高校預算績效管理存在的問題和對策

許愛芳 三明醫學科技職業學院

引言

預算績效管理是提升國家治理能力的重要手段[1]。近年來，隨著國家治理體系改革的深入推進，預算績效管理越來越受到重視，2015年開始實施的新《預算法》中，以法律形式明確了在預算中實施績效管理的重要性，為深化預算績效管理提供強有力的法律保障。2018年9月《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》出臺，給預算績效管理的實施提供具體的操作指引，為預算績效管理的全面開展指明了方向。在此背景下，高等學校作為基層預算單位，在預算中實施績效管理勢在必行。但是，高校作為非營利性組織，長期以來對預算績效重視程度不足，加上其作為教學科研單位，在績效目標界定、資金使用效益呈現等方面具有特殊性，目前高校的預算績效管理實踐應用仍然十分有限[2]。因此，有必要深入分析高校預算績效管理的特點、存在的問題，探索全面實施高校預算績效管理的對策，以期為高校預算績效管理實踐提供參考。

一、高校預算績效管理的總體思路及特點

（一）高校預算績效管理的總體思路

高校預算績效管理是將績效管理融入高校預算管理全過程，達到預算編制和審批有績效目標管理、預算執行和調整有績效運行監控、預算執行結果有績效評價、績效評價結果有反饋和應用[3]，從而實現預算管理與績效管理的有機融合。區別于傳統的高校預算管理，預算績效管理在執行中，應注意以下三點：第一，堅持目標導向性。根據高校戰略目標和發展規劃，合理確定績效目標體系，按照業務活動對績效目標的貢獻程度，合理安排預算分配，達到優化資源配置、提高資金使用效益的目的。第二，注重過程控制和結果反饋。在預算執行環節，強調對績效目標達成情況進行事中評估和監督，及時發現問題，適時優化預算執行。在決算和批準環節，強調對每項計劃的實施結果進行評價、反饋，并據此調整下一年度預算安排。第三，重視預算項目庫建設和運用。高校預算項目是連接預算資金、業務活動、業務部門以及發展目標的紐帶。通過項目庫建設，以及對項目預算申報與審批–項目預算執行–項目績效評價進行動態監控。

（二）高校預算績效管理的特點

高校作為教學科研單位，其預算績效管理與一般企業、事業單位相比，具有其特殊性。第一，高校績效具有復雜性。高校作為人才培養和科學研究基地，其績效目標側重于社會效益和可持續發展效益指標的考量。這類指標往往邊界較為模糊，而且不同類型的高校側重點有所差異，如研究型高校往往更側重于科學創新，而應用型高校以及高職院校則更側重于應用研究和社會服務等。在確定高?？冃繕藭r，應該區分不同的學校類型，合理選取績效考核指標。第二，高?？冃Р灰琢炕Ｏ噍^于經濟效益和短期效益，高校辦學、研究的社會效益和可持續發展效益往往難以量化和評價。如高校人才培養的社會效益主要考量其畢業生所創造的社會價值，這是學校教育、自身努力以及工作歷練等綜合作用的結果，難以準確分離并衡量出高校培養的實際效果。評價指標選擇時要充分考慮可衡量性，合理選擇替代指標以滿足績效評價的要求。第三，高校績效具有滯后性。如高校的學科及專業建設、教師團隊培養、教學研究基地建設等，往往需要經過幾年甚至更長時間才能夠取得出明顯的效益。因此，高校預算績效管理應建立長效的績效評價機制和績效跟蹤機制。

二、當前高?？冃ьA算管理存在的主要問題

（一）預算編制與學校戰略目標聯系不緊密

目前，多數高校的預算編制，以保障財務收支正常運行為主，預算安排與高校戰略發展目標聯系不緊密，未能充分發揮其資源分配、服務戰略目標的作用。一方面，預算編制缺乏合理的績效目標管理。校級層面，未能聯系學校發展目標和中長期規劃合理設置績效總目標；校內職能部門及二級院系層面，未能結合自身業務對校級目標進行細化分解。一定意義上導致在預算編制環節，因缺少合理的績效目標，對職能部門以及二級院系提出的預算項目，缺乏篩選和排序依據，預算安排與學校事業發展目標脫節；在預算執行控制上，可能存在預算調整隨意性較大；在預算執行結果評價上，可能存在考評結果與實際效用相悖的情況。另一方面，預算編制方法不盡科學。在預算資金分配上，多數高校仍然簡單地以“基數+增量”進行收支預算安排[4]，缺乏科學的分析和論證，可能導致上期預算中不合理之處延續至本期。

（二）預算執行缺乏績效監控機制

多數高校在預算管理中，存在著重編制、輕執行、重支出、輕績效的現象，尚未建立健全的績效跟蹤管理機制。究其原因，一方面，預算執行績效控制責任不清。多數高校的預算績效管理在實施過程中，未設立由財務部門、二級院系以及其他職能部門人員組成的預算績效管理機構，僅由財務人員按上級主管部門要求，整體報送學校各項指標的實施及完成情況，沒有分級、分解到負責項目實施的職能部門或二級院系進行考核，也沒有明確相應的考核標準，導致具體負責經費使用的職能部門和二級院系對績效管理工作認識不足、情況不清，預算使用上存在一定的盲目性，績效管理體系未能充分發揮事中反饋與調整作用。另一方面，預算執行績效監控缺少必要的信息支持。一是缺乏預算績效信息共享機制。雖然高校各部門大多建立了相關信息系統，如資產管理系統、學生資助系統、教育收費系統等，但是，其數據格式、數據采集周期等大多按照相關主管部門信息報送要求進行設置，缺少學校層面統一的頂層設計，各部門的數據相互獨立、無法實現數據交換和信息共享，導致預算執行管控所需的數據、資料，主要依托Excel和Word等辦公軟件進行采集及簡單分析，難以滿足預算執行績效監控所需的預算績效分析和預測的需求[5]。二是缺乏預算績效信息動態化更新機制。尚未能以項目庫為中心，對相關的預算執行情況、績效信息進行收集、整合，項目預算績效的動態化管理缺少必要的信息支持。

（三）預算績效評價結果應用機制不健全

多數高校對預算績效評價結果的應用，仍停留在向財政部門及主管部門填報績效評價報告與整改報告層面，尚未建立預算績效結果與預算安排的相關機制，預算績效評價結果對后續年度預算安排沒有影響，究其原因，一方面，預算安排往往是校內各部門博弈的過程，本質上是行政行為，預算績效評價結果往往只是作為決策參考，并非決定性因素；另一方面，高質量的預算績效評價結果是其應用的前置條件，現階段高校預算績效評價結果的客觀性、公正性、準確性仍有待提高[6]，預算績效評價結果應用的基礎條件尚不充分。

三、提升高校預算績效管理的對策

（一）緊扣高校發展目標進行預算編制

預算編制環節是高校預算績效管理的首要環節，高校應立足戰略目標和學校發展實際，合理設置績效目標體系，采用科學的方法進行資金分配。

第一，合理設置預算績效目標?？刹捎闷胶庥嫹挚?，從財務、業務流程、學習與成長、顧客四個維度構建預算績效目標體系，結合高校的特殊性，將顧客維度的人才培養和社會服務作為最終目標，將財務維度的經濟資源保障（如籌資能力、資金使用效率）作為基礎，將業務流程（如資源配置、管理與服務）、學習與成長（如教師團隊培養和科研能力）作為實現目標的手段（圖1）。在此基礎上，采用關鍵指標法，結合高校的類型、自身的定位，合理選擇相應的績效評價指標，注重財務指標和非財務指標、現在的績效情況指標與未來的發展潛力指標、業務流程等過程性指標和社會評價等結果性指標的綜合運用。在預算績效標準確定上，由于多數高校的預算績效管理實踐尚處于起步階段[2]，缺少行業標準和歷史標準數據，可綜合使用聚類分析法、層次分析法、主成分分析法等，按類型及辦學目標相近度進行分組，確定不同類型院校的績效標準值。

圖1 高校預算績效目標的平衡記分卡框架

第二，優化預算編制方法。靈活使用增量預算法、零基預算法、滾動預算法等多種預算編制方法對校內職能部門及二級院系的各項業務進行梳理。對于辦公經費、人員經費等較為穩定的日常項目等，采用增量預算法編制；對于重大項目或預算績效考評結果不理想的項目，采用零基預算法，將績效管理理念嵌入到零基預算編制中，重新分析項目自身應達成的績效目標、項目對學校發展目標的貢獻程度，合理安排預算資金。此外，對于專業建設、實訓基地建設等跨年度項目，可引入滾動預算編制法，合理編制中長期預算，分階段細化績效目標，為逐步推進項目建設、跟蹤過程績效提供依據。

（二）完善預算執行績效監控機制

實時監控績效目標達成情況，及時采取應對措施，是確保既定績效目標實現的有效舉措。高校可從以下兩方面入手，逐步完善預算執行績效監控機制。

第一，明確預算績效控制責任。設立由財務部門、二級院系及其他學校職能部門相關人員組成的預算績效管理機構，按照“誰支出、誰負責”的原則，明確職能部門和二級院系預算執行經濟責任，實行主要負責人責任制，帶動各部門增強預算績效管控意識，主動參與預算績效管控，充分掌握項目進度、項目績效目標達成情況信息，對發現的執行偏差和管理漏洞及時予以糾正。

第二，完善預算執行績效信息的收集、共享機制。一是完善數據采集的頂層設計。對預算執行績效監控所需的數據、信息進行梳理，統籌建立統一的數據格式，充分調動各職能部門以及二級院系的力量，及時采集和載入真實、精準的數據，并通過智慧校園、云平臺等方式，實現各部門數據之間的有效接軌，為預算績效管理提供精準的動態數據。二是建立預算績效數據查詢端口，便于財務人員、項目負責人追蹤項目進度和預算執行績效信息，分析預算執行的績效偏差，及時進行整改，提高預算執行效率。三是提升信息系統的數據分析能力。充分運用大數據技術，對高校資金需求、預期產出及效果等進行預測與分析，找出使用效益不足的資金支出，為學校預算執行及預算調整決策提供有效的信息支撐。四是建立預算績效數據動態更新機制。加強預算執行數據、績效信息的整合，完善以項目庫為中心的數據信息更新機制，形成以項目為載體的項目預算申報與審批、項目預算下達與執行、項目績效監控與評價的全鏈條預算管理信息系統。

（三）健全預算績效評價結果應用機制

高校應從預算績效評價結果應用不足的深層原因入手，從根本上解決預算績效評價結果應用動力不足、預算績效評價結果質量不高等問題，完善預算績效評價結果應用機制。

第一，完善激勵約束機制。建立與預算績效評價體系相融合的職能部門及二級學院領導干部行政考核體系，在承擔職能部門及二級學院主體責任的基礎上，提高預算績效評價結果在行政績效考核指標中的比重，將預算績效評價結果與選人用人制度、薪酬激勵制度等相掛鉤，根本上促進領導干部從被動進行績效管理轉向主動要求管理績效，促使領導干部管理決策由行政行為向績效導向轉變，使其主動應用預算績效評價結果進行預算安排與調整。

第二，依托信息化手段提高績效評價結果的客觀性、公正性和準確性。通過信息化平臺中各部門之間的有效鏈接，實現預算績效數據的全過程動態采集與及時傳輸，提高預算績效數據的及時性、精準性；依托信息化平臺，多維度、廣泛收集預算執行信息以及利益相關者評價信息，以海量數據以及大數據技術為基礎，不斷優化預算績效預測模型及評價體系，提高評價過程和評價結果的客觀性、公正性。

結語

在不斷深化財稅體制改革的背景下，全面實施預算績效管理是大勢所趨。高校應結合自身的特點和辦學實際，緊扣發展目標進行預算編制、完善預算執行績效監控、健全預算績效評價結果應用機制，有效推進預算績效管理實施，提高資源配置效率及預算資金使用效益，促進高?？沙掷m發展。