智慧社區服務供給機制創新
——以廣西北海市智慧政務服務平臺應用為例

□韓 勇 朱 懿

一、問題提出

欲筑室者，先治其基。社區是城鄉公共服務供給的基本細胞，是國家治理體系和治理能力的微觀場域，也是基層社會治理和公共服務“痛點”“難點”“燃點”匯聚的地方。黨的十九屆四中全會提出要“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。黨的十九屆五中全會強調：構建網絡化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺。云計算、大數據、5G、區塊鏈、移動共享等信息技術的迅猛發展賦予了社區智慧服務體系精準服務、重構主體、整合資源、服務前移等新功能，特別是在應對突發公共衛生事件，如在新冠肺炎疫情的背景下，其非接觸、全天候、無縫隙的服務方式為現代科技嵌入基層社區公共服務供給提供了可能。

然而，黨的基層組織在智慧社區服務供給機制究竟扮演什么樣的角色、智慧社區服務供給機制怎樣形成、在社區日常服務中如何保障和實現智慧社區供給機制的正常運營，成為擺在學術界和實踐者面前的一項重要課題。有鑒于此，本文通過對廣西北海市合浦縣廉州鎮煙樓村“陽光紅頁”“農事網通”智慧政務服務平臺應用實例進行分析①，深入總結其內在經驗和發展規律。

二、智慧社區服務供給機制創新的理論邏輯

現有智慧社區服務供給機制創新的研究主要聚焦：推動機制、引領機制、運行機制和保障機制四個維度。

基于智慧社區建設方案設計要求高、資金投入大、技術研發難的特點，推動機制研究主要集中于上級黨組織或者政府部門如何通過縱向項目制的方式，以政府財政轉移支付或者引入市場化、社會化機制經由公私合營伙伴關系（PPP）的模式來推動其落地[1-2]。當然，在經濟發達地區，也有少數案例如深圳市南山區桃源居社區就是通過橫向項目制嵌入的方式，即區域化黨建方式來實現黨建引領智慧社區服務供給機制創新[3]。

社區黨組織是社區治理和服務的主心骨，社區黨員是群眾的貼心人。貫徹落實各級黨委、政府決策部署的“最后一公里”，實現基層社會治理和公共服務，離不開社區黨組織和社區黨員的先鋒模范作用。因此，在智慧社區服務供給機制創新中，怎樣通過黨建引領，將黨的領導的制度優勢轉化為社區治理和服務效能,打造“管理圈”“服務圈”“生活圈”高度統一的智慧社區治理和服務共同體成為學界關注的重點。目前，許多學者研究認為，黨建引領能夠為智慧社區服務供給機制創新進行組織賦能、人員賦能、居民賦能、技術賦能、質量賦能、發展賦能[4]，夯實智慧社區服務供給機制創新的物質基礎、增強群眾對社區黨組織的政治認同、激活群眾參與社區服務供給的內生動力[5]。從引領機制的效果分析，黨建引領智慧社區服務供給機制創新形成了黨建引領服務、黨建引領社會、服務復合治理、技術復合治理、服務復合技術的復合式形態[6]；體現了治理機制、治理手段、治理內容等要素內部和要素之間的聚合關系[7]；著眼于解決傳統社區公共服務供給的組織結構碎片化、服務資源離散化、身份認同危機化、基層組織懸浮化、部門行動分割化等一系列問題[8]；呈現著服務供給主體、服務供給任務和服務供給機制的高度對應與互促關系[9]以及智慧化社區服務供給機制的高度人民性、復合性和靈活性等特征[10]。

從社區服務供給創新的需求分析、協同運行與功能實現的角度出發，智慧社區服務供給運行機制的研究聚焦智慧化社區公共服務供給機制作為融合社區服務供給多元主體、社區服務供給多樣資源、社區服務供給多重空間、社區服務供給多種內容、社區服務供給規范流程等服務要素的虛擬空間[11]，怎樣通過智慧系統提升社區服務供給，從而實現公共服務供給能夠展示更便捷精準的品質、更豐富完整的內容、更扁平順暢的流程、更高效精細的服務能力等具體功能價值[12]；代表了智慧化社區服務業態的深度融合化、社區服務資源的價值虛擬化、社區服務風險的新型化、社區服務系統的可逆化、社區服務載體與空間的信息化等智慧化社區服務供給前移等特征；映照著技術、服務與組織在特定時空場域中的交織與互動等動態過程[13]；形成了服務主體間結構由縱向向縱橫雙向發展,服務邊界由事后向事前延伸，服務供給運作方式由分治向共治邁進的發展趨勢[14]。

為化解智慧社區建設體制機制不暢、信息鴻溝、人才不足、經費短缺、多方參與不足等問題，智慧社區服務供給保障機制的研究聚焦智慧社區的技術規劃、總體設計、網絡建造和項目運營等治理方案的頂層設計[15]；智慧社區服務供給的監測評價、質量管理、監督受理的機構人員等問題[16]。

綜上，既有的研究認識到項目制是推動智慧社區服務供給機制創新的重要力量，智慧社區建設也為黨建引領和社區服務供給創新提供了平臺和載體。黨建引領智慧社區服務供給機制創新的項目制實現了價值引領、技術引領、主體引領和內容引領，在運行機制的維護和保障機制的作用下，實現了黨建引領、城鄉智慧社區建設與社區服務供給機制創新的均衡發展（如下圖所示）。在智慧社區服務供給創新過程中，存在不同服務供給主體之間、黨建與社區服務、黨建與技術、技術與社區服務彼此之間的獨立、吸納、合作的發展動態過程。在這里，極個別研究過分強調了技術智慧治理的作用，甚至將技術等同于智慧社區的公共服務前移機制建設。這種觀點只關注智慧社區建設的“技術”賦能，忽視了上級黨組織和政府部門縱向項目制的支持和橫向區域化黨建對社區居民“社會”賦能的重要價值。

圖 智慧社區服務供給機制創新理論模型

因此，研究者選取廣西壯族自治區北海市合浦縣廉州鎮煙樓村“陽光紅頁”“農事網通”智慧政務服務平臺應用的實例，闡述黨組織怎樣通過縱向項目制的技術引領、橫向區域化黨建來激發社會主體集體行動的價值引領和主體引領，從而實現城鄉社區服務供給和智慧社區建設融合發展的智慧化社區服務供給機制創新的內容引領，并提出強化運營平臺和保障機制的措施。

三、廣西北海市智慧政務服務平臺應用的個案分析

北海市位于廣西壯族自治區的西南部，是我國最早的14 個沿海開放城市之一，是中國“四大漁場”之一，是我國著名的旅游城市。根據北海市統計局、北海市第七次全國人口普查領導小組辦公室2021 年6 月10日公布的《北海市第七次全國人口普查主要數據公報》，北海市常住人口為185.32 萬余人。

（一）項目推動

北海市合浦縣廉州鎮煙樓村智慧政務服務平臺應用主要依靠橫縱向結合的黨建引領項目制帶動。這主要體現在“農事網通”“陽光紅頁”智慧政務服務平臺應用的項目化推廣。自2016 年開始，在中共北海市委、市政府的大力推動下，北海市首先在合浦縣煙樓社區試點進行社區服務供給創新機制改革，并逐步在全市所有428 個社區（村）建設“農事網通”“陽光紅頁”智能化社區服務平臺，將社區服務、管理和資源下沉，暢通服務群眾的“最后一公里”。

（二）黨建引領

在項目制技術引領的推動下，北海市智慧社區服務供給機制創新中的黨建引領主要是通過橫縱向結合的區域化黨建來實現，落實以人民為中心的發展思想，推動智慧社區服務供給機制創新的價值引領，并通過橫縱向結合的區域化黨建的價值引領帶動社會主體行動的主體引領，最終既實現區域化黨建強政治、平安化服務強法治、柔性化服務強德治、規范化協商強自治、智能化服務強智治的“五治”社區服務供給內容引領，又實現了智慧化基層黨建網和智慧化基層社區服務供給網的相互嵌入和融合。

1.區域化黨建強政治。其具體做法包括：第一，建立社區黨組織和黨員聯動機制。北海市通過“農事網通”“陽光紅頁”智慧政務服務平臺應用，區域化黨組織聯席會議制度以及社區內機關和企事業單位黨組織、黨員到社區的“雙報到”制度，打造了社區黨組織和黨員聯動機制。北海市通過區域聯合黨建制度的制度化、規范化建設整合住宅小區、商業樓盤、城市商圈、社會團體等社區服務網格中的黨組織，在智慧社區服務供給中強化聯創共建、聯做共建、聯育共建、聯防共建、聯辦共建、聯誼共建、聯抓共建、聯建共建。北海市通過“農事網通”“陽光紅頁”智慧政務服務平臺應用建設，將線上和線下問需于民有機結合起來，突出問題導向，借鑒清單制的管理方式，建立群眾公共服務需求清單。北海市堅持制度化的在職黨員“紅色星期六”“組織生活日”等服務群眾活動日（即每月第一周的星期六設為固定服務群眾活動日，其他星期六則根據群眾需要和黨員工作安排靈活雙向選擇確定），根據清單制上人民群眾的需求，由在職黨員從自身實際情況和群眾需求出發，主動認領各種便民服務項目，組織在職黨員集中服務群眾。這種區域化黨建模式將政社互動和三社聯動制度化，通過駐區單位向社區報到制度有效解決了社區治理機制運轉缺少資金與組織支持的問題，從而把更多資源下沉到基層，并借由智慧社區平臺將線上和線下社區服務供給機制有機融合起來。第二，發揮社會組織和社工聯勤作用。北海市通過黨建引領，借由“農事網通”“陽光紅頁”智慧政務服務平臺應用，充分發揮黨建引領“社區+社會組織+社工與志愿者”的“三社聯動”的“多元共治+居民自治”管理模式優勢。北海市強化社會組織（如北海民間志愿者協會、北海市海寧老年公寓、北海益眾社會工作服務中心）黨建全覆蓋，不斷拓寬黨建工作覆蓋面；通過對社會組織教育培訓，有效提高理論服務能力；通過夯實基礎，促使黨建工作向規范化邁進；通過服務社會，黨組織核心作用不斷增強。在此基礎上，北海市深入挖掘社會組織、社工和志愿者參與社區服務供給的能力和潛力，也由此實現了區域化黨建的價值引領向社會主體集體行動的主體引領轉變。第三，物業和群眾聯盟。北海市在原有黨員志愿者聯盟的基礎上，鼓勵社區物業公司黨支部實行業主志愿服務積分制度，物業公司將志愿者的服務記錄在冊，并根據一定的方式折算成分數，志愿者可以從物業公司提供的其他有償服務（如免費進入經營性游泳池游泳等項目）中進行選擇，將積分兌換成物業公司的服務，該舉措有效提高了居民參與志愿服務的熱情。

2.平安化服務強法治。北海市為每個社區網格安排一個社區民警，承擔起法治宣傳、矛盾化解、安全聯防、平安創建等工作任務，該民警可以借助“農事網通”“陽光紅頁”智慧政務服務平臺應用的便利，將線下和線上服務有機鏈接起來。

3.柔性化服務強德治。北海市充分發揮通過“農事網通”“陽光紅頁”智慧政務服務平臺應用的功能，全程宣傳自治章程、村規民約、居民公約，如大力弘揚獨樹根東社區建立完善“十戶聯潔”監督制，努力發揮銀發志愿巡邏隊在城鄉社區治理服務供給中的積極作用，規范公序良俗。

4.規范化協商強自治。北海市還不斷加強基層群眾性自治組織規范化建設，推行社區黨組織和基層群眾性自治組織聯席會議、社區黨組織和基層群眾性自治組織議事協商會議制度及社區居民議事會議制度，逐步規范和完善社區居民自治的民主決策制度和民主管理制度，引導城鄉社區居民依法參與社區公共事務的自我管理，并讓群眾經過“農事網通”“陽光紅頁”智慧政務服務平臺應用進行訴求表達和對公共服務政務進行監督，不斷地增強社區自身協商和服務居民的能力。

5.智能化服務強智治。目前，北海市在全市428 個村（社區）按照統一標志標識、功能布局、外觀設計、設施設備、站室和窗口設置、上墻的制度規范“六個統一”的“一站式服務”完善綜合服務中心的功能，依托網絡技術和設備，建成“農事網通”“陽光紅頁”智慧政務服務平臺，將政務服務的審批與辦理、社區公共服務供給的窗口平臺下沉前移到社區（村），從真正意義上打通便民服務的最后一公里，整體上開創了用“信息跑路”代替“干部跑腿”和“群眾跑腿”新局面。

（三）平臺建設

北海市的“陽光紅頁”“農事網通”智慧政務服務平臺具體內容包括了便民服務平臺、訴求表達平臺、政務公開平臺三個平臺。

1.便民服務平臺。北海市的“陽光紅頁”“農事網通”智慧政務服務平臺建立在清晰的責、權、利高度統一的基礎上，該智慧政務服務系統對各有關審批部門資源進行整合，在全面厘清社區（村）14 個方面72 項權力內容的基礎上，拓寬服務領域，編制政府便民服務事項目錄74 條，探索建立權力清單制度，制定公布社區和村級權力清單，并逐項制定公共服務和行政審批權力運行流程圖，梳理公共服務事項清單，認真設計網上審批流轉事項表單，讓行政審批流程透明，并確保社區和村級行政權力來源合法，把行政審批管理和服務前移下沉到社區(村)。具體來說，北海市在社區和村服務中心配置高拍掃描儀，辦事群眾到達“一站式”綜合服務中心后，只需提供原始證件及申請材料，由政務服務代辦員通過掃描儀掃描審核上傳相關材料，形成“服務群眾的掃描網上申報、政府部門串并聯網上審批、公共服務事項網上辦結、人民群眾網上評價”一體化服務網絡，真正實現辦事不出社區（村）。

2.訴求表達平臺。北海市的“陽光紅頁”“農事網通”智慧政務服務平臺通過“陽光紅頁”功能模塊，實現了黨委政府和人民群眾的雙向互動溝通。一方面，該模塊向廣大群眾宣傳黨的路線、方針和政策，主動公開公布村、社區公共事務、便民惠民政策和服務信息等內容。另一方面，群眾在“陽光紅頁”平臺上可以及時反映社區公共服務存在的問題，提出優化意見建議，平臺設有專人負責匯總收集，并將材料上報上級部門，建成了黨委、政府問計于民，問政于民，問需于民的“互聯網+政務服務”的便民訴求表達新平臺。同時，這個平臺更有利于完善群眾訴求表達機制，能夠讓黨委、政府通過信息平臺及時傾聽了解和掌握群眾訴求呼聲，通過建立社區服務問題反饋機制，有力促進基層干部轉變作風，有效暢通黨委、政府與人民群眾的溝通互動渠道，提高服務基層群眾的質量和能力水平。

3.政務公開平臺。北海市的“陽光紅頁”“農事網通”智慧政務服務平臺收集、梳理中央、自治區、市、區、縣惠民政策87 項，將其歸類為行政審批類、便民服務類、自治組織權力類三個不同類別，將各類審批服務事項分別設計辦事流程圖，制作成一次性告知單，通過融媒體的傳播方式（網站、手機、微信、微博、紙質通知、電視、廣播）向社會公開，讓群眾及時了解和隨時掌握各類便民服務信息。同時，在“陽光紅頁”將涉及群眾利益的社區（村）事務，如社區（村）黨務工作、政務信息、各種惠民政策和便民服務信息、行政審批受理范圍和權限等的辦理流程、辦理結果在網上公開“曬”出來，全程接受群眾監督，讓基層行政審批權力在陽光下運行。

（四）機制保障

為保障“陽光紅頁”“農事網通”智慧政務服務平臺高效正常運轉，北海市從機構、人才、方案、經費四個方面制定了規則維護其運轉。

1.機構保障機制。中共北海市委辦公室、北海市人民政府辦公室下發《關于加快“農事網通”“陽光紅頁”平臺推廣使用的通知》，在市級層面設立綜合指揮中心，組建“陽光紅頁”“農事網通”智慧政務服務平臺后臺運行管理辦公室，具體負責該智慧服務系統的規范運行及各種信息的審核、發布等工作，推動服務事項一網打通，確保平臺使用落地見效。

2.人才培養機制。北海市為提升基層黨員干部線下和應用網絡服務群眾的能力和水平，將社區居委會工作人員等基層社區公共服務骨干隊伍組織起來，按照分級分類加強業務培訓，明確辦事程序，進行基層社區治理和服務專項培訓。

3.工作方案機制。北海市在“農事網通”平臺設置“電子監察”機制，制定印發《北海市“農事網通”“陽光紅頁”平臺管理辦法（試行）》，從居（村）委會工作人員為群眾辦理事項開始就實施監督，規定每項行政審批便民服務事項的受理辦結時限，對臨界或者未按時完成的審批事項系統會自動亮出黃牌、紅牌警告，形成行政審批受理、部門協同議事、審批結果公開、上級部門和社會合作監督以及規范服務考評的一系列制度，使智慧服務平臺監管更及時，為平臺在全市的全面鋪開提供了制度保證。

4.經費保障機制。北海市落實黨組織服務群眾專項經費和工作經費，連續6 年設立基層黨建預算專項，要求城市社區、農村社區每年不低于23 萬元和12 萬元，連續10 年提高了社區（村）干部待遇，全面提升基層組織政治功能和服務功能。

四、管理啟示

本研究分析了廣西壯族自治區北海市合浦縣廉州鎮煙樓村的“陽光紅頁”“農事網通”智慧化社區服務平臺應用實例，總結項目制推動、黨建嵌入引領、平臺服務創新、健全機制保障的智慧社區服務供給機制創新的個案經驗，為學術界和實踐者帶來了一定啟示。

總體而言，該實例中黨建引領功能通過縱向的項目制（智慧社區公共服務供給與智慧社區技術平臺復合與嵌入）和橫向區域化黨建激發社會主體（智慧社區公共服務供給主體嵌入與復合），參與智慧社區公共服務供給機制創新，從而實現區域化黨建強政治、平安化服務強法治、柔性化服務強德治、規范化協商強自治、智能化服務強智治的智慧社區公共服務供給創新的內容引領。其管理啟示包括：

（一）黨建、公共服務和智慧社區的相互嵌入和復合

北海市將“陽光紅頁”“農事網通”的項目制縱向嵌入到基層黨組織引領的智慧社區公共服務供給機制的創新之中，實現了黨建、服務和技術的相互嵌入和復合。黨建引領城鄉智慧社區服務供給機制，包括運行機制和保障機制。運行機制涵蓋了便民服務平臺、訴求表達平臺、政務公開平臺。保障機制包括了機構、人才、工作方案和經費等多方面。

（二）智慧社區與“三社聯動”的相互嵌入和復合

北海市的區域化黨建引領智慧社區公共服務機制，通過“黨建引領+網格化服務”的區域化黨組織聯席會議制度以及社區內機關和企事業單位黨組織、黨員到社區“雙報到”制度，實現了社區、社會組織和社工在黨組織領導下的“三社聯動”，即社區黨組織、駐區單位黨組織、樓棟黨組織以及街道（鄉鎮）、社區居委會、業主委員會、社會組織、社會機構、駐區單位、社區企業、黨員、居民等多元治理主體的相互嵌入和復合，借助智慧社區服務供給平臺，實現了黨建與公共服務、黨建與技術、技術與公共服務的復合，形成了項目推動、黨建引領、智慧社區和社區服務的互嵌和融合。因此，北海市通過區域化黨建橫向帶動社會主體的公共行動，實現了人員、資源、管理和服務的四整合和社區、社會組織、社工的三聯動，從而打造了項目制推動黨建引領城鄉智慧社區服務供給機制的前移創新。

（三）智慧社區與“五治”融合的相互嵌入和復合

北海市的智慧社區公共服務供給創新機制最終有效促進了區域化黨建強政治、平安化服務強法治、柔性化服務強德治、規范化協商強自治、智能化服務強智治“五治”融合的齊抓共管格局，形成了智慧社區公共服務供給前移的創新機制，即公共服務與黨建、公共服務與技術、黨建與技術的嵌入和復合。在這其中，智能化服務強智治是基礎，區域化黨建強政治是關鍵，平安化服務強法治、柔性化服務強德治、規范化服務強自治是內涵，區域化黨建、平安化服務、柔性化服務、規范化協商均通過智能化服務得以實現。

廣西北海市“陽光紅頁”“農事網通”智慧政務服務平臺應用創新的個案有助于研究者厘清其引領邏輯、運轉樣態和供給內涵。而如何注重運用市場機制，如公私合營伙伴關系即PPP（public-private partnership）的模式，推動區域化黨建主體、社會行動主體、智慧社區建設主體的彼此互信聯動合作，將服務資源供給最大化，實現項目推動、黨建引領智慧社區服務供給機制的人財物、責權利對稱下沉前移，進而提升基層組織統籌使用資源和系統服務的能力，將是值得本研究進一步深入探討的重要課題。

注：

①選擇廣西北海市合浦縣廉州鎮煙樓村“陽光紅頁”“農事網通”智慧政務服務平臺應用作為實例進行分析，是因為該案例具有較為突出的典型性，其經驗在廣西壯族自治區民政廳的全區城鄉社區治理暨信息化工作現場會上受到推廣，也是全區唯一獲得2018 年人民網輿情頻道評選的“互聯網治理創新十大案例”獎的個案。