對航班時刻資源市場化配置有關問題的研究

□ 唐曉毅 陳 鳴 胡海濤／文

航班時刻配置問題是全球民航業共同面臨的一個難題。當前，運輸規模持續增長與資源保障能力不足的矛盾是我國民航業發展面臨的主要矛盾，其中航班時刻是一個重要制約因素。探索推進航班時刻市場化配置具有重要意義，是深化產權制度改革和要素市場化配置改革在民航領域的生動實踐；是推進民航治理體系和治理能力現代化的現實需求，將豐富行業宏觀調控手段，促進行業治理從依賴行政手段向更多借助經濟和法律手段轉變；航班時刻資源配置、使用效率的提升，能夠有效帶動行業全要素生產率的提升，為民航業高質量發展注入新動力。

航班時刻的基礎理論研究

理清航班時刻的概念內涵、屬性特征以及法律權屬，是進一步探討航班時刻資源配置管理政策的基礎和前提。

（一）航班時刻的概念內涵

目前，法律規定和學術探討，都存在將航班時刻與航班時刻使用權相混淆的現象。國內外民航界對航班時刻的定義并不統一，但通過對航班時刻各種定義及實踐應用的分析，可將航班時刻的定義分為兩類：一類是將“航班時刻”作為一種“物”或“資源”，另一類是將“航班時刻”作為一種“權利”或“許可”。因此，討論航班時刻資源配置管理應理清兩個概念，即：航班時刻資源和航班時刻使用權，兩者內涵存在本質區別，其中后者（航班時刻使用權）是在前者（航班時刻資源）基礎上派生出來的一種權利。

（二）航班時刻的屬性特征

從航班時刻的構成要素看，航班時刻是時間、空間與物質統一體。其中，土地、空域是空間的表現；機場設施、空管設施、航空器等構成物質存在；特定時間段的限制體現了時間要素。時間、空間、物質的差異化決定了航班時刻的價值，即不同時段、不同區域的航班時刻具有不同的價值。

從資源經濟學的角度看，航班時刻資源是一種特殊的自然資源。按照資源經濟學定義，資源是指一切可以被人類開發和利用的物質、能力和信息的總稱，資源又可分為自然資源、社會經濟資源、技術資源，通稱為人類社會的三大類資源。聯合國環境規劃署將自然資源定義為：在一定的時間和技術條件下，能夠產生經濟價值，以提高人類當前和未來福利的自然因素和條件。航班時刻作為一種特殊的資源，是在綜合了時間、空域等資源的基礎上，借助或經過機場地面服務設施、空中導航設施以及航空器等人類技術加工，從而具備使用價值、能夠用于創造價值的資源，滿足自然資源的基本特征，同時又具有特殊的自然和社會屬性，因此屬于一種特殊的自然資源。

從公共物品理論的角度看，航班時刻資源是一種特殊的公共資源。經濟學從排他性和競爭性兩個方面，對公共物品和私人物品進行研究。其中，凡具有排他性和競爭性的物品則為私人物品；若具有非排他性和非競爭性，則該物品為公共物品。依據公共物品理論分析，航班時刻資源作為一種生產資料，所有航空公司都具有平等使用這些資源的權利，即具有非排他性；但一旦某家航空公司獲得了某一時刻，也就減少了其他航空公司對該航班時刻的使用，即具有競爭性。因此，航班時刻資源應屬于一種特殊的公共資源。

從資源稀缺理論的角度看，航班時刻資源是一種稀缺資源。經濟學認為資源的稀缺性會導致競爭，而良性的競爭會引起資源的優化配置，以彌補資源稀缺帶來的限制。資源的稀缺性要求國家必須對資源進行合理配置，以保障經濟社會的可持續發展。目前，我國有32 個繁忙機場處于超負荷運行狀態，集中體現為時刻資源的供給與需求不匹配。繁忙機場的時刻資源更是極度稀缺，通過市場良性競爭，對其使用權進行出讓、轉讓、出租、抵押等權益轉移的過程能夠彰顯其價值，有利于促進時刻資源的優化配置和高效使用。

（三）航班時刻的法律權屬

航班時刻的權屬，是指航班時刻所有權和使用權在權利主體上的歸屬狀態，決定著航班時刻的一系列理論和實踐問題，是探討航班時刻資源配置管理的核心和基礎。

航班時刻的所有權歸誰？目前，圍繞該問題，各利益相關方存在較大爭議，有的認為航班時刻產權應歸航空公司，有的認為應歸機場，有的認為應歸國家，學術領域也普遍認為航班時刻缺乏明確產權。基于前文對航班時刻屬性特征的分析，航班時刻資源作為一種特殊的自然資源、公共資源，從法學邏輯上判斷，航班時刻資源同土地、礦藏以及無線電頻譜等資源類似，其所有權應歸國家。且從國際民航界以及國內相關產業的法律實踐來看，也支持航班時刻的國家所有權。目前我國法律上對土地、礦產以及無線電頻譜等資源的權屬都有明確規定，但缺乏對航班時刻資源所有權的法律界定，因此，有必要從法律層面對航班時刻資源的權屬予以明確。建議通過修改完善相關法律條款或通過法律解釋等渠道，予以解決，特別是應抓住《民航法》修訂的契機，參照《土地管理法》、《無線電管理條例》等對有關資源的國家所有權、資源有償使用、資源管理授權等相關規定，從法律層面明確航班時刻資源的國家所有權、航班時刻資源的有償使用原則以及行業主管部門對航班時刻資源的配置管理授權等等。從法律上明確航班時刻資源的所有權屬性，將為航班時刻資源的市場化配置、收益分配等掃清障礙，并消除對政府主導航班時刻資源配置管理是否具有法律授權的質疑，可謂一舉多得。

航班時刻使用權屬于一種什么權利？學術界對此也頗有爭議，有的認為屬于優先權、有的認為屬于行政許可，有的認為屬于一種特殊的用益物權。其中，用益物權是指以一定范圍內的使用、收益為目的而在他人之物上設立的定限物權。如土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權、地役權、居住權、自然資源使用權等。根據法理分析，航班時刻的使用權是一種就他人之物，即基于國家所有的航班時刻資源而成立的獨立物權，該權利以對航班時刻的占有為前提，以使用、受益為目的，無論是從權利內容還是從權利特征上來看，都具備用益物權的基本特征，因此，航班時刻的使用權可視為一種用益物權，屬于一種與土地使用權、海域使用權等用益物權相并列、獨立、典型的用益物權。《民法典》第三百二十三條規定：“用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利?！币虼?，航空公司依法獲得航班時刻使用權，就具備了時刻資源用益物權人的權利，這也對航空公司參與時刻資源市場化配置交易，并獲得一定收益提供了法律支持。

國內外航班時刻配置管理政策與機制的對比分析

目前，航班時刻的分配協調規范可分為國際和國家兩個層面，其中，國際層面，主要是國際航協（IATA）制定的《國際航班協調指南》；國家層面，主要是各個國家或地區所制定的航班時刻分配協調指南或管理規則。但兩者存在較大差異。在實踐中，全球民航界采取的航班時刻分配機制主要為行政配置和混合管理兩種模式。行政配置模式，又稱國際航協模式，該模式以《國際航班協調指南》為基礎，通過行政手段對航班時刻資源進行配置，有兩個基本原則，即 “祖父權利原則”和“不用即失原則”?；旌瞎芾砟Ｊ?，采用行政分配與市場化配置手段相結合的模式，對航班時刻資源進行配置管理，主要特點是允許航班時刻在航空公司間進行交易或交換。

（一）歐美民航業的航班時刻資源配置管理政策與機制

先看美國。20 世紀60 年代之前，美國各機場普遍采用“先來先服務”的原則；進入60 年代，噴氣飛機的投入使用，航空運輸迎來全面發展，機場擁堵和空域堵塞問題日益突出，對繁忙機場的航班時刻實施管理成為現實需求。根據美國航班時刻分配管理政策演變歷程，基本可劃分為三個階段，即第一階段（1968 ～1985 年）：完全行政分配階段，該階段的主要特征是“完全管制性行政分配＋航班時刻委員會全票表決”；第二階段（1986 ～1999 年）：引入二級市場交易階段，該階段的主要特征是“強調效率的行政性抽簽分配＋二級市場交易”；第三階段（2000年至今）：一級市場交易探索實踐階段，該階段的主要特征是“完善抽簽分配＋一級市場探索實踐＋組建二級轉讓盲人市場”。

再看歐洲。1993 年，歐盟基于國際航協（IATA）的時刻資源配置體系，建立了歐盟第一個時刻資源配置規則——《關于共同體機場航班時刻分配共同規則的理事會條例（EEC）第95/93 號規章》，該規則承認“祖父權利”原則、“不用即失”法則，雖然維持了航空公司運營的穩定性，有利于航空公司的長期規劃，但導致新進入航空公司很難獲得繁忙機場時刻，阻礙了市場有效競爭，造成了市場競爭壁壘、時刻資源虛耗、航司競相爭奪高峰航班時刻等問題。2004年，歐盟在對《95/93 號規章》修訂的基礎上，形成了《793/2004 號條例》，新規章更加強調航班時刻協調人的獨立性，并賦予其對航班時刻使用情況監管的權力，加強了對時刻資源浪費的懲罰性措施，但根本原則沒有變化。為進一步解決航班時刻行政配置的低效問題，歐盟同步探索構建航班時刻初始交易和二次交易機制，其中初始交易由政府主導，并提出了收取航班時刻使用費的思路；二次交易由航空公司之間進行交易，但將交換限定為“只允許在沒有貨幣補償的基礎上發生”。2012 年12 月份，歐洲議會正式通過了允許歐盟成員國航企之間開展航班時刻市場化交易的提案，其中，英國機場協調有限公司（ACL）是典型代表。

（二）中國航班時刻資源配置管理政策與機制

我國的航班時刻管理主要實行政府主導的行政分配機制。2015 年，民航局制定《航班時刻資源市場配置改革試點方案》，在初級市場和次級市場，同時實施航班時刻市場配置改革試點，為推進我國航班時刻市場配置進行了有益探索。2018 年，為適應新時期航班時刻管理的需要，民航局出臺了新版《民航航班時刻管理辦法》，航班時刻配置實現從定性管理向定量管理的重大轉變，同時對航班時刻次級市場的互換、代碼共享、共同經營、轉讓、主動歸還、撤銷等作了明確規定?！笆濉逼陂g，通過嚴控航班時刻主協調機場航班增量、實施高密度機場容量精細化管理、開展濫用航班時刻專項整治等措施，我國高密度機場放行正點率大幅提升，22 個時刻協調機場的時刻執行率提升至96%，遠高于全球平均水平，單個航班時刻的可利用座公里數、平均客座率不斷上升。

縱觀全球民航業航班時刻資源配置管理模式的變革趨勢，市場化的航班時刻資源配置模式已是大勢所趨。

航班時刻資源市場化配置需要關注的幾個問題

通過對國內外航班時刻資源配置改革等相關實踐經驗的總結，進一步推進探索我國的航班時刻資源市場化配置，需要對以下幾個問題予以重點研究關注：

（一）法律授權問題

主要指誰有權力主導航班時刻資源配置的問題。在我國全面依法治國進入新時代的大背景下，實施航班時刻配置管理，無論是采取行政配置模式還是市場化配置模式，都需獲得法律明確授權。但目前，我國《民航航班時刻管理辦法》僅是部門紅頭文件，法律授權的層級和效力都有待提高。建議通過對《憲法》、《民法典》、《民用航空法》相關條款進行修訂或法律解釋，明確民航行政部門對機場容量調整、航班時刻配置管理等的法律授權。

（二）時刻定價問題

主要指航班時刻的定價主體、定價方式、定價手段等問題。2020 年3 月，黨中央、國務院印發的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》指出，要堅持充分發揮市場配置資源的決定性作用，推動要素配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化；加快要素價格市場化改革，著力完善主要由市場決定要素價格機制；加強要素價格管理和監督，推動政府定價機制由制定具體價格水平向制定定價規則轉變；健全生產要素由市場評價貢獻的機制。我國《價格法》規定，國家實行并逐步完善宏觀經濟調控下主要由市場形成價格的機制。同時，參考國內外土地招拍掛、無線電頻譜資源拍賣等相關政策機制及實踐探索，建議對航班時刻市場化交易采取拍賣定價方式。

（三）市場壟斷問題

主要指航班時刻的交易主體憑借自身特殊優勢地位，通過采取不公平競爭行為，導致航班時刻資源的市場壟斷問題。根據國內外航班時刻市場化配置相關經驗，確實存在類似情況，如我國2015 年開展的航班時刻拍賣改革試點，確實存在航班時刻被少數大型航空公司壟斷的現象。美國在探索航班時刻二級市場交易的初期，也曾發生類似現象，但通過創建“盲人二級市場”機制，有效規避了航空公司的上述不公平競爭行為。這表明市場化交易并不必然導致市場壟斷，關鍵是要設計科學合理的市場化交易機制。例如可通過對航班時刻分類交易，保證實力相當的航空公司之間形成有效競爭；通過對航空公司在某一機場壟斷地位的判定，限制其繼續從市場獲得增量航班時刻等機制，可有效規避航班時刻資源的市場壟斷。

（四）違規套利問題

主要指航空公司對獲取的航空時刻資源，不以航空運輸經營為目的，而是以賺取差價套利為目的的行為。主要有兩種情形：一種是市場主體通過市場交易手段獲取航班時刻資源，再通過次級市場轉讓以獲取價差的情況。對這種行為，可參考股票市場關于限售股封閉期、土地市場的閑置收回或征收土地閑置費等制度設計，對航班時刻設置限制交易期、對航班時刻使用情況進行考核，不符合相關要求的禁止參與市場交易甚至無償收回相關時刻資源。另一種是市場主體通過行政配置無償獲取的航班時刻，又通過次級市場交易獲得“純利”的情況。對于這種情況，除可采取上述限制措施外，還可參照土地轉讓增值相關政策設計，對市場主體從航班時刻次級市場交易獲取的增值收入征收一定比例“稅費”，既尊重了航班時刻“祖父權利”原則，適當照顧航班時刻持有人的利益，又促進了時刻資源的流通、使用，并有效規制違規套利行為。

（五）公益保障問題

主要指航空公司出于對航班時刻資源經濟價值的考量，將原本用于基本航空服務或支持偏遠地區航空出行，但經濟效益不好的航班時刻，用于經濟效益較好的航空市場，導致社會公益受損的問題。這一現象在美國航空運輸業放松管制初期也曾發生，可通過對航班時刻分類管理、給予特殊補貼等方式予以解決。如將基本航空服務的航班時刻單獨劃分，通過行政手段無償配置給航空公司，該類時刻不允許參與市場交易，并對執行基本航空運輸服務等公益類航線給予補貼，補貼資金可從航班時刻市場化交易的收益中列支。如此，開展航班時刻資源市場配置不僅不會有損社會公益，反而能夠增強社會公益的保障水平。

（六）利益分配問題

主要指通過航班時刻市場化交易所產生的收益歸誰所有，如何進行利益切分的問題。探索推進航班時刻市場化配置，必須堅持利益相關方共贏的原則，才能更好地發揮航班時刻資源的價值，這也是我國從2015 年航班時刻市場化改革試點中總結的教訓。對于初級市場的航班時刻市場化配置所得收益，應歸政府所有，相關收益可納入民航發展基金，專項用于支持民航事業發展；對于次級市場的航班時刻市場化配置所得收益，可參照土地轉讓增值等相關政策設計，將增值收益在政府、航空公司、機場、空管等利益相關方之間進行劃分，重點照顧時刻出讓方利益，其中機場、空管的利益可通過納入民航發展基金再返還的方式實現，以實現與現有相關政策機制的融合。

航班時刻市場化配置所涉及的相關問題遠不止以上幾個問題，但這六個問題能否得到有效解決，將很大程度上決定航班時刻市場化配置政策的成敗，且解決這些問題大都需在法律、規章層面予以明確規范，建議在航班時刻市場化配置政策的研究制定過程中應予以重點關注。

基于拍賣的航班時刻資源市場化配置機制研究

探索航班時刻資源市場化配置的一個核心任務，就是構建航班時刻資源的價格形成機制。拍賣作為一種配置資源和價格發現機制，在信息不對稱或不完整的情況下，能夠較好解決資源配置中的效率和公平問題，在稀缺資源，特別是復雜公共資源配置領域得到日益廣泛應用。

（一）拍賣的主要形式

經濟學家通常將拍賣作為市場化資源配置機制的代表，拍賣理論的最大現實意義，就是在信息不對稱或不完全的條件下，一個賣方面對多個異質性的買方，如何把資源配置到對資源使用價值更為知曉、更加珍惜的需求方手里，不至于出現讓買賣雙方后悔而最終退出市場的資源錯配格局。拍賣的形式很多，目前應用較多的有三種：第一種是英格蘭式拍賣，又稱增價拍賣，在拍賣業采用的最為廣泛；第二種是荷蘭式拍賣，又稱減價拍賣，大宗鮮花交易大都采用這種方式；第三種是密封遞價拍賣，又稱投標拍賣，是指由拍賣人事先公布拍賣標的的具體情況和拍賣條件，然后競買人在規定的時間內將密封的標書遞交拍賣人，由拍賣人在事先確定的時間公開開啟，經比較后選擇出價最高者成交。國內的“招投標”多屬于該類拍賣。此外，根據最終支付的價格，密封遞價拍賣又可分為第一價格密封拍賣和第二價格密封拍賣。目前，在公共資源拍賣中，第二價格密封拍賣被廣泛應用，我國2015 年開展的航班時刻拍賣試點既采用該方式。

（二）相關拍賣案例對設計航班時刻拍賣機制的啟示

通過對國內外相關拍賣案例的研究，對探索設計與我國民航業發展相適應的航班時刻資源拍賣機制，形成三點啟示：

一是堅持有效市場和有為政府和諧共振。有效市場意味著要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，提高資源配置效率；有為政府意味著政府要轉變職能，不過度干擾市場，但在市場失靈時，政府要適時干預，注重政策干預的精準度，既要避免“越位”“錯位”，也要避免“缺位”和“無為”。無論是歐美國家無線電頻譜資源拍賣、航班時刻市場化配置探索，還是我國的土地出讓“招拍掛”機制、汽車牌照拍賣實踐，都體現了政府和市場的協同作用和優勢互補。探索航班時刻資源市場化配置，既要充分發揮市場效率優勢，但政府在規則制定、市場行為監管以及出現損害國家和社會公眾利益情況時的救濟干預上，也要發揮關鍵作用，實現有效市場與有為政府的協調。

二是大膽探索創新市場化配置手段方式。在對2015 年航班時刻資源市場配置改革試點進行總結評估時，有人提出拍賣本身不能解決時刻資源緊缺的矛盾，拍賣導致時刻資源被少數大型航企壟斷，不符合鼓勵充分競爭的初衷，極易造成時刻資源需求在繁忙機場的過度集中，因此提出航班時刻資源配置不易采取拍賣模式。根據拍賣核心理論，拍賣本身確實不解決時刻資源緊缺的矛盾，而是用于解決資源有效配置以及防止資源錯配導致資源不能被充分使用的問題。解決改革試點中出現的壟斷現象和不公平競爭行為，應該從優化拍賣規則入手，美國的航班時刻次級市場交易規則、頻譜資源拍賣規則等，也都是在持續探索中不斷完善，不應因改革探索中出現一些問題，就對某一改革方向進行全盤否定。應鼓勵大膽探索創新，針對出現的問題研究相應解決策略，才能不斷完善航班時刻資源市場化配置機制。

三是借鑒相關拍賣案例的優點為我所用。應結合我國航班時刻資源配置實際和特點，充分借鑒國內外公共資源拍賣案例相關經驗，融入我國航班時刻拍賣機制設計。如，同步多輪加價拍賣機制，適用于具有潛在相互依存價值的多個標的物的拍賣設計，同頻譜資源存在相互替代和互補的關系類似，航班時刻也有類似特點，航班時刻需要成對組合才有使用價值，且不同的航班時刻組合具有不同的價值，同一航班時刻組合對不同的航空公司也具有不同的價值。這啟示我們，在設計航班時刻拍賣規則時，不一定非要采用基于單一機場的、起降時刻成對的傳統組合作為拍賣標的物，可探索將多個機場的多個時刻進行同步拍賣，時刻組合可由競拍人根據自身需求自由組合。在2015 年的航班時刻拍賣試點中，拍賣最高成交價超過9 千多萬，普遍認為成交價格嚴重偏離航班時刻的實際價值。上海的汽車牌照拍賣制度，采取有底價、不公開的拍賣政策，既實現了拍賣的高效率，也有效避免了出現“天價”車牌，拍賣政策實施近20 年來，上海的汽車牌照價格保持總體穩定，這對設計航班時刻拍賣機制很有借鑒意義。此外，在設計航班時刻拍賣規則時，將繁忙機場的“黃金時刻”與偏遠支線機場的“公益時刻”相組合，實現航班時刻“肥瘦搭配”，對平抑航班時刻的拍賣價格、兼顧社會公平與效率等也會產生一些作用，可在實踐中探索完善。還可將《民航航班時刻管理辦法》中的量化規則理念引入拍賣規則設計，將國家的發展戰略導向、社會公益考量、航空公司自身經營質量等因素，一并納入拍賣規則設計，同價格因素共同作用，實現航班時刻資源在配置效率、使用效率、社會公益、國家戰略等方面的綜合效益最大化。

總之，航班時刻資源市場配置已是大勢所趨，提高航班時刻資源的配置使用效率，對推進民航高質量發展具有重要現實意義，創新航班時刻資源配置管理符合民航強國建設內在要求。構建航班時刻資源市場化配置機制，需要以完善的要素市場運行機制和平臺為支撐。根據國內公共資源交易平臺的發展經歷，建議航班時刻資源市場化交易平臺建設走市場化、專業化的發展路徑，鼓勵第三方競爭參與平臺建設，以充分發揮其專業優勢、服務優勢，政府重點做好交易平臺的運行規則、行為規范、服務質量、風險防范等方面的監督管理。