機場凈空保護與城市和諧發展新探

□ 周 磊 思奇甬 康 平／文

隨著國民經濟不斷發展，民航業也隨之飛速發展，人們對飛行安全越來越重視。機場凈空保護作為機場安全重要組成部分，對防止機場周圍新增障礙物影響飛行起著重要作用。但隨著社會經濟的飛速發展，城市的規模也不斷擴大，尤其是受疫情影響，在“十四五”國家加快國內基建的大前提下，機場凈空保護與城市建設、城市發展之間的沖突日益凸顯。從已經發生過的凈空事件來看，一旦出現嚴重凈空事件，對機場的安全運行影響重大，很多機場都曾有過沉痛教訓。

本文選擇“機場凈空保護與城市和諧發展”作為研究內容，旨在理清凈空困境的根源，了解凈空問題新的發展形勢，充分思考并有針對性地探討凈空保護中民航可采取的工作措施，為妥善解決凈空問題提供思路。

凈空保護的基本情況

近幾年來，我國民航無論是從機隊規模、航線網絡、客貨運量還是機場建設等等來看，民航事業都得到了快速的發展。以2019 年為例，我國共有定期航班5521 條，同比增長11.6%；運輸機場完成旅客吞吐量達到13.52 億人次，同比增長6.9%；新建成北京大興國際機場等5 個運輸機場，運輸機場達到239 個（不含港澳臺），還不包括當前如火如荼的通航機場。

隨著中國經濟的持續健康發展，我國城鎮化進程不斷加快，其最大的特點就是城市規模和城市人口擴張明顯。部分城市圍繞著機場的交通便利性，致力于打造臨空經濟區，機場周邊人類居住和活動密集區不斷出現，伴隨而來的是臨近或圍繞機場的各種高層建構筑物日益增多，無人機及多種升空物干擾機場運行現象呈增多趨勢等，既給機場凈空保護提出了挑戰，更給航空正常運行帶來了嚴重安全隱患。從近年情況來看，很多機場曾因凈空環境破壞運行不同程度受限或短期臨時關閉，個別機場甚至因此被迫遷建。與此對應，有一些城市的原定發展規劃與機場凈空保護沖突，受到了限制，這已成為民航部門和地方政府要共同面對的重要課題之一。同時，“十四五”期間民航將實施一大批機場的改擴建和新建項目，初步預計投資將達到8000億元左右，這既會給所在機場和城市帶來發展契機，也必然會導致機場凈空保護與城市規劃發展的矛盾沖突更加凸顯。

機場凈空保護面臨的新問題

（一）城市發展對機場凈空的影響

凈空是機場管理機構面對的主要安全問題之一，但它與鳥擊、FOD 等主要不安全事件有明顯的不同特點，最主要的一點就是凈空保護與城市發展有直接的沖突，凈空保護的主體責任在機場凈空保護區所在的地方人民政府。

城市發展對機場凈空的具體影響，在大型民用運輸機場運行安全保障能力綜合評價管理辦法（或即將頒布的運輸機場運行安全保障能力綜合評估管理辦法）中有比較清晰的分類。

1. 嚴重凈空管理事件：機場凈空保護區域內，出現超出機場障礙物限制面或影響航空器安全運行的建（構）筑物，且在一個評估周期內未整改完成的。如：超高建筑、廣告牌、通信鐵塔等。

2. 一般凈空管理事件：機場凈空保護區域內，出現超出機場障礙物限制面或影響航空器安全運行的建（構）筑物，且在一個評估周期內整改完成的。如樹木、廣告牌、通信鐵塔等超高障礙物。

3. 無人機等升空障礙物凈空管理事件：機場凈空保護區內，出現影響航空器安全運行的升空物體。如：無人機、風箏、孔明燈、氣球等。

4. 其他一般事件：焚燒秸稈和農作物，煙花爆竹等。

隨著城市的發展及各機場對周邊居民不懈的凈空保護宣傳，機場周邊的居民放養鳥類、煙花爆竹、排放大量粉塵等情況幾乎絕跡，但無人機、慶典氣球、通信鐵塔、塔吊臨時 “超線”等情況成為新的熱點；2017 年4 ～5 月成都雙流機場發生“無人機擾航”事件，在社會上造成引起輿論強烈關注。隨著機場周邊居民人數的增加，以上不安全熱點事件仍會不斷出現，尤其是超高建筑物，處理時間長、難度大，而建筑技術的不斷進步使得凈空環境破壞速度加快，使機場經常措手不及，發現時已經給機場凈空環境造成嚴重影響。

（二）機場凈空對城市發展的影響

城市發展對機場凈空環境產生破壞的同時，反過來凈空保護也會對城市發展產生影響。主要體現在以下幾點：

一是機場凈空保護區經過幾次調整，范圍在不斷擴大，超出原有城市規劃的考慮范疇。曾有一段時期，凈空保護區范圍與機場障礙物限制面范圍一致，也就是行業內熟知的“糖果圖”，范圍相對較小。2007 年頒布的《民用機場運行安全管理規定》（CCAR-140）第一百六十六條的規定將機場凈空保護區范圍擴大到800 到1000 平方公里。

2020 年9 月，按照民航局《關于征求〈運輸機場凈空保護區域內建設項目凈空審核管理辦法〉意見的通知》中第十六條規定：“【凈空保護區域外障礙物管理】在機場凈空保護區域外、以機場基準點為圓心半徑55 公里內的區域，高出地面標高150 米且高出機場標高300 米的建（構）筑物凈空審核參照本辦法執行。”考慮將凈空保護影響的范圍進一步擴大到接近9500 平方公里。

二是地方政府違規開展建設后，會造成一定經濟損失。地方政府有時對凈空保護的要求了解不全面，有時受制于建設時限規定，或受經濟利益驅使鋌而走險；違建被發現后按照凈空保護需要處理時會造成一定經濟損失。

（三）其他凈空影響

在機場凈空管理工作中，除了最突出的超高建筑物問題外，黑飛無人機等“低慢小”擾航，放飛風箏、氣球、孔明燈等升空物，喂養鴿子、焚燒秸稈等擾航情形也時有發生，對民航飛行區安全構成嚴重的威脅，地方政府和民航行業對整治此類行為的意見較為統一，本文不再贅述。

凈空問題的原因分析

（一）地方政府認識不足

據《中華人民共和國民用航空法》、《國務院、中央軍委關于保護機場凈空的規定》等法律法規的相關規定，“民用機場建設規劃應當與城市建設規劃相協調。禁止在依法劃定的民用機場范圍內和按照國家規定劃定的機場凈空保護區域內從事下列活動……”“各地區尤其是各級建設規劃主管部門，必須嚴格依照《規定》審批建設項目。任何單位和個人都無權批準修建破壞機場凈空的建筑物。”但在實際生活中，地方政府許多規劃建設的主管部門，對機場凈空保護的必要性缺乏明確的認識，對機場凈空環境基本知識也不了解，有些甚至未將機場凈空管理工作放在自身日常工作的職責之中，經常存在不征求機場意見、或自以為離機場較遠無影響，隨意審批機場周邊建設項目的情況。這些不重視、不專業的因素，導致了機場凈空保護的有關法律法規無法真正落實，也是后期引起兩者矛盾的主要原因。

近年來我國很多城市的快速發展，主要渠道是通過拍賣土地獲得大量可靈活支配的地方財政收入，以及開發占用基礎設施建設、招商引資項目等需要承載的最重要的因素——土地。由于大部分城市的土地資源比較緊張，加上一些部門和開發商為獲得短期政績或利益，只知道盲目擴張、大干快上，周邊部分工業園區、居民小區及建筑設施建設過度，致使機場周遭的凈空乃至整體環境狀態日益惡化。

（二）地方法規層面仍有很大提升空間

目前全國超過三分之二的省份發布了凈空保護的地方性法規規章，成為《民用機場管理條例》的有力補充，是推動凈空管理工作的有力抓手，但仍有部分地區政府未發布凈空保護的法規規章，給開展凈空保護工作帶來不便。

（三）管理水平有待提高

造成機場凈空和城市發展矛盾的第四個原因就是管理的問題，包括機場所在地地方政府、民航監管方和機場運營機構內部管理三個方面問題。

一是地方政府對于凈空管理的重視程度不夠。首先表現在地方政府對于凈空管理的意愿不夠強烈。從地方政府的角度來看，機場的存在目的是為打造一張高大上的地方名片，促進地方的經濟發展，豐富當地的交通方式。但無論怎么給機場定位，機場的發展并不是帶動城市繁榮發展的唯一驅動力，因此，對于資源的供給沒有偏向機場的必要性，更不會在城市發展與凈空矛盾的時候偏向機場凈空管理工作。其次，很多地方政府沒有機場凈空管理的組織機構。目前機場運行管理存在兩種模式，一種是歸屬當地政府管理，一種是歸屬某一機場集團管理。歸屬地方政府管理的機場，當地政府部門一般將與民航發展有關的各項工作都安排由機場來落實，機場以企業的形式很難應對凈空管理工作當中各類協調工作。歸屬機場集團管理的機場，當地政府一般會在交通局成立地方民航發展局合署辦公，人員多數為兼職且沒有民航從業經驗，不具備管理機場凈空所需的專業知識和能力。再次，機場凈空管理沒有詳細的規章要求。除少數地方政府依據《民用機場管理條例》制定了當地機場的凈空管理實施細則，大部分地方政府沒有出臺關于凈空管理的實施細則，無論事權的附屬問題，違規的處罰問題等均沒有明確的規定，使得凈空管理工作變的無法可依，無據可循。

二是民航監管方凈空管理的依據和切實可行的方法仍不足。由于凈空管理工作涉及多方工作，民航局方實施監管困難，凈空管理工作更多要依靠協調地方政府，工作難度進一步加大。凈空管理中的飛行程序及空管設備的保護要求不隨機場總體規劃向地方規劃部門備案，地方政府對這兩類保護工作積極性不高，實施效果欠佳。

三是機場管理機構機場凈空管理工作能力不足。機場凈空管理的業務能力不足，尤其是支線機場，表現為“發現不了”。例如出現在凈空區域內的疑似超高障礙物，尤其是正在建設的建筑每天都在發生變化，稍不注意就可能超高。又比如無人機、氣球等低慢小升空物的出現，在沒有提前告知位置和高度時候，很難發現。缺乏一種有效的手段和方式能及時發現影響凈空的因素；機場管理機構的協調能力不足，表現為“解決不了”。目前我國的大部分機場運營都是以企業為方式運營。機場凈空管理工作牽扯到部門多、事項廣，光靠機場去協調難度非常大：在凈空區域內出現了任何情況，機場發現了之后大部分除了及時向地方政府和民航監管部門匯報外毫無辦法。盡管有些地方政府制定了較為詳細的凈空管理辦法，但是作為企業的機場沒有執法權，也只能不斷協調、不停匯報。當出現了凈空問題后，機場往往處于被動地位，支線機場顯得尤為突出；機場凈空管理的投入不足，表現為“人不夠、設備不夠、資金不夠”。大型機場一般設置有專門的機場凈空管理部門，配備部分專職人員負責機場凈空工作，絕大多數的支線機場都沒有設置專門的機場凈空管理部門而是將該項工作職能劃設在場務等其他部門，人員由其他崗位人員兼職。對凈空工作的設備和資金安排經常處于縮減狀態。

應對措施

（一）提高思想認識

機場與城市相互依存、相互促進，只有正視機場和城市發展的互利關系，才能促進兩者良好互動與和諧發展。

機場凈空保護是一項涉及面廣、參與方多、要求高、難度大的系統工程，需要軍民航單位、地方政府及有關部門、機場周邊居民等多方面的參與，面對“十四五”時期機場與城市的協調發展，更離不開各方的相互協作，密切配合。針對當前有些地方部門和開發企業等對機場凈空保護重要性認識不足的情況，一是要加強學習《民用航空法》、《民航機場管理條例》及相關法律法規，廣泛宣傳保護機場凈空的重要性，增強參與各方的法制觀念和共贏理念，加強對相關工作人員的專業培訓，盡可能讓更多的人對凈空保護知識有所了解、更加關注。二是機場凈空管理涉及的工作種類繁多，而且專業復雜，地方政府和民航單位等可以建立日常工作機制（甚至臨時工作機構），可以定期的召開關于凈空管理和保護的有關會議，協商制定出更好的具體管理規定，爭取將機場凈空保護納入城市總體規劃、土地利用規劃，規范和嚴格凈空保護區新建項目的審核，以及不斷完善和共享各方信息和資料等，讓當地的機場凈空保護體系更加完善。三是爭取讓更多的市民理解并參與其中，加強對機場周邊單位及廣大居民的宣傳教育，并對危害機場凈空行為的匯報者、制止者給予嘉獎表揚，有利于幫助市民促進凈空保護意識的提高。

（二）完善法律法規

推動地方政府的立法并及時更新；作為凈空保護工作的具體工作依據；協調地方政府及時發布通告并及時進行宣傳；將飛行程序及空管設備的保護要求以適當的方式告知地方政府規劃部門。

（三）提升管理水平

1. 制定和完善機場凈空管理辦法。首先科學合理分級劃設機場凈空區，根據機場的規模、海拔、凈空、與城市距離等因素，結合飛行程序綜合考慮，避免一刀切。其次將凈空工作實施全過程管理，一方面新建機場從初設開始就將凈空管理工作納入考慮范圍，另一方面機場凈空管理工作納入到地方發展規劃當中，合理匹配城市發展和產業布局。第三，各個機場要制定凈空巡查制度，明確巡查的范圍、內容、匯報以及處置的程序。

2. 建立審批、協調機制。各機場對對可能造成凈空影響的工程、建筑、業務等內容進行匯總上報局方，按審批要求進行審批。各個機場和當地政府要指定協調機制，規范協調周期，清晰協調機構，明確協調內容。每年定期召開凈空管理聯席會議，總結凈空工作的利弊得失，分析研判最新凈空形勢，制定完善年度凈空管理方案；對超高物體，實施統一管理，將其對凈空環境的影響控制在可控范圍內。

3. 為機場凈空管理機構，明確人員、職責以及資金預算，并隨著凈空管理工作量的增大，加大凈空管理投入。

綜上所述，“十四五”時期各機場凈空保護的壓力依然很大，新的凈空保護問題和熱點仍會不斷出現，這就要求我們民航各方統一思想，積極協調地方政府，按照有關法規規章規范開展各項工作，努力做到機場凈空保護與地方城市經濟協調發展。