不平衡、鄉村發展不充分的問題，推動鄉村由對城市“反哺”的被動依賴轉化為內生發展的主動作為。鄉村振興，關鍵在人。返鄉創業以最具能動性的創業人才返鄉為起點，協同帶動技術、資本等資源要素向鄉村匯聚，引入新理念、新技術、新渠道、新產業，創造了農業農村發展的發展機遇與活力。從發展路徑來看，返鄉創業是城鄉和區域發展過程中的經濟社會活動，經歷了不同的發展階段，各階段城鄉關系、區域發展與返鄉創業的互動有其內在的發展邏輯，映射出深層次的經濟社會變遷。目前，對返鄉創業的研究多聚焦于微觀層面刻畫返鄉創業者主體特征及創業績效表現，如集中考察人力資本、社會資本、個人特質等影響創業決策意愿和創業績效的主要因素［1-3］，也有較多研究討論政策對返鄉創業績效的影響［4-5］，定性研究則主要梳理了我國整體創業政策變遷［6-7］，并分析了創業實踐和政策落實中的問題［8-10］。實際上，城鄉關系和區域發展的宏觀視角是分析返鄉創業發展演變邏輯的核心，目前有關研究集中在勞動力流動領域，而聚焦返鄉創業的分析還不充分。返鄉創業如何隨城鄉關系、區域發展的轉型而演化？在城鄉和區域發展中，返鄉創業發揮什么作用，通過何種機制發揮作用？人們對返鄉創業的認識以及政策導向經過怎樣的深化過程？本文以返鄉創業與城鄉關系、區域發展的互動視角來梳理返鄉創業的發展脈絡，考察不同時期返鄉創業的背景、動因、特征、作用等，揭示城鄉經濟社會發展的宏觀因素、政策支持導向與微觀理性決策的共振變遷，從而把握返鄉創業發展的內在機理和時代特征，總結以返鄉創業促進鄉村振興的歷史啟示。

一、外出務工大潮派生返鄉創業

作為農村勞動力的就業形式，返鄉創業與農村勞動力流動相伴而生。在改革開放開始到20世紀90年代末的返鄉創業初始階段，無論是勞動力由鄉村到城市的流動就業，還是沿海地區經濟發展率先起步的區域格局，都決定了農村勞動力外出轉移的主要方向。而返鄉創業是在這樣的大趨勢下受到城市管理和經濟周期等外部限制而做出的被動選擇，是作為一種逆向調節存在的，同時農村支持返鄉創業的條件遠不成熟，因此返鄉創業遭遇了較多困難，也難以引發農村系統性的變化。

（一）外出務工大潮中的返鄉浪花

隨著農村多種經營發展和城鄉市場的放開搞活，城鄉之間的勞動力流動逐漸頻繁［11］，嚴格控制的勞動力流動政策出現松動并向允許流動轉化［12］。1985年，中央一號文件允許農民進城開店設坊、興辦服務業、提供各種勞務，打開了農村勞動力地域流動和非農就業的閘門。同年，公安部發布《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，確立了與城鎮戶口相銜接的流動人口管理制度，客觀上適應了農村勞動力外出流動增長的趨勢。1992年，鄧小平同志南方談話和黨的十四大后，以市場經濟為取向的經濟體制改革全面推進，進一步促進了農村勞動力向城市流動。

這一時期的區域發展戰略鼓勵條件較好的地方率先發展起來，從而帶動其他部門和區域隨之發展，具有典型的非均衡性特點。沿海地區是優先發展的重點地區，國家在財政、稅收、信貸以及投資方面向沿海地區傾斜［13］。20世紀90年代，長三角地區、珠三角地區以及環渤海地區成為區域乃至全國的經濟增長中心。出口導向的勞動密集型產業在東南沿海率先發展集聚，形成對農村勞動力集中且持續的需求。農村勞動力追隨發展機會到沿海地區務工，外出務工大潮逐漸形成。

在外出務工的潮起潮落中，回流返鄉不時成為一種被動的逆向調節。20世紀80年代末，勞動力大規模流動給城市交通運輸、社會秩序帶來較大壓力，城市管理尚不能適應這一新形勢，加上治理經濟環境、整頓經濟秩序造成城鎮就業機會承壓的大環境，勞動力流動政策經歷了“允許流動”到“控制盲目流動”的反復。1989年，農業勞動力出現了少有的逆向流動［14］。1990年，國務院出臺《關于做好勞動就業工作的通知》，把“合理控制農村勞動力的轉移”作為治理整頓期間減輕城鎮就業壓力的舉措。此外，還實施了勸阻農民工盲目外出流動的階段性措施。直到1994年，勞動部頒布 《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》，實施以就業證卡為中心的管理辦法，引導農村勞動力的有序流動才得到明確。20世紀90年代中后期，受亞洲金融危機的影響，經濟整體增長速度趨緩。為了應對國企改制中大量城鎮職工失業的壓力，采取清退農民工、為城市下崗職工換取崗位的“騰籠換鳥”政策，各地紛紛出臺限制農村勞動力進城和外來勞動力務工的措施。外出務工遇阻的情況下部分農村外出勞動力不得不返回農村，外出務工人員回流之勢有所擴大。根據一項外出勞動力回流研究的調查，1999年，回流勞動力占農村勞動力總數的6.3%，其中因外地就業困難而返鄉的被動回流占56.6%［15］。勞動力回流還顯示出區域分化特征，在經濟發展水平較低的西部地區和資源條件較差的中部貧困地區回流數量較少，而在經濟發展水平中等的中部省區和資源條件較好的西部部分地區回流數量較高［16］。

（二）返鄉創業的自我探索階段

雖然從大的格局來看發展機會主要集中在外，但隨著市場經濟條件的改善和鄉村經濟結構的優化，農業農村內部的發展空間有所擴大。體制機制的大變革中也蘊含著創業機會［17］，返鄉創業在經濟轉軌的特殊時期發展起來，天然帶有“市場經濟”的基因，同時也在體制的束縛下交織著無奈選擇。一些農民能人開始進行突破性的創業嘗試，如安徽商販年廣久靠賣瓜子致富，廣東肇慶農民陳志雄開創了專業承包魚塘先例。在商品匱乏的情況下，農村小作坊、小門臉、小買賣遍地開花，拾遺補缺地滿足城鄉消費需求。

20世紀90年代末，返鄉創業顯露出“風起于青萍之末”之勢［18］，部分返鄉農民工利用進城務工所獲技能、資金和社會資源開始創業嘗試，民營經濟、農民企業家、個體工商戶、市場經紀人和種養業大戶開始涌現，農村勞動力從外出務工到返鄉創業的發展軌跡初步形成。

此時，打工潮背后的創業潮開始為學界和地方政府所識。“今天的打工仔，明天的企業家”，農民工在外出務工中解放思想、更新觀念，學到創業致富本領，在管理、資金、資源利用和創業機會結合上更有優勢［19］。他們看到家鄉與發達地區的差距，從而產生振興家鄉的責任感、使命感［20］。返鄉創業者在發展動機、能力、資源和條件上都具備較強的優勢，返鄉創業在發展之初就體現出成長潛力和發展含義。

雖然如此，但返鄉創業人數總量有限，回鄉投資為目的的僅占勞動力總數的2.5%［15］，存在競爭力弱、粗放經營、效益低下等問題［21］，同時支持返鄉創業的條件也不成熟，不是所有回流地都具備適合創業的土壤。20世紀90年代中期，“三農”問題逐漸顯現，農業比較收益下降，農村經濟發展出現停滯，農民收入增長緩慢、負擔較為沉重。農民具有較強的脫離耕地的愿望［22］，一些農村地區出現了關門閉戶、田地荒蕪的景象［23］。這一階段城鄉基礎設施和公共服務的差距明顯拉大，農村發展相對滯后決定了創業機會的總量少、農村消費市場難以激活，創業者可以說是從低起步，干成事的少之又少。返鄉創業處于自發探索階段，由于缺乏條件支撐和政策引導，發展較為艱難。返鄉創業在經營環境上遭遇困難，企業稅費負擔重導致企業停辦的現象較為常見。農村創業氛圍亦不友好，誰要是外出轉悠了一趟后一無所獲地返回家鄉，會被視為無能的表現。此時返鄉創業大多回到原來的經濟結構中［15］，因而發揮的實際作用有限，沒有引起農業農村顯著的基礎性變革。

二、統籌城鄉和區域發展中的返鄉創業

進入新世紀，城鄉和區域發展呈現新趨勢、新格局。農村勞動力流動就業政策發生了積極變化，逐步取消了不合理的限制，也開始推進與勞動力流動就業相適應的改革舉措。返鄉創業的驅動力量由上一個階段的被動回流轉向基于城鄉推拉力量的理性權衡，在農村勞動力雙向流動格局中，返鄉創業率穩定維持在2%-3%［24］。區域和產業的發展轉型為中西部地區返鄉創業創造了有力的機會條件，中西部返鄉創業明顯擴大。返鄉創業發展也從自發探索進入了政策支持階段，但是政策提出更多的是鼓勵導向，而且把返鄉創業定位在就業領域發揮作用，返鄉創業與城鄉區域發展的作用關系尚未得到全面的認識。

（一）統籌城鄉區域發展給返鄉創業帶來機遇

沿海地區因土地、勞動力等要素成本上漲加快產業結構的調整升級，中西部地區因勞動力低成本以及能源資源低價格的特點［25］，發展勞動密集型產業的優勢進一步凸顯。國家推進更側重于區域均衡的發展戰略，先后實施西部大開發、中部崛起等區域發展戰略，政策對中西部地區的支持力度加大，在基礎設施、生態建設和環境保護以及改善農村生產生活條件等方面向中西部傾斜，中西部作為后發地區的發展弱勢逐漸扭轉，承接轉移就業的能力增強，勞動密集型產業加速向中西部地區轉移。在這個過程中，就業結構也隨之變化，勞動力流動由跨省向沿海地區流動逐步轉向省內流動和就近轉移就業［26］。中西部地區的產業發展和就業發展空間拓展促進了當地自給性需求擴大，本地消費市場逐漸壯大，因此創造了更多就業創業機會。此時返鄉創業在中西部的發展表現更為突出［27］，特別是在資源和要素條件較好的地區。根據一項專題調查，2000年后中西部返鄉創業增速加快，1990年前，中西部地區創業人數僅占2.3%，1990年到2000年，中西部地區升至26%，2000年以后，中西部地區占比71.7%［28］。

2002年黨的十六大以來，我們黨對重視解決“三農”問題和處理城鄉關系提出一系列新思想、新論斷、新舉措，實施統籌城鄉經濟社會發展方略，做出“兩個趨向”的判斷，提出了建設社會主義新農村的歷史任務，著力破解制約城鄉發展的二元體制，加快推進農村體制機制創新，農村發展面貌和基礎條件得到實質性改善。國家出臺的取消農業稅、發放農業補貼、農村基礎設施建設等一系列惠農政策對農業生產、農民增收、農村發展起到明顯的促進作用，同時消費投資的活力在農村改革和市場化的過程中得到進一步激發，農業農村的新發展優化了農村創業的成本收益條件，增加了返鄉創業的發展活力。據國務院研究室調查，2004年每100個外出農民工有4個回鄉創業［29］。

在鄉村對返鄉創業的吸引力擴大的同時，城市對農村勞動力的推力也在發揮作用，一方面是經濟因素影響農村勞動力流動就業決策，產業結構調整對城市低端工作崗位的擠出效應增強，城市對普通勞動力的吸納能力不復以往，外出務工農民工遭遇結構性失業增多、工資增速放緩，與就近或本地就業的工資收入差距持續縮小。隨著物價上漲，城市的生活成本加速上升，生活壓力持續增加。另一方面，雖然就業政策保障農民工自主就業和有序流動的程度不斷提高，城市對農民工的制度推力仍繼續存在，農民工在城市難以轉變戶籍身份定居，與市民同等待遇的利益保障機制和公共服務機制尚不完善，城鄉二元結構下的經濟吸納和社會排斥導致農民工“候鳥式”“鐘擺式”流動。從職業生涯來看，返鄉是大多數農民工的歸宿，農民工對此有穩定的心理預期［30］，他們外出打工并不以留在城市為目標，而是通過在城市的工作經歷積累資金、技能和社會資本，外部環境的變化只是加快了返鄉的步伐，很多外出務工者以返鄉創業為最終目標。城鄉和區域間的推拉力量變化直接影響農村勞動力的微觀就業選擇。2004年，在珠三角出現了改革開放以來首次大規模的“民工荒”，農民工返鄉潮與城市“用工荒”成為人口流動與區域勞動力供給變化的新特征［31］。

（二）返鄉創業得到政策關注和支持

地方政府相關政策為農民工返鄉創業提供了支持和吸引力，使返鄉創業者獨自探索的狀況有了改善。四川、江西等農村勞動力輸送大省率先順應回流勞動力增長的趨勢，開展各種形式的“回引工程”，出臺地方性舉措支持返鄉創業，推動從“一人打工、致富一家”到“一人創業、致富一方”的轉變。這一時期返鄉創業與地方發展主導產業的探索相向而行、相互促進，成為區域發展的新增長點［32］，并開始引發農村的基礎性變革。返鄉創業以人才為中心帶動要素回流，用現代要素改造傳統農業，發展提升農村第二、三產業，創業者積極參與公共事業和村莊治理，返鄉創業給農業、農村、農民帶來了內生發展機會。從這個意義上說，返鄉創業可以看成是對我國上一輪發展的區域、城鄉、工農差距擴大和結構失衡的矯正［17］。返鄉創業是優化城鄉要素配置、促進城鄉經濟互動的重要力量，有助于解決長期以來農村人、財、物單向流入城市造成的農村空心化問題。

在當時鄉鎮企業吸納農村勞動力能力下降、農村轉移就業壓力加大的情況下，鼓勵引導返鄉創業在農村勞動力就業工作中地位進一步凸顯。返鄉創業對推動農村發展、促進農民就業增收的積極意義得到中央層面的關注。2000年，勞動保障部等七部委提出農村勞動力轉移培訓、城鄉統籌、返鄉創業、西部開發就業試點方案，把適應流動就業新形勢，鼓勵扶持返鄉創業作為主要內容［33］。2007年，遵義返鄉創業者代表張明富給時任國務院總理的溫家寶寫信，建議國家出臺政策鼓勵返鄉創業，溫家寶在信件上批復：“鼓勵農民工回鄉創業對于農村經濟、社會發展具有重要意義，政府應予鼓勵和支持，張明富同志的建議值得重視。”［17］返鄉創業開始得到中央層面的肯定。2008年9月，人力資源和社會保障部等部門出臺《關于促進以創業帶動就業工作指導意見的通知》，提出以創業帶動就業工作是新時期實施積極就業政策的重要任務，通過政策支持和服務保障，優化創業環境，鼓勵和扶持更多勞動者成為創業者。黨的十七屆三中全會提出鼓勵農民就近就地轉移就業，扶持農民工返鄉創業，這是適應我國城鄉經濟社會發展和農村勞動力轉移就業實際所作出的部署。在政策層面，返鄉創業被主要賦予促進農村勞動力轉移就業增收的含義，而在促進鄉村全面發展上的作用尚不顯著。

雖然政策對創業的重視程度增強，但以鼓勵導向為主，政策內容、支持方式不甚明朗。領導重視和部門行為不規范的矛盾明顯，領導講得好，部門要求得也好，實際操作卻不盡如人意［34］。從發展階段來講，返鄉創業作為新生力量，在資源、能力、條件、環境等方面都表現出發展弱勢，迫切需要政策支持，但地方政府經濟快速增長的目標導向下的資源配置容易忽略返鄉農民工創業［35］，政府部門服務意識不強，支持返鄉創業的力度難以與招商引資相提并論。返鄉創業遭遇“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的情況較多［36］，在選址、征用土地、部門審批以及辦理各種證照問題上有較多難題［37］。此外，還存在質疑反對返鄉創業的意見，主要是從返鄉創業不利于城鎮化進程的角度［38］，認為返鄉就業創業與城鎮化的大趨勢不符，背離了城鎮化發展的主旋律。有人提出媒體不宜誤導農民工返鄉，致使農民工提前返鄉，加劇了城市用工的緊張形勢［39］。還有觀點認為，返鄉回流創業增加了農村土地負擔，不利于規模化經營［40］。可見這一階段，人們對返鄉創業與城鎮化、返鄉創業與鄉村發展的作用關系尚未統一認識。

三、國際金融危機引發的返鄉創業

國際金融危機造成的外部沖擊下，返鄉創業是應對農村就業壓力的解決思路，政策對返鄉創業的支持進一步明確。在經濟形勢和政策的外部力量推動下，返鄉創業出現了階段性發展。但此時返鄉創業的被動性、應急性特征明顯，創業的內生動力和發展能力、外部環境和政策支持都有較大的完善空間，因而發展的可持續性不足。國際金融危機還引發一系列結構性變化，為勞動力回流和農村創業積累了基礎條件。

（一）外部力量推動返鄉創業階段性發展

2008年底，國際金融危機中出口導向型和勞動密集型企業經營發生較大波動，農民工首當其沖遭遇就業困難，2009年初“千萬農民工返鄉”的現象引起了政府和學界的極大關注。國務院發展研究中心、農業部、中國勞動保障科學院等單位估計的結果大致趨同，因金融危機被動返鄉的農民工約占總數的5%。國際金融危機不僅促使農民工提前返鄉，還改變了外出就業的預期［41］，無論是暫時性還是長期來看，返鄉留鄉發展的意愿均有增強。這時的“返鄉潮”被賦予“失業潮”的含義，認為農民工返鄉對農村社會經濟發展形成重大壓力和沖擊。政府和學界特別擔憂的是，大批農民工被迫回到農村，只是把就業和收入壓力的問題帶回了農村［42］，從而演化成為威脅農村穩定的因素。大規模農民工返鄉成為各級政府部門需要妥善研究解決的問題［43］。

在這樣的情況下，引導返鄉創業、以創業帶動就業成為重要的現實出路。從中央到地方相繼出臺了一系列就業扶持政策，鼓勵農民工返鄉創業是重點之一［44］。2008年12月，國務院辦公廳下發《關于切實做好當前農民工工作的通知》，明確提出大力支持農民工返鄉創業和投身新農村建設，支持返鄉創業的力度進一步增強。此外，還要求抓緊制定扶持農民工返鄉創業的具體政策措施，以金融貸款、就業創業培訓為核心的支持政策逐漸完善，返鄉創業政策從原則導向到具體落實的轉變取得突破性進展。

這一時期的返鄉創業者具有結構上的顯著特征，創業主體以第一代農民工為主。也就是說，金融危機造成的失業返鄉是結構性的，即年齡偏大的勞動力被動失業，從城市崗位集中釋放出來，中青年人城市就業則相對樂觀［45］。能力素質上，2009年不再繼續外出的返鄉農民工整體素質要低于農民工的平均水平，但農村本地勞動力相比，在人力資本方面仍然具有較大的優勢［41］。金融危機背景下的返鄉創業主要以解決生存和自身就業為主，具有明顯的生存推動特點。在危機的沖擊下，返鄉創業則呈現出風險規避的穩定化、家族化經營方式，以低投入、低成本、低技術贏得了生存空間［46］。

（二）返鄉創業存在持續性的問題

外部形勢轉好后，2009年春節后絕大部分農民工重新返城，95%的農民工回到城里就業，還有5%在農村就地就近就業和返鄉創業［47］。國際金融危機對返鄉創業的階段性作用告一段落，但金融危機以一種外部推動的方式將返鄉創業作為一個選項帶入農民工選擇范圍和政策視野。從微觀個體角度，返鄉者進一步探索和檢驗了在鄉村開展創業活動的可能性；政策上，人們也發現可以通過政策鼓勵和地方性力量，包括鄉土網絡與地緣性政策［48］，以返鄉創業的形式將資源重新配置在欠發達地區，從而優化這些地方的發展條件。在物質條件和人力資本不足的農村地區，返鄉創業是農村經濟發展的一個突破口，它把農村稀缺的發展資源由城市引向農村，由經濟發達地區引向欠發達地區，帶來人力資本和物質資本的配置效應、生產技術的擴散效應、資源開發與利用效應和勞動力資源的就業效應［49］，有助于農村區域發展突破累積弱勢進入良性循環，有力地推動當地經濟社會的發展。

金融危機沖擊下返鄉創業曇花一現，暴露出諸多值得反思和改進的問題。重慶的開縣曾以農民工創業率和成功率高而聞名，該縣一個鄉鎮，在農民工返鄉創業浪潮中，曾一夜之間誕生了22家企業，可是在短短兩個月之內就有超過半數的企業倒閉關門［50］，返鄉創業出現“速生速死”“多生多死”的轉折。不可否認，一些人返鄉創業的決策存在盲目和沖動［51］，農民工自身實力較弱、能力不足也影響返鄉創辦企業的成功率。但歸根結底，還是源于創業條件難以支撐創業活動的可持續開展。有學者認為，發展返鄉創業的政策和個體愿望是好的，但是農民工承擔風險的能力弱，政府鼓勵返鄉創業會使有限市場飽和、降低成功率［52］。政策支持返鄉創業被動的應對策略具有較強的應急性特點，農村水、電、路、通信、交通、能源等基礎設施滯后，特別是農村貧困地區基礎差制約了返鄉創業［53］，從內部能力和外部配套條件來講均不夠成熟，因此返鄉創業缺乏發展后勁。

以金融危機為轉折點，經濟形勢發生一系列結構性的變化：一是為適應國內外發展環境的變化，東部沿海地區加快產業結構調整升級，勞動密集型產業向中西部地區梯度轉移也隨之加快。二是中央擴大了投資和基建的規模，實施擴大內需政策，擴大內需的戰略性結構調整需要更為均衡的區域發展格局，中西部地區基礎設施條件和市場運行機制得到明顯改善。三是勞動力供給的變化。伴隨著勞動密集型產業制造業的轉移，中西部的勞動力需求加速擴大，因此地方政府為吸引人才返鄉回鄉出臺了更有含金量的政策措施，這些都為下一個階段返鄉創業的持續發展奠定了基礎。

四、鄉村振興戰略下的返鄉創業熱潮

2014年以來中國經濟進入速度放緩、結構調整的換擋期，在經濟增長和就業壓力加大的時候，返鄉創新創業卻取得了較快發展。這主要得益于中西部地區發展形成的基礎支撐，以及鄉村振興戰略整體制度安排所營造的發展環境和創業機會，返鄉創業在新時期表現出一系列的新特征、新趨勢，在脫貧攻堅、鄉村振興上發揮更為顯著的作用，被賦予更為全面的發展意義。

（一）返鄉創業迎來戰略機遇期

“大眾創業、萬眾創新”在2015年寫入政府工作報告，成為中國經濟增長的新引擎和經濟提質增效的有效手段。返鄉創業創新是“雙創”的重要組成部分，在激活農村資源要素、促進鄉村振興方面的作用進一步凸顯。政策支持返鄉創業力度顯著增強，國務院先后下發《關于支持農民工等人員返鄉創業的意見》《關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》對支持返鄉創業作出全面部署，有關部門也出臺《關于進一步推動返鄉入鄉創業工作的意見》《關于推動返鄉入鄉創業高質量發展的意見》等文件進一步落實，地方扶持政策密集出臺，以市場準入、財政稅收、營商環境、金融服務、基礎設施、創業培訓、社會保障等為主要內容的政策框架基本明朗，形成了比較完整的政策體系。返鄉創業迎來了最好的發展時期。2016年6月，農業部公布近5年返鄉創業人數增幅保持在兩位數左右，農民工返鄉創業人數累計已超過460萬，到2018年各類返鄉下鄉創業人員累計達780萬人，其中農民工540萬人。2019年11月，農業農村部公布全國返鄉入鄉創業創新人員已達到850萬，在鄉創業創新人員達到3100多萬人①。可以說，在這一階段形成了持續的、較大規模的返鄉創業潮。

城鄉關系進入新階段，形成有利于返鄉創業發展的氛圍。黨的十八大提出推動城鄉發展一體化，指出城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。圍繞這一目標，城鄉規劃建設、產業發展、就業保障、基礎設施、公共服務、社會治理和生態環保等方面推進了城鄉發展一體化改革舉措。在城鄉一體化的基礎上，黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化，標志著城鄉發展的重大戰略性轉變：前一階段“工業反哺農業、城市支持農村”的思路雖然提高了對“三農”問題的重視和投入，但以城市為重心的發展路徑并未根本轉變，城鄉之間地位不對等，要素就難以真正實現平等交換；而鄉村振興戰略謀求重塑城鄉關系，明確了城鄉平等地位和要素自由流動的新路徑，從制度供給上推動城市要素向農村流動。城鄉關系開始進入城鄉融合的新階段，即通過要素、區域及生活方式的融合促進城鄉發展［54］。可以說，實施鄉村振興戰略進一步促進了返鄉創業［55］，營造了更有利于創業發展的環境。

這一時期的農村改革全面走向深化，發展和政策紅利持續釋放。農業農村發生一系列結構性變革，如農業結構調整、一二三產業融合發展、農村社會化服務體系建立、承包地確權登記頒證和“三權分置”等領域的改革，拓寬了農村創業的發展空間，農村涌現了一批具有企業家精神的新型經營主體［56］。鄉村產業發展的獨特價值進一步凸顯，適應人們對綠色、有機、特色農產品和服務的消費需求顯著增長趨勢，為休閑農業、鄉村旅游等新產業新業態提供了新的發展機遇。農村巨大、具有成長性的消費市場更加受到重視，電子商務“進城下鄉”進一步激發農村市場活力，互聯網的普及有利于補齊農村創業平臺和渠道短板，為農村特別是貧困地區的創業創新、跨越發展創造條件［57］。農村公共基礎設施提升和人居環境改善，交通物流條件的顯著改善也對返鄉創業形成有力的支撐。可以說，在促進返鄉創業發展的相關因素中，資源、政策、能力、條件都是重要的板塊，但沒有一個單一作用、一用就靈的要素，而是要形成系統的支撐體系，這個支撐體系在鄉村振興戰略的政策框架下得以逐步強化。

（二）返鄉創業成為區域發展動能

迎來劉易斯轉折點后，普通勞動力的供給短缺、工資上漲［58］。就業機會在區域之間的分布發生結構性變化［59］。中西部地區在投資增長、經濟增長和出口增長等方面都明顯高于沿海地區［60］，后發優勢開始集中顯現。中西部地方政府重視發展優勢支柱產業，建設主體功能區，抓住重點項目和企業，發展各種形式的產業園、創業園，大力發展生產性和新興服務業，引導生產要素合理化流動。農民工在家鄉就業渠道增加，創業的機會也進一步富集，返鄉就業創業收入與外出務工相比所差不多，同時還能兼顧家庭，解決留守問題，因而返鄉創業具有較強的吸引力。

返鄉創業者作為要素下沉和產業轉移的載體，將外出務工輸入地的資源與家鄉農村有機結合，實現了產品上下游、市場渠道、客戶關系、技術支持的延伸聯結。不少返鄉創業人員在家鄉建立生產基地，為自己在外創辦的企業或打工的企業提供原料和配套服務，打通了上下游產業鏈條和城鄉資源聯結通道［61］。返鄉創業相對于工商資本下鄉顯示更好的適應性和扎根性，在一定程度上可以規避外來工商資本的短期行為和市場風險，地方政府對返鄉創業的重視程度明顯提升，很多地方開始將返鄉創業投資項目和招商引資范圍同等對待。一些地方抓住產業梯度轉移的機遇，將發展返鄉創業與招商引資結合，創新人才、技術、項目打包引進、鏈式引進的模式，形成了區域成規模的產業集群。返鄉創業發揮區域經濟增長的“推動型單位”作用，一些地方將返鄉創業作為區域經濟的重要支柱［62］，支持返鄉創業抱團發展，注重集中優勢資源引導返鄉創業產業集聚，打造特色優勢產業，拓展了全產業鏈上的創業機會，一批立足農村資源和地域特色、借助當地產業優勢的返鄉創業項目脫穎而出。可以說，返鄉創業打開了工業化和農業現代化、城鎮化和新農村建設協同發展的新局面。

（三）返鄉創業發展呈現新特征

在發展的階段特征上，與以往返鄉創業的被動性不同，這一輪返鄉創業更加具有“主動而為”的特征。前幾次返鄉創業都有濃重的生存涵義，很大程度上是被動選擇，表現為“難民效應”：創業者以勞動力市場的困難者、失敗者為主，普遍素質較低，大多屬于被動型創業和生存型創業［63］。在新時期農業農村正成為創業的熱土，返鄉創業更大程度上表現為勞動力追求創業機會的主動選擇，而不因為在城市失去工作或找不到工作才返鄉［64］，返鄉創業主體素質明顯提高，新生代群體和專業化的人才越來越多。創業業態和形式更為豐富多樣，在綠色有機農業、生態觀光農業、休閑特色農業等現代農業形式，圍繞制造業轉型發展工業主導產業和新興制造產業，以及農村電商、鄉土文化、鄉村旅游、康養等等方面取得了較好發展，創業創新主體向合作化、組織化、公司化發展，在發展新業態新產業以及提供新技術、新產品、新服務上的創新水平進一步提升。返鄉創業呈現出由“難民效應”向“企業家效應”轉變的趨勢。從這個意義上說，返鄉創業具有一定的轉型升級特征，開始呈現高起點的發展趨勢［65］。

但返鄉創業仍面臨支持政策散、服務指導缺、創業融資難、人才留不住等問題［66］。資金缺口是首要難題，創業本金少、流動資金壓力大、擴大經營受限；其次是高素質技術和管理人才短缺。當前農村的人力資源實際上還不適應日益增長的創業需要；再次是發展的地區分化問題。返鄉創業典型脫穎而出的同時，普通村莊和落后地區返鄉創業發展相對滯后，返鄉創業同質性強、技術含量低、缺乏競爭力，追求創新發展的機會型創業面臨較大風險；最后，政策上還存在政策落實門檻高、普惠程度不足、信息不對稱、政策協同性有待于提高等問題。

五、結論與啟示

返鄉創業從小、低、散起步，發展成為農村創業創新的主要形式；從外出務工大潮中的浪花，形成規模可觀、意義重大的返鄉創業熱潮；從外部沖擊下的被動無奈之舉轉化為帶有積極發展含義的主動選擇；從農村勞動力的自發探索，轉變為農民創造和政策支持互動發展的局面；從緩解農村勞動力就業壓力的應急舉措發展成為鄉村振興的重要力量。返鄉創業規模日益擴大，發展水平有所提升，主體能力、發展機會和外部環境逐漸改善，每個發展階段都是對前一個階段的繼承，并隨著城鄉和區域發展的形勢演化出新的發展面貌。本文從城鄉關系和區域發展的視角分析返鄉創業發展轉型的歷程軌跡和歷史方位，總結啟示如下：

一是經濟社會的轉型是推動返鄉創業發展的主要力量。返鄉創業雖然是農民工等主體基于綜合因素的個體理性選擇，但返鄉創業的發展內生于城鄉關系和區域發展的歷史進程中。城鄉關系和區域發展引發經濟社會轉型的大格局是返鄉創業發展的主要力量。其中，城鄉關系奠定了勞動力外出和返鄉回流的格局基礎，區域發展改變了市場機會分布，結構性的政策變遷優化了創業發展條件、助推微觀主體返鄉創業積極性，這些因素從宏觀上決定了農村勞動力在城鄉之間流動決策、就業創業決策的發展機會與成本收益條件，對返鄉創業的發展壯大產生了決定性的影響。歸結起來，返鄉創業的發展是改革中城鄉關系轉換、區域發展的結構轉型與返鄉創業者理性選擇綜合作用的結果。

二是返鄉創業在內外部條件優化的過程中逐漸引發基礎性變革。外出務工潮后必然有返鄉創業潮，這個邏輯從一開始就被認識。返鄉創業在發展之初就具有明顯的發展含義，但在返鄉創業的自我探索和被動發展的階段，由于內外部條件不成熟不支持，沒有形成系統性力量或產生廣泛影響，而是隨著城鄉關系轉化和區域發展條件改善，直到近年來返鄉創業成為鄉村發展的新動能并引發鄉村經濟社會的基礎性變革。以統籌城鄉和區域發展為分界點，返鄉創業的發展環境不斷優化，特別是在鄉村振興的政策框架下，從創業市場機會到主體發展能力，從創業的基礎設施條件到政策環境均有明顯改善，才形成了促進返鄉創業發展的系統性力量。

三是對于返鄉創業這樣一個新事物，人們不是一開始就完全認同的，而是對返鄉創業發展的主體能力、穩定經營、發展水平和實際作用等存在擔憂質疑，這與返鄉創業發展歷程中一以貫之的弱勢特征密不可分，也凸顯了政策介入的必要性。政策支持返鄉創業也經歷從無到有、從地方到中央、從原則導向到具體落實、從局部措施到全面支撐的深化過程。隨著支撐返鄉創業的內外部條件逐漸成熟，返鄉創業發展水平持續提升，以返鄉創業促進脫貧攻堅、推動鄉村振興已經取得共識。返鄉創業的作用意義更加凸顯，返鄉創業是“以工促農、以城帶鄉”的重要載體，是鄉村產業振興和人才振興的力量來源，推動人才、技術、資本、政策等各類要素向農村集聚，放大了城市發展對農村地區的擴散效應，激發了農村發展的內生動力和創新活力，有利于打破農村發展基礎不佳、投資不多、消費不振的累積循環弱勢，推動后發地區加快發展。

四是返鄉創業發展的核心是人，基礎是產業。返鄉創業一頭連著農村勞動力，一頭連著鄉村產業發展。在鄉村人才向城市聚集的大趨勢未能轉變的背景下［67］，實現較高素質的人才回流對鄉村發展振興至關重要，因此需要重視以人才為主體的要素配置，瞄準返鄉農民工、農村大學生等關鍵群體創業的核心需求，持續開發農村內在價值，釋放政策紅利，切實為創業活動降低成本、創造機會、提升服務。既要有人返鄉，又要有業可創，發展返鄉創業還要注重與區域經濟社會發展相結合，與地方產業、資源實際精準對接，盤活鄉村發展的資源，拓展產業鏈、打通供應鏈、優化價值鏈，以返鄉創業促進鄉村產業興旺，以產業發展為返鄉創業提供平臺空間和持續動力，營造區域發展、產業轉型與返鄉創業同頻共振的良好局面，形成嵌入區域發展格局的返鄉創業生態系統，這是推動返鄉創業發展的核心問題。

五是返鄉創業發展歷程中，雖然主體能力和外部環境均有改善，但返鄉創業新老問題交織，資金、人才、服務等方面的短板一直存在。當前，返鄉創業處在發展轉型期，政策支持重點應從鼓勵創業意愿轉變到有效降低風險、促進持續經營、提升發展水平，重點在創新金融產品供給、打造發展平臺、改善創業服務、建立人才返鄉激勵培養機制、提升政策普惠度等方面構建支持返鄉創業的長效機制，促進多元化的創業創新機會供給，營造普惠公平的創業環境，解決長期制約返鄉創業發展的突出問題，以便更好發揮返鄉創業助力鄉村振興的作用。

注釋：

①此處引用數據均來自公開報道。