“六穩”“六保”工作中中央直達資金作用探析

東野惠子

為進一步深化我國財政體制中轉移支付制度的改革，建設現代化財政制度，我國建立了能夠提升轉移支付環節資金流動速度的中央直達資金機制，這一資金分配機制可發揮突出的經濟調節作用，為地方政府的公共服務職能發揮提供更多可利用的經濟資源。本文主要分析了“六穩”“六保”的要點與思想內涵，并指出了中央直達資金在“六穩”“六保”工作中發揮的基本作用，總結了合理利用中央直達資金、做好資金管理工作的正確方法。

為了做好至關重要的“六穩”“六保”工作，維護社會主義市場經濟秩序的穩定，我國建立了財政資金直達機制，在保證現有財政管理體制不變的前提下，著力于改進局部制度，重點調整了資金撥付流程與支付方式，重新劃分了地方與中央的財政關系，通過建立中央直達資金管理體系，提升了資金流動速度，保證市縣級行政單位可在短時間內面向需要經濟支援的基層人員分發資金。中央直達資金分配機制能夠起到貫徹中央財政政策、緩解經濟下行壓力的作用，有效發揮了促進地方資金分配提速、推動財務審計機制改革進程進步的特殊效果，將預算編制工作與預算執行工作融為一體，提升了財政資金末端分配工作的有效性與精準性，極大地緩解了基層行政單位的資金管理壓力，消除了地方財政體系所承受的收支不平衡壓力，讓部分地方政府獲得可自由支配的財政資源，為其公共服務職能發揮提供保障。

一、“六穩”“六保”的基本內容與思想內涵分析

“六穩”主要包含穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期、穩金融、穩經濟發展預期六大板塊，涉及我國國民經濟體系的主要領域，“六保”主要是指保障基層管理制度穩定運轉、保證產業鏈和供應鏈穩定運作、保證糧食能源安全、保障市場主體、保障民生、保障居民就業。“六穩”標準與“六保”原則準確概括了我國現代社會治理工作的要點，要求我國各級政府貫徹人本主義理念，為基層群眾的根本利益著想，集中行政資源與財政資源解決影響人民正常生活的問題，利用中央直達資金幫扶群眾，達成保居民就業的施政目標，包括統籌使用就業補助資金、職業技能提升行動資金，落實就業優先政策，做好基礎設施建設工作與點對點幫扶工作，發揮不同地區的固有區位優勢，利用中央政府頒行的各項財政政策發展當地的重大項目建設，采用合理措施籌集社會資源用于公共工程建設活動，嚴格控制政府財務開支，縮減財務赤字規模，避免增加無法償還的新債務，為私營經濟與公有制經濟的發展創造良好的外部政策環境。中央直達資金重點用于幫扶市場主體和困難群眾、保基本民生、保就業、保基層運轉以及支持重大項目建設，在穩住經濟基本盤、保障基本民生等方面發揮了重要作用。

我們必須理解“六穩”“六保”原則的思想內涵，完成常態化重大安全事故防控工作的同時，優化居民生活環境與營商環境，推動生產要素的聚集，合理分配中央直達資金，對我國經濟施加反周期調節，頒行與貨幣政策搭配的財政管理措施與預算計劃，保證我國國民經濟獲得穩健發展，將重大安全事故造成的經濟損失降低到最低水平，及時發現容易造成經濟危機、擴大政府財務負擔的風險點與制度漏洞，逐步優化區域性經濟結構，強化地方經濟的增長動力。

二、在“六穩”“六保”工作中中央直達資金發揮的作用

（一）提升社會資源分配效率，緩解居民經濟負擔

為了拉動國內消費需求，中央政府建立了直達基層的財政資金轉移支付體系，將作為財政撥款的資金在短時間內下發到縣區一級，讓重點項目建設、國民教育體系發展提供大量可利用的社會資源，對各級地方政府做好“六穩”“六保”工作提供了支持，發揮了重新分配社會資源、調節資源配置格局的基本作用。中央直達資金的下放速度較快，不需要經過現有的財政管理體系逐級審核與稽查，其資金發放流程具備可靠性、安全性等基本特征，能夠將資金以數字貨幣或銀行轉賬的形式快速發放到需要經濟救助的個體經營者手中，重點幫扶遭遇經營困難的企業，完成保市場主體的任務，包括調整貸款利息、援企穩崗、快速發放補貼等措施。落實紓困惠企政策，部分企業受到重大安全事故影響，商品嚴重滯銷，沒有足夠資金用于復產復工，通過向此類企業注入中央直達資金，可強化其生存能力，使之有可利用的商業資本組織復工并進一步擴大生產規模，推動我國國民經濟的緩慢復蘇。地方政府必須在建立從上到下的資金直達分配機制后，快速分發資金，并主持建設大規模的基礎設施建設項目，以改善基層群眾生活為核心目標，為不同地區需要財政補貼支持的經濟困難群體提供資金支援，結合當地實際經濟發展情況，逐步優化社會經濟結構，突出資金分配工作的精確性、合理性，根據政府工作記錄與受援助者的個人檔案，分析研究低保戶、特困人員的資金需求，將一部分資金用于援助底層困難群體。中央直達資金的分配主要以市縣級行政機構作為中介，縣區級行政單位領導可根據地方經濟發展需求自行選擇具備一定發展前景的重大項目建設，將中央直達資金用于開發此類帶有惠民、利民功能的公共工程或重大項目建設，組織審計機構對開發商、技術供應商的經營資質進行審核，規劃后續的建設項目規模、經營方式、投資規模。

（二）為基本民生、創業就業以及基層“三保”提供保障

一保障了基本民生，特殊困難群體生活平穩。民生支出作為一般公共預算支出的重要組成部分，可以以階段性的方式加大臨時價格補貼力度，為城鄉困難群眾基本生活提供良好保障。統籌安排社會救助資金，為城鄉困難群眾、弱勢群體和企業退休職工生活提供有效保障。落實2020年全市城鄉居民最低生活保障和特困人員救助供養標準提標工作，按“六穩”“六保”要求降低社會保險費率。切實發揮社保直達資金的重要功能，確保足額發放低保金、特困供養金、孤兒基本生活費以及臨時救助支出。二是保障了創業就業，實現良好的穩崗增崗效果。統籌使用直達資金為勞動力培訓提升就業技能、增強創業就業能力、企業穩崗增崗提供重要支持。三是保障了基層“三保”，社會發展持續健康向好。在統籌直達資金和本級財力的基層上，落實“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）。隨著“三保”制度體系的不斷完善，資金下沉力度隨之加大，通過統籌預撥資金、用好直達資金等方式能夠為基層兜牢“三保”底線提供重要支持。

（三）刺激消費需求，推動經濟發展

通過面向地方政府與市場經營主體發放中央直達資金，可提升資金利用效率，讓市縣級政府獲得可用于調節區域經濟的資源，地方政府可在中央財務管理部門的監督下，面向群眾發放有日期限制的消費券、購物券或資產憑證，讓居民根據個人需求在指定商鋪內購買各類日用品，以此達成拉動內需、推動經濟增長的社會治理目標，政府可為陷入流動性危機的企業提供財政補貼或行政補助，此類政策可發揮降低企業經營成本、避免企業客戶群體流失的作用。通過發放政策性補貼與可自由使用的消費券，能夠進一步解放廣大居民的消費需求，讓居民有機會使用政府發放的資金進行消費，提升社會主義市場經濟中資金的流動速度，讓企業獲得更多可用于投資或擴大生產的經濟利潤，擴大商品的銷量，形成更具規模的產品市場。

（四）完善財政管理機制，推動我國社會治理制度的現代化發展進程

中央直達資金機制可突破傳統財務審計制度的限制與約束，省略不必要的審計環節與決策論證環節，起到了填補財政管理制度潛在漏洞的作用。在未建立中央直達資金機制時，地方政府財政機關習慣于使用專項轉移支付與一般性轉移支付等措施調撥中央政府下發的資金，然而此類財政管理措施的審批手續較為復雜，資金周轉時間較長。新頒行的中央直達資金機制不需要過多的審批手續，能夠在短時間內完成資金分配任務，在我國社會治理體系中貫徹中央財政政策，直達資金可支持地方政府與中央財政管理部門共同履行財務管理權，能夠充實地方政府的財源，還可受到市縣級政府的統一支配，用于關鍵性的基礎領域，如地方公共衛生、基礎設施建設、發行刺激性經濟補貼等活動，獲得財力保障的地方政府可自行制定公共衛生政策，根據具體情況靈活調整經濟發展綱領。

三、做好中央直達資金分配工作、推進“六穩”“六保”的有效措施

（一）做好資金監管工作，完善財政管理機制

首先，進一步強化財政資金統籌力度，優化支出結構。在直達資金預算上按照“保工資、保運轉、保基本民生、保償債促發展”的順序安排預算資金，采取有力措施始終兜牢“四保”支出底線;進一步規范專項預算管理，對新增預算項目開展事前績效評估，對于低效、無收益的項目一律不予安排預算資金;積極統籌各類資金全力保障重點支出。其次，為了保證中央直達資金在正確路徑獲得有效利用，應當全面強化針對地方財政機制的監管力度，對資金的分配方式、支付渠道進行調查研究，采用較為可靠的集中支付方式面向需要幫助的企業和個人撥付資金，突出資金分配工作的透明性、公開性、可靠性，中央財政管理部門可基于國庫集中支付制度，面向社會身份各不相同、資金需求差異較大的申請者快速發放資金，保證從申請項目審核到資金發放等每一個環節都有專業審計團隊進行監管。市縣級政府應當保留取款人的個人資料與取款信息，完善后續的資格認證流程，保障資金能夠用于急需資金的關鍵領域，利用互聯網技術追蹤每一筆中央直達資金的使用情況，及時面向金融系統申請查詢用于各項社會援助活動資金的具體流向，做好配套的記錄工作與數據上傳工作，強化對負責資金分配工作的財務部門工作人員的監督與控制力度，使之嚴格遵守職業工作紀律，避免各類違法違紀行為發生。此外，壓減一般性支出保重點領域支出。根據中央關于加強預算管理相關規定，切實落實政府過“緊日子”要求，對部門預算一般性支出和非剛性、非重點支出再進行壓減，將壓減資金全部統籌用于“三保”、重大事件防控、脫貧攻堅、鄉村振興、防范化解債務風險等重點領域。

（二）明確資金使用方式，提升財政資源利用效率

為了避免部分中央直達資金在分發后處于長期閑置沉淀狀態，提升轉移支付資金的實際利用效率，使之發揮拉動經濟增長、推進重點項目建設的特殊作用，我國各級政府應當選擇全新的資金使用方式，突出資金利用方式的有效性與可觀測性，根據實用性原則評估各行政單位預算計劃中各項財政支出能夠起到的經濟刺激作用，避免在只能創造較低經濟價值的支出項目中大批量使用中央直達資金，避免忽視后續財政政策引導工作。中央財政機關應重視財政資源補足工作，讓地方政府自行籌資處理超支的重大基礎設施建設項目，在給予市縣級政府以較大的資金分配權限的同時，還應根據區域經濟的發展狀況、各個重大基礎設施項目建設的投資價值，選擇可優先獲得資金的領域，保證地方經濟管理工作不受中央財政部門的干預，保證地方政府能夠在貫徹“六穩”“六保”政策的過程中發揮信息充分、財政資源充足的優勢，開展經濟建設工作，在中央財政管理部門的監督下合理利用中央直達資金，將資金用于援助市場主體與個體經營者。此外，單列專項工作經費增強基層運轉能力。在定額公用經費之外，嚴格按照零基預算及績效預算管理要求，對于縣級部門直接組織實施，履行業務職能職責所需，反映政府施政目標、部門主要職責和發展規劃的專項經費進行單列，以保障各部門特定業務工作的正常開展及貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署工作的順利開展。

（三）加強制度建設，構建直達資金管理制度體系。

為提高直達資金管理的科學性、規范性，財政部加強制度建設，積極構建覆蓋資金分配、撥付、使用和監管全過程的制度體系。根據直達資金所覆蓋的范圍，一方面，制定特殊轉移支付和抗擊重大安全事故特別國債資金的管理辦法，明確資金分配使用方式、分配比例等具體要求，確保后期的資金管理活動有章可循，通過特別國債資金為公共服務體系、重大項目建設體系、民生服務保障體系、產業鏈改造升級建設提供支持，積極發揮資金對產業鏈、投融資的撬動效應，允許地方將特別國債資金用于彌補前期已經發生的經費缺口;另一方面，健全直達資金的監督監控制度，細化監管要求，織密織牢直達資金的監控網，確保寶貴的財政資金能夠用到“刀刃”上。與此同時，防范資金風險，為直達資金平穩運行提供堅實保障。各級財政部門要密切關注財政資金的實際運行情況，針對當前形勢、外部環境等諸多不穩定因素予以全面、充分考慮，主動應對財政收支矛盾，發揮積極的財政政策效應，科學合理做好預算調整。要進一步規范直達資金管理使用，牽頭制定出臺相關管理辦法，明確責任劃分，確保資金安全、精準、高效使用。將債券資金使用進度與債務額度分配掛鉤，規范專項債券管理，補齊基礎設施建設資金缺口，減輕財政直接投入壓力，切實防范政府債務風險。

四、結論

地方政府針對重點項目的公共支出規模逐步擴大，為了快速填補基層財務資源缺口，中央政府建立了直達資金分配機制，為地方政府的經濟建設工作提供了充足資金，2021年1—4月份，泰山區共分配直達資金19361.68萬元，其中，中央直達資金13960.39萬元，省級直達資金5401.29萬元，分配進度100%。包括，共同財政事權轉移支付19238.68萬元，一般性轉移支付83萬元，專項轉移支付40萬元。保證了基本公共服務支出的需要，突出資金分配活動的公正性、公平性，處理好作為階段性社會治理重點的“六穩”工作，切實完成“六保”任務。

作者單位：山東省泰安市泰山區財政局