積極財經政策促進航空物流發展

□ 陳濤東 孔軍華 金 晶/文

2020 年新冠肺炎疫情突發，航空公司大面積削減航班計劃，航空腹艙運力供給短期出現嚴重不足，部分航線空運價格出現大漲，我國航空貨運國際網絡缺乏競爭力的問題再次凸顯。打造具有全球競爭實力的全貨機航空物流企業，構建自主可控的國際航空物流運輸通道體系，已經成為中國民航必須破解的難題。

航空物流現狀綜述

黨的十九屆五中全會就國民經濟和社會發展“十四五”規劃和2035 年遠景目標提出建議：提升產業鏈、供應鏈現代化水平。加強國際產業安全合作，形成具有更強創新力、更高附加值、更安全可靠的產業鏈。航空物流產業鏈是其中重要的組成部分。

（一）航空物流產業鏈及關鍵環節

航空物流產業鏈由提供服務的供應商組成，主要包括貨源市場或代表客戶的貨運代理、提供機場地面服務的機場設施和貨運站、承攬航空運輸的航空公司。主要涉及市場需求、樞紐機場和運輸主體。

從市場需求來看，因航空物流具有運輸速度快、空間跨度大、運輸安全等特點，適用于鮮活商品，貴重商品等高附加值貨物。 從樞紐機場來看，基于航空貨運的時效性要求，機場貨運基礎設施的規劃要合理，流程要便捷，跑道和貨機機位需距離適中，機位和貨站需相鄰。從運輸主體來看，航空公司是航空物流的主要運輸主體。根據國際民航組織統計數據，全球航空貨運總量大約只占全球貿易總量的1%左右，貨值占比達到1/3。在全球供應鏈體系中，空運是不可或缺的重要組成部分。充足的運力保障和航線網路布局是實現航空物流發展的關鍵載體。

了解航空物流產業鏈及關鍵環節，有助于我們進一步剖析我國航空物流發展的現狀。

（二）我國航空物流發展現狀

我國航空物流的發展大致經歷了三個階段：第一階段是以“傳統航空公司進行客貨專業化分工”為主導的發展過程，2002 年，隨著國航、南航、東航三大航空集團重組，航空公司實行“客貨并舉”戰略，成立專業化的貨運公司或貨運部，開展航空貨運與航空快遞服務。第二階段是“快運化融合”階段，從2007 年開始，航空貨運向航空快遞看齊，貨運管理日趨精細化，著重關注服務時效性與地空資源整合，服務鏈逐步延長。第三階段是“垂直化融合”階段，2012 年，跨境電商的興起，用戶體驗的零售化和個性化對物流的時效性、便利程度提出了更高的要求，傳統航空物流服務商開始加速轉型，除物流管理之外，也更加重視資金流與信息流，并開始向“快供給、鏈集成與專業化”的方向發展。

航空貨運量在經歷了2002 ～2007 年的高速增長后，近十年來增速明顯放緩，經濟增長并沒有帶來航空貨運的同比例增加。其原因主要是：國內貨物運輸主要以公路為主，航空貨運量只占國內貨運總量的比重約0.02%；國際貨運由于供應鏈自主能力不足、國內航空運輸企業國際競爭能力不強，國際航空運輸份額長期維持在30 ～35%左右，且未形成穩定可持續的發展模式。

我國的航空貨運量增速不足，國內貨機機隊規模不大是一個重要原因。截至2020 年3 月，國內全貨機僅173 架，分散于14 家航司，而客機2019年底則達到3644 架，貨機僅占全部運輸機隊的4.5%。全貨機中大運力貨機占比較低，中遠程寬體貨機更是只有48 架。據不完全統計，目前美國的貨機有1130 多架，其中中遠程貨機超過了550 架。我國全貨機數量僅占美國貨機的15%，中遠程寬體貨機甚至不到十分之一。

從航空運力分布來看，“重客輕貨”現象顯而易見。國內航空貨運目前主要依賴客機腹艙，占比高達82%，綜合國內國際計算也達到70%。而客機腹艙的容積、貨物等同于行李的安檢模式都限制了貨物裝載的規模。

“重客輕貨”還體現在運力、時刻的分配上。我國目前沒有貨運樞紐機場，從排班看，國內貨機只能在夜間飛行，集中在23 點～次日6 點時段，考慮貨物裝卸等環節的時耗，基本只能飛兩個航班，即一個來回。

影響航空物流的不利因素與新形勢下發展趨勢

（一）影響航空物流發展的不利因素

1.航空發展“重客輕貨”，國內貨機機隊規模難以與外航競爭。

2011 ～2019 年，我國航空旅客運輸量復合增速為11.1%，而貨郵運輸量復合增速僅為5.4%，明顯低于客運增速。貨機機隊建設、航線網絡建設、以及資源配給方面均存在嚴重的不足。貨運航線的通達性、運力的量級與外航存在較大的差距。與國際知名物流公司相比，無論在貨機機隊和運力上，還是在貨運經營、貨機航線網絡等方面，更是相差甚遠，難以形成全球化、網絡化的物流運輸服務。

2.貨運樞紐機場建設有限，配套設施及通關便利不足制約產業發展。

航空貨運樞紐機場是航空貨運的集散中心，其最本質的特征就是高比例的中轉業務、高效的航班銜接能力。而國內樞紐機場數量主要是依托樞紐機場建立的網點布局，無法與潛在的消費市場相匹配。基礎設施建設不足，設備落后，貨運倉庫簡陋，功能不全，裝卸、搬運機械化智能化程度低。國內幾乎沒有功能完善、達到國際行業水平的現代化航空貨站。

3.貨運航班時刻獲取有限，難以形成全覆蓋的航線網絡布局。

受限于國內空域限制、客運優先等影響，貨運航班沒有足夠的航班時刻。貨運國際航線密度較低，全球連接能力只有美國和德國的一半，且多集中在東南亞、日韓地區，歐美澳、非洲等地區覆蓋能力差，尚未形成自主可控的全球服務體系，很難滿足跨國公司全球市場拓展和產業布局的現實需求。

4.國內航空公司主要提供傳統貨運服務，運營成本較高，盈利能力較弱。

承運國際航線的主要航空公司，基本上以機場到機場的傳統服務為主，特別是在海外普遍缺乏自主的服務保障能力，如貨站、倉儲、配送，不能實現全物流流程的覆蓋。同時，隨著勞動力、土地以及倉庫租金等價格快速上漲，物流企業的業務運營成本持續上升，嚴重限制了國內航空公司盈利和發展。

5.缺乏發達的信息化系統和處理能力。

信息化技術的發展支持著世界航空貨運企業的內部運作和外部交互。疫情期間因貨量激增導致貨站爆倉的情況，暴露了航空貨運信息系統建設滯后和信息孤島的現象。貨運相關部門之間的信息溝通主要靠紙質單證、電話等傳統方式；貨站、海關、航空公司、貨運代理各自擁有信息系統，需要重復錄入信息，數據交換和信息共享不夠流暢高效；貨主無法實時查詢貨物狀態。

（二）新形勢下航空物流發展危中有機

中央財經委員會第八次會議指出，建設現代流通體系對構建新發展格局具有重要意義。高效流通體系能夠在更大范圍把生產和消費聯系起來，擴大交易范圍，推動分工深化，提高生產效率，促進財富創造。對內是基礎骨架，對外是市場接口。物流作為社會流通體系其中一環在雙循環發展格局中的意義重大。

中國正在經歷百年未遇的大變局，地緣政治、貿易沖突、突發事件……這些看似危機的情況中也帶來了機遇。主要體現在以下幾方面：

首先，航空公司物流能力發展迅速。黨的十八大以來，為充分發揮市場的決定性作用，中國民航逐步放寬市場準入政策，實行統一、寬松的市場準入制度，各類市場主體更平等地進入民航領域。2020 年3 月，國務院常務會議部署進一步提升中國國際航空貨運能力，研究優化整合國內航空公司全貨機機隊資源和市場資源，培育航空貨運超級承運人，提升國際航空貨運市場競爭力。

其次，供應鏈重塑、產業鏈轉移、國產化等大環境變化將進一步推動供給側改革，以實體經濟特別是制造業為重點，從生產領域加強優質供給，促進我國產業邁向全球價值鏈中高端。隨著中國居民消費能力的提升、消費意愿的增強和消費人群的迭代，快件貨源急速增加。年輕消費者更是成為海淘網購消費主力，在跨境消費中的消費金額占比逐年提升。

再次，國內大循環離不開航空物流的助力。在國家大力推進城市經濟轉型，實施京津冀、粵港澳大灣區、長三角、成渝城市群戰略的背景下，不但需要航空物流企業優化機隊結構、完善航線運輸網絡、提高航空資源保障，還需要由單一貨運向運輸、倉儲、裝卸、加工、包裝、配送、信息處理等綜合一體化服務的現代物流轉型。

最后，隨著“一帶一路”建設持續推進，我國與相關國家和地區的貿易往來日益頻繁。隨著傳統貿易方式轉型升級，小批量、多批次趨勢進一步顯現，B2C 方式的跨境電子商務發展潛力將得到進一步釋放。

關于支持航空物流發展的財經政策思考與建議

近年來，從國務院、各部委，到主管民航業的民航局，再到地方政府，都在促進和推動航空物流發展過程中，出臺了一系列綱領性文件和扶持政策，一定程度上為航空物流業的發展提供了政策支持。通過對各層級政策的梳理，可以看出，國家、各部委（包括民航局）宏觀層面的文件，多為綱領性、戰略性、指導性的決策支持，而地方政府在落實國家政策上，主要簡單地采用補貼方式支持航空物流產業鏈的主體。以下將通過幾點思考來提出合理化的建議。

（一）關于支持航空物流發展的財經政策思考

1.直接補貼不利于產業的公平發展

財經政策支持力度上不建議直接給予補貼。國家層面的政策重點應在于統籌協調，指導和協同地方發展，并非要有明確的投資補助或者航線補貼才是財經政策支持的體現。我們認為，基于以下兩方面的考慮，不宜直接給予補貼：一方面，航空貨運與支線、客運特殊國際航線不同，是較為接近完全競爭市場的，簡單的資金補貼是否會適得其反，影響市場競爭的公平。另一方面，政策實施還要顧及與外航的競爭，單純的補貼容易違反WTO 反補貼規則。

2.短期補貼不利于產業的長期發展

單純的資金補貼政策在一定程度上帶動了當地航空物流業的發展。但補貼數目之大，難以長期維持。一條航線一年補貼少則幾百萬，多則上億元，目前有的地方政府一年給予航空貨運約10 億的資金支持，長期給予大筆補貼資金對國家和地方財政來說都是考驗。再者，依賴“輸血”的行業發展有限。如果沒有臨空產業的支撐，貨運航線很可能存在“補貼在，則航線在。補貼停，則航線停”的狀況。雖然很多地方都設置了補貼3 年的期限，補貼金額逐年減少，但是3 年之后還是不可避免會出現航空公司另攀高枝的情況。產業長期依賴政策扶持，不但導致市場需求信號失真，也會造成社會資源的浪費。

3.單一補貼不利于產業的能力建設

各地政府給予補貼體現了地方政府對航空貨運產業的重視。但補充日常經營還是補能力建設；是直接通過資金補貼支持企業，還是通過設施設備等硬件投入、簡化程序、提高效率等營造便利的軟性環境，值得我們深入思考。至少從目前來看，地方政策基本是補充日常經營的，能力建設方面則由民航局和地方政府通過承擔機場建設資金來提供支持，這樣既不夠規范和明確，更無法突出對航空物流的支持。此外，貨運物流還需要政府、機場、海關等相關單位戰略高度上的足夠重視和行動上的全力推動。

（二）關于支持航空物流發展的財經政策建議

基于以上幾方面的思考，結合航空物流發展現狀，財經政策的支持必不可少。但單純的航線補貼，區域性的支持只能是短期行為。長遠來看，應該由發改委、財政部、民航局、地方政府多方協作，多管齊下，多措并舉，打出一套政策“組合拳”，形成合力，才能起到真正效果。建議如下：

1.通過制定產業政策，鼓勵航空物流做大做強。

一是強行業。從產業政策上鼓勵航空物流企業做大做強，允許產業鏈上下游企業重組聯合，對貨運航空與快遞企業的兼并合作給予大力的支持與推動；鼓勵傳統的航空貨物運輸企業向先進的全流程物流企業的發展轉變。包括在企業改革、企業注冊、稅收優惠、資源供給等方面給予支持。

二是增運力。適當放寬貨機購買的數量限制，允許有能力的運輸主體增加運力投入，購買貨機，協助企業加快辦理引進手續，促進我國全貨機機隊規模的不斷壯大。對全貨機引進和客機改貨機予以減稅或貼息。對貨機引進涉及的相關稅費予以減免，減輕航空物流公司財務負擔，優化特殊機型的補貼辦法，進一步平抑市場波動。對于老舊客機改貨機的改造資金給予一定期限的貼息政策。

2.通過制定行業政策，營造更加公平的市場競爭環境。

一是參與制定財政政策和貨幣政策，擬訂并組織實施機場服務收費和貨物價格政策，防止區域財政補助造成不平等競爭，并監督檢查價格政策的執行；二是加強對國外航空貨運公司優惠政策的管制。對國外航空貨運公司享有的優惠政策加強管制和審批，確保國內航空貨運業務的全面協調發展。

3.通過減稅降費，助力航空物流降低成本輕裝上陣。

一是對國內航空公司開辟的國際貨運航線給予較長的保護期，以及新開航線補貼等支持政策，并將遠程國際貨運航線納入特殊遠程國際航線補貼范圍。二是參照《財政部關于2005 年對營運國際航線和港澳航線的國內航空公司進口維修用航空器材稅收問題的通知》（財關稅〔2004〕63 號）的有關規定，對運營國際航線的全貨機，實行進口免關稅、增值稅政策。三是對于物流企業/貨航引進全貨機給予支持，降低公司的運營固定成本。研究實施新的國內油價制定體系，幫助航空公司有效降低運營成本。

4.通過定向支持，助力航空物流的內在能力建設。

信息化是航空物流發展的基石，需要找準痛點，定向支持。一是給予航空物流企業專項資金的支持，重點投向企業的信息化建設和信息系統的完善。二是建立全民航的貨運數據分析系統。建議民航局聯合航協，完善貨運流向數據采集，建立一個涵蓋所有航空公司和國際航空貨運代理人貨物流向數據的統計和發布平臺。

5.通過配套政策，打造上下游協同發展生態圈。

積極發揮政府紐帶作用，帶動航空貨運樞紐與地區經濟、產業結構、航線網絡、保障能力、通關環境、優化時刻等聯動發展。

一是支持航空物流企業加強機場貨運設施建設。支持航空企業打造國內重要樞紐機場貨站與臨空物流倉儲設施，在土地指標獲取、投資強度以及稅收要求上給予適當放寬與減免，在政策層面予以一定的準入和審批支持。同時加大對海外優質物流基礎設施的投資力度，對航空物流企業海外重點優質物流設施投資項目上提供融資便利。

二是制定系統性、可持續發展的政策。既要考慮政策的輸入機制，也要考慮到退出機制；實現補貼“扶上馬”，到產業“走一程”、自立自強的發展的目標。推動構建輪輔式網絡交通的航空貨運樞紐，將貨郵集中到主樞紐機場進行集散，在次樞紐機場進行分撥。

實現航空物流的高質量發展既非一朝一夕，一蹴而就，也不可能集中到產業鏈的某一點，更不可能單憑主管部門之力就能實現目標。只有尋求持續有效、精準有力、張弛有度的財經政策，才能早日實現航空物流的騰飛。