民航系統內部審計組織方式研究

□ 羅 穎 高揚超 李竹溪/文

作為國民經濟的重要組成部分，中國民航現已進入新的發展階段。民航系統具有單位數量多、級次長、資金規模大、業務范圍廣、專業性強等特點，需要不斷規范權力運行、提高風險控制能力、避免廉政風險。近年來，民航內部審計作為國家監督體系中的重要組成部分發揮著越來越重要的作用，為民航高質量發展提供了有力保障，取得了一定進展。

當前黨和國家對內部審計組織方式和審計監督全覆蓋提出了工作要求，但是受限于內部審計資源和力量等因素的限制，民航內部審計相關工作還有較大提升空間。

國家對審計監督組織方式的要求

近年來，國家對加強審計工作，推動國家重大決策部署和有關政策措施的貫徹落實，更好地服務改革發展，維護經濟秩序，促進經濟社會持續健康發展提出了一系列具體意見、出臺了相關文件，這些意見和文件中都不同程度的對審計的組織方式提出了要求。2014 年國務院《關于加強審計工作的意見》、2015 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于實行審計全覆蓋的實施意見》、2019 年中央審計委員會《關于深入推進審計全覆蓋的指導意見》等都提出要實行審計監督全覆蓋、創新審計管理模式、加大審計資源統籌整合力度、避免重復審計、加強審計項目統籌和審計組織方式統籌、加強審計計劃統籌協調等內容。此外，2019 年修訂的《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》中還特別提出了經濟責任審計以任中審計為主，要加強經濟責任審計和其他類型審計項目的統籌協調。

民航系統內部審計組織方式現狀

（一）民航內部審計機構現狀

改革開放以來，民航局始終堅持飛行安全和廉政安全齊抓共管，不斷探索建立適合民航行業管理體制和運行機制的審計監督體系。民航局在上世紀八十年代初期開始設立審計機構，經過30 多年的演變，內部審計力量逐步壯大，形成了目前的內部審計格局：民航局財務司作為民航內部審計工作主管部門，負責領導和指導、監督全系統內部審計工作，下設審計監督處；專職內審機構的民航局審計中心，主要負責民航局委托的各類審計的具體實施工作；各直屬單位結合實際增設內審部門并配備專職人員，按規定負責本單位權限范圍內的內部審計工作。

（二）民航系統內部審計組織方式情況

目前，民航系統審計監督的對象包括民航各級行政事業單位、首都機場集團等直屬企業、各行政事業單位所辦經濟實體，以及使用民航發展基金的航空公司、機場等行業企業。按組織實施主體來看，審計監督主要分為以民航局為主體開展的內部審計和以二級單位開展的內部審計。

以民航局為主體開展的內部審計。2013 年民航局審計中心成立以前，民航局內部審計工作主要是依托社會審計開展，審計監督內容也較為單一，但由于社會審計缺乏對行業的了解，審計效果和作用發揮受到了一定限制。2013 年以后，民航局通過設立專職內部審計機構——審計中心，內部審計力量得到充實，各類審計項目主要委托審計中心實施，社會審計機構力量作為補充，內部審計內容和質量也不斷提升。經過多年的實踐和探索，目前以民航局為主體開展的審計監督種類也逐漸豐富，形成了以經濟責任審計為抓手、以財務聯席監控為保障、以專項審計為補充的內部審計監督體系。

以二級單位為主體開展的內部審計。從組織形式來看，民航局各二級單位內部審計組織形式受到單位級次、規模等因素的影響主要呈現兩種模式：行政單位和業務較為單一的事業單位主要以集中管理模式開展審計業務，自行或委托社會中介機構對下屬單位進行審計，主要以領導干部經濟責任審計為主；空管系統和首都機場集團公司2 家單位因資產和資金量大，單位層級多而不同于其他的單位，以分級管理模式開展審計業務，下屬單位大多設置了內審機構，由本級審計機構對下屬審計機構進行統一指導，內部審計項目種類較為豐富，內部審計工作開展情況較好。

民航系統內部審計組織方式存在的問題和原因分析

經過多年的實踐和探索，民航局不斷加強內部審計建設，內部審計工作取得了一定進展，在維護民航財經秩序、提高財政資金使用效益、堅守民航廉政安全底線等方面發揮了積極作用。但是目前的內部審計組織方式也存在一些不足，制約了審計效能的充分發揮。主要體現在以下幾方面：

（一）內部審計機構設置不健全，審計力量和質量存在不足

從內部審計機構設置來看，2015 年民航局內部審計暫行規定對各單位內部審計機構設置和人員提出了一定要求，但是目前按規定設立獨立的內部審計機構或授權單位內設機構履行內部審計職能的民航二級單位及配備專職審計工作人員的單位與要求還存在差距。從內部審計人員數量來看，民航局所屬行政單位、事業單位和直屬企業二級單位共30 余家，二級單位所屬各類單位共470 余家，而二級單位內部審計專職人員總計不足百人，且各單位內部審計人員未進行統籌管理，僅實施職責范圍內的審計項目，審計需要和審計力量不匹配的矛盾較為突出。從內部審計人員質量來看，目前審計人員專業素質參差不齊，專業知識背景較為單一，大部分為財務專業或者其他專業轉崗審計工作，兼具法律、工程、計算機、民航專業領域等知識背景的復合型審計人才較少。

（二）審計計劃性不強，計劃剛性約束較弱

從近年來的實際情況看，隨著黨政領導干部的頻繁變更，因干部管理監督需要，必須由民航局組織開展的領導干部經濟責任審計項目的數量逐年增多，已成為占比最多的審計項目。但是由于領導干部的任免較難預測，難以準確編制年度審計計劃，從而導致下年度的審計計劃通常會面臨較多不確定性。有時也會由于一些客觀原因和不可預見因素，導致納入年度審計計劃的項目延遲甚至無法推進。審計計劃性不強，也使得有限的審計資源未能夠充分利用。當前制度層面尚未有對審計計劃的制定、執行和調整程序方面的明確規定，使得審計計劃的執行剛性約束較弱，計劃的作用未能充分發揮。

（三）審計監督種類單一，廣度和深度不夠

目前以民航局為主體開展的審計監督種類較為單一，內部審計主要滿足干部管理監督需要和基本建設項目竣工財務決算審批職責，在拓展審計監督廣度和深度方面還存在提升的空間，存在一定的監督盲區。中央審計委員會明確審計全覆蓋的重點任務除領導干部經濟責任審計外，還包括重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計、財政審計、企業審計、重大公共工程項目審計等。按照民航局各單位管理情況和資金特點，對于民航發展基金專業項目、單位內部控制執行、資產管理、審計問題整改、資金使用績效等方面也應投入更多的關注，應適時實施專項審計。

（四）事后審計為主，審計時效性不強

民航系統內部審計工作主要是事后審計。以經濟責任審計為例，民航系統經濟責任審計主要是在離任后和任期屆滿后開展，這種模式存在諸多弊端。從審計效果上看，事后審計對違紀違規行為無法提前預防，對已造成的損失很難全部挽回，審計整改效果難以得到保障。從審計結論的準確性和真實性來看，審計時點滯后增加了審計工作的難度，使得審計結論的準確性受到一定影響。從人事部門結果應用上看，目前普遍存在審計還未開展或已開展尚未完成，但組織人事部門已經任命新職的情況，經濟責任審計的結果與人事任命脫節，形成離任與離任審計不相聯系的局面。

（五）審計一盤棋格局尚未形成，審計結果應用不足

民航系統內上下級審計機構之間還存在審計成果共享機制不健全、共享渠道不暢通等情況，導致上下級審計工作開展存在交叉重復、審計成果應用不足、審計資源浪費的情況。比如上級單位要對某二級單位進行審計并延伸至三級單位，而二級單位可能剛對其三級單位開展了內部審計，使得三級單位連續迎接審計、反復提供材料，一定程度上影響了三級單位正常的生產經營秩序。另外，還存在二級單位自主開展的審計程序不到位、審計質量不高等問題，民航局派出的審計組可能無法直接利用二級單位的審計成果，甚至不同層級實施的審計可能存在不同的結論，影響了審計的權威性。

民航系統內部審計組織方式的改進建議

面對當前民航內部審計資源不足，審計監督種類單一，審計計劃性時效性不強、審計結果應用不足等現狀，建議可從以下方面進行改進。

（一）完善頂層設計，推動民航審計工作一盤棋

2015 年民航局出臺了《中國民用航空局內部審計暫行規定》，民航內部審計監督工作走向制度化、規范化。目前該規定正在修訂中，建議相關部門結合國家對審計工作的新要求、新變化盡快修訂出臺，并借此契機，從頂層制度層面樹立民航審計工作一盤棋思想，對民航內部審計工作進行統籌設計，優化審計組織方式。一是建議明確各級單位內部審計機構的設置和審計人員管理要求，確保審計的獨立性和人員配備，明確審計人員素質要求和審計資源上下聯動機制，保障審計工作經費；二是建議明確各級單位審計規劃和計劃要求，統籌各級單位審計計劃和內容，提高審計計劃的剛性約束，避免重復審計；三是建議加強各級單位審計力量的統籌協調和審計結果的統籌運用，提高審計資源優化配置能力和審計效能。

（二）加強分析規劃，做好審計計劃時間和空間上的統籌

在現有審計資源不足的情況下，為實現審計全覆蓋目標，消除審計監督盲區，合理安排審計項目對充分發揮審計資源的作用至關重要，為避免重復審計，應從時間和空間范圍進行統籌。時間范圍指審計涉及的期間范圍，空間范圍指審計內容覆蓋的范圍，如經濟責任、預算執行、內部控制、基本建設項目、問題整改情況等審計內容。通過對審計覆蓋的期間和不同審計類型的審計項目進行綜合規劃，可努力實現對同一被審計單位，在一個年度內接受同一個審計組的審計，減輕被審計單位迎審負擔，一次性實現多個審計目標，提升審計監督實效。

1.建立民航系統審計項目庫，并據此編制審計規劃和審計計劃。

建議民航局組織建立全系統審計項目庫，項目庫中的項目包括由民航局組織開展的項目和由二級單位開展的項目，并對項目進行動態管理，可根據管理需要隨時進行項目入庫，每年民航局和二級單位從項目庫中選擇審計項目編制年度審計計劃和中長期規劃。項目庫中的項目應包括審計項目類型、審計對象、審計期間、審計內容、審計進點時間等關鍵要素。通過審計項目庫，民航局和各二級單位能夠掌握職責范圍內審計項目的儲備情況，可根據審計資源情況對審計項目進行排序，根據項目的輕重緩急程度更加合理的編制審計規劃和計劃，對于審計對象、審計期間、審計內容重疊的審計項目，可選定一個項目作為主項目，其他類型項目作為副項目，由一個項目組進場實施，最終出具多份報告，即通過合理的安排實行嵌入式、融合式、“1+N”式的審計模式，實現“一審多果”。

2.經濟責任審計逐步向任中審計模式轉型。

目前以民航局為主體開展的經濟責任審計在領導干部任期屆滿和離任時均實施審計。2019 年經濟責任審計新規定明確提出經濟責任審計方式應當以任中審計為主，同時審計監督內在需要也要求經濟責任審計方式應由任期和離任審計向任中審計轉型。建議可對各二級單位進行分級分類管理，根據單位性質、資產規模、業態復雜程度等進行單位風險等級劃分，對不同風險等級的單位采用不同的審計策略，安排不同的審計頻次，這樣可以在一定程度上減小領導干部任命不可預測的影響，破解由于無法預知人事安排而導致審計計劃難以準確編制的困境。經濟責任審計項目向任中審計模式轉型，在審計時點上進行了提前，可解決審計時效性不足的問題，同時也是將以往審計期間較長的項目進行了時間上的拆分，增加審計計劃安排的靈活性。

3.嚴格計劃制定程序，強化計劃剛性約束。

建議規范審計規劃和計劃的編制程序，并明確經審議決定后需要實施的項目不得隨意變更，如需調整或取消審計項目，應履行有關報批程序后才可執行。同時探索將審計計劃的執行情況納入單位年度考核，提高計劃的嚴肅性和強化硬約束。

（三）優化資源配置，做好人員及結果橫向和縱向上的統籌

1.建立內部審計人才庫，提高人員素質。

民航局內部審計人員主要分散在民航局審計中心和各二級單位，尚未對人員進行統籌管理。建議建立民航內部審計人才庫，打通各單位內審人員橫向通道，整合不同單位、不同層級、不同專業審計力量，并進行人員資質分級評價管理。開展審計業務時，可以統籌優化各方力量，從民航審計人才庫中抽調審計人員，進行交叉審計，發揮專業特長，提高審計工作質量。同時，要不斷提高民航審計人員綜合素質，開展各類培訓，鼓勵審計人員積極參加繼續教育學習和職業資格證書考試，提升專業素質水平。

2.提高審計質量，加強審計結果縱向應用。

建議加強二級單位內部審計項目質量，對通過委托社會審計機構開展的審計，規范社會審計機構選擇和建立事后考核機制，確保審計質量。建立審計項目結果共享平臺，由二級單位開展的審計項目定期將審計結果上傳至平臺上備案，并對問題整改情況進行更新，上級單位在審計前可對已開展過的審計結果和整改情況進行查看和評估，能夠更好的掌握下級單位審計成果，對單位內部審計發現且已經糾正的問題可不再在審計報告中反映。

（四）加強審計信息化建設，踐行科技強審理念

習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強調“要堅持科技強審，加強審計信息化建設”。審計工作要實現長遠發展目標，必須要依托于良好的信息化建設開展，好的信息化技術的應用，也可以助力審計組織方式發揮更好的效能。一是建議可基于民航局財務三期系統，逐步建立民航局審計管理一體化系統，最終實現通過系統對各級單位的審計項目進行全流程管理的目標。二是建議充分利用現有財務、業務系統收集各類電子數據，在審計項目中采用遠程審計和現場審計結合的方式，通過遠程形式開展審前數據分析和調查，為現場精準審計提供有力支撐，有效減少現場審計的時間和人員。此外，還應加強對大數據審計和智慧審計的研究，提高數據歸集、整理、分析的能力，建立審計模型，準確定位審計重點和審計風險，使得審計資源更加有的放矢，發揮更大效能。