管資本視角下的企業國有資產管理

□ 周 珂 張 南 劉 昕/文

國有企業經過40 多年的改革與發展，已經進入了資產資本化、股權多元化的新階段，為了更好的適應市場化、法治化、國際化的發展趨勢，國有企業以管資本為主，加強企業國有資產管理，遵循市場規則，平等參與市場競爭已成為確保國有企業健康發展的必然選擇。

在現階段，認識監管模式變化的實質內涵，借鑒改革企業的成功經驗，探究在管資本視角下，加強企業國有資產管理需要重點關注哪些內容，采取什么樣的策略和方式等，對于承接、支撐宏觀國資監管機制，使得宏觀機制在企業層面具有可操作性，從而從整體上促進國有資本保值增值、提升運營效率和實現國企改革目標具有現實意義。

從管資產到管資本的監管模式簡述

（一）管資產模式及存在的問題

管資產是指監管人事任命、資產管理、企業經營“三權合一”的國資管理模式。

管資產模式下的國有企業管理主要存在以下四個主要問題：一是以行政代替市場、以管制代替監管，監管機構管得太多太細，市場無法真正在資源配置中起決定性作用，企業活力不足。二是國有資本職能定位不清、國有經濟布局不合理，某些國有經濟領域的市場化程度還不高，資源配置效率還比較低，國有資本在產業結構升級和資源優化配置的導向作用并沒有充分發揮出來。三是企業國有資產整體運營效率仍然不高。在現行國有資產監管體制和企業組織架構下，由于出資機構和企業之間，國有大型企業集團母子公司之間，存在著嚴重的權責不對稱和行政化管理傾向，考核缺乏市場競爭和資本價值等方面的評判標準，嚴重影響國有資產運營效率。四是國有企業治理機制中的深層次根本性問題并沒有得到徹底解決，例如股權結構不合理、法人治理結構不完善等問題。

（二）從管資產到管資本模式的演變

為了從根本上解決管資產模式下國有企業管理中存在的問題，實現國有經濟高質量發展的更高改革要求和目標，提出了以管資本為主加強國有資產監管，加快實現從管企業向管資本轉變。

以管資本為主就是將對國有資產的監管實現從管資產到管資本管理內容的轉變，從“工頭”到“老板”管理角色的轉變，以及從“管理”到“監督”管理職責的轉變。具體是指以資本保值增值為主要出發點和落腳點，以資本經營和運作為主要手段，從管企業投資、業務確定等過渡到管總量、管效益、管分布的資本運營；從管企業領導過渡到管董事會代表；從管企業實物資產的安全乃至運營過渡到管履行出資人職責機構的監管規則。

在這樣的模式下，國資委或其他國資出資人的角色定位是定規則制度、監督考核國企；國有資本投資或運營公司是國資經營者，主要進行企業重組、兼并、收購等業務，促進下屬企業提高效益；國有企業是日常經營主體，掌握自主經營權，通過生產經營活動實現國有資產的保值增值。

（三）管資本的意義和目的

以管資本為主加強國有資產監管，進一步強化國有資本經營，改變傳統的國有資產管理方式，有利于真正實現政企分開、政資分開、所有權與經營權分離，進一步解決政府和市場兩者關系協調互動的問題，擺脫政府對企業的非市場化的行政干預，讓國有企業能夠真正轉變角色，按照市場化的規律去充分競爭，確立國有企業的市場主體地位；國資監管機構寓監督于管理，從頂層設計機構的角度去關注國有企業，監控國有企業的運營。調整優化國有經濟布局結構，提高國有資產運營效率，完善國有企業現代企業制度，從而實現增強國有經濟的競爭力、創新力、控制力、影響力和抗風險能力的國企改革根本目標。

管資本視角下加強企業國有資產管理的內容和方式

管資本視角下加強企業國有資產管理，要聚焦加強黨的領導，管好國有企業黨的建設；聚焦優化國有資本配置，管好資本布局；聚焦增強國有企業活力，管好資本運作；聚焦提高國有資本回報，管好資本收益；聚焦防止國有資產流失，管好資本安全。

（一）厘清戰略思路，做好頂層設計，優化企業布局和資源配置

根據行業發展的特點，厘清適合自身發展的戰略道路，做好頂層設計。從國企改革的實踐來看，企業改革發展的第一步即是明確愿景、確定戰略、厘清業務方向、優化資源配置。

我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。民航業作為國家重要戰略產業，是高質量發展的重要組成部分和有力支撐。《民航科技發展“十三五”規劃》提出，到 2020 年，按照“出成果、出人才、出效益”的總體要求，創建基礎技術研究型、應用技術開發型、成果轉化樞紐型和技術政策暨服務智庫型科研院所，打造民航基礎技術研究基地、應用技術開發基地、核心技術產業基地、成果轉化效益基地和創新人才發展基地。

（二）強化資本運作，進一步提高國有資本運營效率

1.推進混合所有制改革，激發國有企業經濟活力

“完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率”是推進混合所有制改革的核心目的。通過資本運作，引進符合國有企業戰略發展需要的民營資本，引入民營企業先進的機制與機制變革經驗，激發國有企業的經濟活力，增強國有經濟的影響力和抗風險能力，實現國有資產效益最大化。

近幾年物流行業大發展，但航空貨運逐漸邊緣化，盈利水平不強，央企三大航子公司層面的混改試點都不約而同選擇了貨運板塊，2017 年6月19 日，東航集團與聯想控股、普洛斯投資、德邦物流、綠地集團4 家投資者以及東航物流核心員工持股層代表簽署增資協議、股東協議和公司章程，東航集團在東航物流的持股比例由全資持股降至50%以下。2020 年11 月9 日根據深圳國際發布的公告，包括深圳國際、菜鳥網絡、國改雙百發展基金和國貨航員工持股平臺在內的投資者，共出資48.52 億元，向國貨航增資，合計占股31%。本次增資完成后，中航集團在國貨航的持股比例降至45%。

兩家航司均是先由上市公司體系脫離，再選擇符合自身戰略目標的戰略投資人，戰略體系是從上至下貫穿始終的，更加符合國有經濟賦予企業的使命和責任，也更加符合市場經濟和所在產業發展的方向。以“混資本”促進“改機制”，提高國有資本配置和運行效率，實現各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展，有效激發企業內生動力，穩步促進高質量發展。出資人要對國有相對控股混合所有制企業實施更加市場化的差異化管控，推動建立靈活高效的市場化經營機制；要加強對混合所有制改革全過程的監督，堅決防止國有資產流失。

2.聚焦主責主業，有效盤活國有資本

政府在管資本不管企業的體制下，以更科學的視角，正確處理與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用。優化國有資本運營，通過股權運作、基金投資、培育孵化、價值管理、有進有退等方式，實現國有資本合理流動和保值增值。保持國有資本的流動性，即能進也能退。對于不符合企業發展戰略，影響企業主業發展的，適時有序退出。

某機場管理集團下屬子公司持有一家高速公路項目公司（以下簡稱“項目公司”）的多數股權，該項目公司享有某高速公路特許經營權，并獲得該高速公路30 年的收費權。自該機場管理集團取得項目公司的股權后，通過加強管理、強化運營、完善內控機制，使得項目公司通行費收入保持了持續穩定快速增長。但由于高速公路業務本身的特殊性，其建設及運營初期所需資金量很大，占用母公司大量資金，并承擔了較高的融資成本；母公司雖不斷加強專業運營管理、提升經營效率，但由于業務本身的特殊性，以及缺乏足夠的專業化人才，該項目公司較長時間處于虧損狀態。在國企深化改革的宏觀大背景下，要求國企妥善解決歷史遺留問題，加快“治僵處困”、“退出非主業”，該機場管理集團主業為機場管理、機場服務保障，高速公路業務相對獨立，未起到直接服務集團主業的作用。在充分研究宏觀政治經濟環境、順應機場管理集團聚焦主業的發展要求及背景下，機場管理集團抓住高速公路行業現金流充足、投資回報穩定、市場認可度較高的時機，啟動了項目公司的股權轉讓工作，并于2019 年8 月在北交所公開掛牌轉讓。最終項目公司股權成交溢價率達到41%，實現投資收益16 億元。

（三）優化資本收益管理，進一步促進國有資本保值增值

1.完善考核指標體系，發揮考核導向性作用

充分發揮考核導向性作用，突出質量第一效益優先、服務國家戰略、創新驅動發展等重點，完善激勵約束機制。建立圍繞管資本為主、聚焦國有資本效益與效率、兼顧企業健康穩健發展的考核評價體系。

（1）推行差異化考核機制。對于不同功能定位、不同行業領域、不同發展階段的企業實行分類、差異化考核：對于競爭類國有企業，績效評價要從企業的成本和利潤角度出發，保證企業的保值增值能力逐步穩定的提高；對于涉及社會建設和服務層面的國有企業，績效考核應該包括成本指標等層面，充分借助政府計劃以及決算預算資金信息作為企業績效評價的一個標準；對于在短時期內接受國家特殊任務的國有企業，績效考核就要把國家任務放在首要位置，不斷跟進任務完成情況，對任務實施過程實行動態監測。保證企業生產經營活動始終立足于市場需求，不斷提高國有企業的控制力和影響力。

（2）構建先進的管資本績效體系。企業財務績效評價指標要始終堅持管資本的理念，對企業整體經營狀況、收入盈利情況、資金流動以及債務風險進行全面的分析，進一步降低企業經營管理風險。包括：關注衡量企業盈利能力的凈資產收益率、總資產報酬率等；反映企業內部資產質量的應收賬款周轉率、存貨周轉率等；體現企業債務水平的流動比率、資本保值增值率等；監管企業發展能力的凈利潤增長率、技術投入比率等。

2.提高國有上市公司市值管理，促進國有資本保值增值

通過加強上市公司市值管理，提高股東回報來優化資本收益管理，進一步促進國有資本保值增值。

中央企業和地方國資大部分優質資產均已實現上市，截至2019 年底，中央企業有67%的資產注入了上市公司，87%的利潤來源于上市公司，資產質量進一步提高，上市公司已成為中央企業資產規模和利潤來源的主要載體，國有上市公司在國有企業中占據舉足輕重的地位。截至目前，國資監管系統控股的上市公司市值規模達到20 多萬億元，占市場總市值規模的30%以上，通過信息披露、投資者關系管理等方式來加強國有上市公司市值管理就成為提高對國有出資人股東回報的重要方式。

（1）持續規范信息披露，提升公司治理結構。國有上市公司按照要求做好定期報告以及臨時公告等信息的披露工作，確保投資者及時、準確、平等地獲取相關信息。除了履行信息披露義務披露法定信息外，可依據相關監管法律法規并結合公司實際進行主動性披露，向投資者說明公司戰略、經營情況以及其他信息，保持國有上市公司在資本市場上的良好形象，向市場傳遞并持續提升公司價值。

（2）加強投資者關系管理，維護資本市場形象。國有上市公司的投資者關系管理工作逐步從被動式管理向提升市值目標的主動式管理轉變，建立市值管理工作機制，系統性展示上市公司的內在價值和發展潛力。形成常態化溝通機制，分類開展投資者關系管理工作，根據投資者的結構、特點和需求，提供差異化、個性化、精準化服務，進一步提升投資者關系管理工作的針對性和有效性，推動增強公司運作規范化水平，促進提高公司核心競爭力。以符合公司實際情況的經營業績為基礎，合理開展預期管理，為投資者判斷公司價值提供有利參考，真正實現公司價值最大化與股東價值最大化的一致性。

（四）充分發揮監督職能，維護國有資本安全

隨著我國國有經濟不斷發展壯大，國有企業市場活力普遍增強、效率顯著提高，為確保國有資產保值增值，防止國有資產流失，進一步加強內部監督、完善問責機制、強化監督協同，維護國有資本安全，促進國有企業持續健康發展。

1.完善企業內部監督機制

落實企業作為維護國有資產安全、防止國有資產流失的主體責任。明確企業各治理主體及審計、紀檢監察、財務等部門的職責權限，規范運作程序，形成分工合理、權責一致、監督有力的內部監督工作體系。強化對子企業的縱向監督和各業務板塊的專業監督。進一步健全涉及產權、財務、采購、投資等方面的內部監督制度和內控機制。發揮總會計師、總法律顧問作用，加強對企業重大決策和重要經營活動的財務、法律審核把關。實現內部控制管理的標準化、流程化、信息化。實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制的剛性約束，確保內部監督及時、有效。

2.增強紀檢監察的監督作用

監察部門的監督工作要貫穿企業活動的全過程，規范其行為，糾正其偏差，保證其順利進行。及時發現對工作產生不利的因素，以便預防和阻止各種問題的發生，減少損失，防患于未然。在設立目標、制定計劃、組織決策、協調實施等各方面更加科學化、規范化；建立完善巡察制度，并定期對子企業進行巡察，重點檢查企業主要負責人的監督盲區，切實掌握真實情況，促進企業風氣的好轉，推動企業反腐倡廉工作的深入開展，進一步加強領導班子的建設，改進干部隊伍作風，為企業的改革和發展提供堅強的政治保障。

（五）全面加強黨的領導，以高質量黨建引領國有企業高質量發展

堅持黨的領導，全面從嚴治黨，將加強黨的領導與完善公司治理相統一，指導推動國有企業黨委（黨組）發揮領導作用。公司管理體制中要涵蓋黨組織的職責分工以及工作任務，明確黨組織參與決策的內容和程序。近年來，國有企業為突出黨組織核心領導地位，將黨組織的職責權限、機構設置、運行機制、基礎保障寫入公司章程，明確黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，確保黨組織作用在決策、執行、監督各環節能得到有效發揮。

堅持管資本就要管黨建，把黨的建設融入到管資本的全過程中去。加強混合所有制企業黨的組織建設，推進基層黨組織全覆蓋，加強基本組織、基本隊伍、基本制度的建設，不斷增強基層黨組織的組織力凝聚力戰斗力。深入推進黨風廉政建設和反腐敗工作，抓實巡視反饋問題的整改工作，嚴格落實中央八項規定精神，堅決糾正“四風”，嚴厲查處國有企業腐敗案件。促進國有企業風清氣正，使黨建成為國有企業的獨特優勢和競爭力。