內(nèi)部控制視域下對事業(yè)單位預算績效管理的思考

任燕 山東省魯南地質(zhì)工程勘察院（山東省地勘局第二地質(zhì)大隊）

引言

在2021年財政部發(fā)布的《關(guān)于開展2020年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編報工作的通知》中，明確提出內(nèi)部控制工作需要服務預算績效管理，規(guī)范單位資金使用。從內(nèi)控管理角度來看，開展預算績效管理工作需要符合單位內(nèi)部相關(guān)規(guī)章制度，建立相應的活動程序，通過規(guī)范開展工作有效規(guī)避風險，從根本上解決資源浪費、閑置等問題。通過強化單位內(nèi)部管理，為預算執(zhí)行提供保障，促進單位的規(guī)范化發(fā)展。

一、內(nèi)部控制與預算績效管理的關(guān)聯(lián)

（一）內(nèi)在邏輯

分析內(nèi)部控制與預算績效管理關(guān)系，需要厘清二者內(nèi)在邏輯。從本質(zhì)上來看，首先，二者擁有共同目標，即提高單位綜合效益，僅在采取的實現(xiàn)方法上存在差異。內(nèi)部控制要求完善單位允許規(guī)范，通過規(guī)程相互制約，確保各項工作合理開展。預算績效管理強調(diào)資源優(yōu)化配置，為單位工作科學開展提供指導。其次，二者擁有一致覆蓋范圍，內(nèi)部控制將參與單位各項決策，實施全過程管控。而預算績效管理可以通過設立預算額度、考核標準參與各項業(yè)務活動、節(jié)約成本的同時，降低單位運行損耗[1]。最后，二者同樣要求單位各部門、崗位人員參與，而內(nèi)部控制需整理單位各項業(yè)務，規(guī)范人員行為。而預算績效管理將目標劃分為多個層面，通過為各種業(yè)務活動設定指標督促人員共同向目標靠攏。

（二）相互作用

開展內(nèi)部控制工作，需要采取一系列內(nèi)部調(diào)整、規(guī)劃、約束、監(jiān)控等手段，目的是確保資產(chǎn)完整、安全，提供正確可靠會計信息，通過貫徹方針政策確保機構(gòu)達到運行目標，提高單位業(yè)務活動效率性、經(jīng)濟性。開展預算績效管理工作，需要將預算管理目標當成是導向，將業(yè)績評估當成是核心，通過合理分配資源和高效利用資源提高效率，取得管理成果。依靠預算績效管理制定管理目標，通過內(nèi)部控制提供制度框架，可以督促單位通過合理利用資源提高單位服務質(zhì)量和效率。在二者關(guān)系密切的情況下，通過強化內(nèi)部控制，防止內(nèi)部出現(xiàn)濫用權(quán)力、脫離流程等行為，能夠為預算編制、執(zhí)行等各項工作開展創(chuàng)造條件，防止資金使用不規(guī)范問題發(fā)生。預算績效管理屬于經(jīng)濟管理工作，以單位制度為基礎。通過內(nèi)部控制保證各項制度有效執(zhí)行，才能營造良好內(nèi)部管理環(huán)境，降低預算績效管理風險。而開展預算績效管理工作，通過績效考核提高預算執(zhí)行力，能夠約束部門、人員資金管理、財務信息錄入等行為，通過提高人員責任意識和專業(yè)素養(yǎng)改進單位服務質(zhì)量，為內(nèi)部控制工作落實提供保障。在雙向正向影響下，從內(nèi)部控制視域探尋事業(yè)單位預算績效管理問題，可以有效提高單位管理水平。

二、內(nèi)部控制視域下事業(yè)單位預算績效管理問題

（一）缺乏預算執(zhí)行意識

結(jié)合事業(yè)單位預算績效管理工作開展情況可知，部分人員對預算管理工作存在排斥心理，不愿意將其與績效管理結(jié)合起來，在預算執(zhí)行過程中則處于被動狀態(tài)。歸根結(jié)底，與單位內(nèi)部控制環(huán)境薄弱有直接關(guān)系，造成人員未能正視內(nèi)部控制管理、預算管理、績效管理之間的關(guān)聯(lián)，未能給相關(guān)工作開展提供積極支持。現(xiàn)階段，多數(shù)事業(yè)單位制定了預算績效管理方案，但內(nèi)部控制卻未能獲得足夠重視，甚至單純將其歸為應付檢查的制度。在未能統(tǒng)籌部署的情況下，缺乏對各部門及人員行為的約束力。缺少基本制度支撐，造成人員責任意識薄弱，不看重預算執(zhí)行成效及績效要求，在工作中處理事務不積極，未能及時發(fā)現(xiàn)預算偏差或及時干涉，導致預算控制錯失最佳時機。缺少全員積極參與，造成預算執(zhí)行面臨諸多困難，難以取得理想成效，久而久之人員形成放松心態(tài)，引發(fā)了單位效益下降情況。

（二）預算指標內(nèi)容模糊

預算績效管理需要針對各業(yè)務層提出明確管理指標，但實際事業(yè)單位工作性質(zhì)相對特殊，有關(guān)任務往往經(jīng)過層層下達和通知，甚至存在臨時下達的情況，難以提前細化處理。此外，相關(guān)文件措施多停留在理論認識層面，在實踐操作中需要考慮各單位規(guī)模、發(fā)展方向等各方面差異。在尚未實現(xiàn)財務轉(zhuǎn)型的情況下，單位財務人員缺乏對各項業(yè)務活動的深入認識，僅憑主觀判斷設立預算績效評價指標，也導致指標內(nèi)容與實際不符，無法為實踐工作開展提供科學指導。受這些因素影響，單位預算編制相對籠統(tǒng)，針對各業(yè)務提出的預算指標十分模糊，甚至未能根據(jù)部門差異進行不同費用細化，而是直接歸屬到同個科目上[2]。在指標不明的情況下，業(yè)績指標同樣帶有模糊性，造成部門及人員在預算執(zhí)行時盲目估算業(yè)務金額，引發(fā)資金利用率不高問題。而在指標評價方面，缺少明晰指標也難以提供科學評價依據(jù)，造成單位各部門預算執(zhí)行情況未能得到真實反映，不利于各項管理工作開展。

（三）缺少詳細管理流程

按照內(nèi)部控制規(guī)范要求，較好地為預算績效管理服務，應滲透至相關(guān)管理工作的各個環(huán)節(jié)中。但從實際情況來看，事業(yè)單位并未從二者融合角度建立相應管理流程，使得人員在預算編制、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)缺乏指導，采用的方法單一、不科學，引發(fā)管理工作混亂局面。缺少完善制度體系，造成單位在預算績效管理方面未能進行崗位責權(quán)明確劃分，同時缺少明確的審批控制流程。在無法確定關(guān)鍵崗位的情況下，相關(guān)制度產(chǎn)生的約束作用有限，事后審批的行為屢屢發(fā)生。不同于一般企業(yè)，事業(yè)單位部門負責人掌握了較大話語權(quán)，如在資產(chǎn)處置和資金調(diào)度方面未能實現(xiàn)職責分離，意味著部門事項決策、審批等權(quán)利掌握在一人手中。在對內(nèi)部控制工作缺乏足夠認識的情況下，許多業(yè)務僅按照以往預算開展，未能做到與單位既定預算同步，造成預算編制喪失意義，部門支出與預算不符的情況頻繁發(fā)生。

（四）風險防控環(huán)節(jié)缺失

預算績效管理涉及多個環(huán)節(jié)和多項指標，其中蘊含著較多風險，需要通過實時監(jiān)控識別和防控風險，確保取得可靠管理成果。按照內(nèi)部控制要求，事業(yè)單位應結(jié)合實際經(jīng)濟活動開展情況建立相應風險評估機制，完成活動潛在風險評估。但實際多數(shù)單位在預算績效管理上僅注重事后評價，在事前和事中未能引入風險評估機制，導致預算績效管理仍然存在較多漏洞。此外，預算績效僅側(cè)重指標完成情況評價，無法掌握指標動態(tài)變化，也難以發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的風險。多數(shù)單位盡管引進了OA等信息系統(tǒng)，各系統(tǒng)間卻存在信息無法共享的問題，難以為預算指標數(shù)據(jù)信息獲取提供支持，導致預算監(jiān)控工作難落實。未能及時完成海量信息整合、篩選，給出的各項工作報告無法保證數(shù)據(jù)真實性和完整性，給預算偏差分析和風險評估都帶來了困難。

（五）績效評價職能弱化

開展預算績效評價工作，需要對預算實施情況總結(jié)，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，通過及時彌補提高單位預算管理水平。但單位預算績效評價由財務人員開展，在未能通過專業(yè)化內(nèi)控監(jiān)督正確認識業(yè)務活動的情況下，僅根據(jù)財務賬面審計結(jié)果開展評價工作，難以真實反映各項經(jīng)濟活動開展情況，給后續(xù)改進帶來了困難，導致評價職能遭到弱化。在評價結(jié)果不合理的情況下，也難以對相關(guān)人員開展預算管理工作提供有效激勵和約束作用，導致預算績效評價形同虛設，無法為內(nèi)部控制制度完善提供支持。在相關(guān)制度可行性、科學性較差的情況下，預算績效管理工作將滯后于單位各項業(yè)務開展，導致管理人員難以根據(jù)績效實況指導各項工作，繼而引發(fā)預算管理整體質(zhì)效偏低的問題。

三、內(nèi)部控制視域下事業(yè)單位預算績效管理對策

（一）優(yōu)化單位內(nèi)控環(huán)境

為提高人員對預算管理、績效管理等各項工作的重視程度，需要對單位內(nèi)控環(huán)境進行優(yōu)化。從單位財務、業(yè)務等部門抽調(diào)骨干成員，共同組建內(nèi)部控制工作小組，由單位一把手擔任組長，負責單位內(nèi)部控制內(nèi)容編制、制度完善、監(jiān)督評價等各項工作，能夠調(diào)動全員參與預算績效管理工作的積極性。在日常工作中，需要建立跟蹤制度充分發(fā)揮小組作用，對預算管理全過程進行跟蹤管理，通過實時監(jiān)督保證預算有效執(zhí)行。發(fā)現(xiàn)預算與目標相背離的問題，開展專門會議從內(nèi)部控制制度建設角度展開分析，在把握各部門實際情況基礎上進行深入討論，確保各部門可以協(xié)調(diào)改進問題，全面提高預算績效管理效率。面向全體人員，應及時同步定期檢查和分析結(jié)果，強化相關(guān)工作人員培訓，確保參與內(nèi)部控制、預算績效管理的人員能夠主動參加相關(guān)活動，在適應內(nèi)控新常態(tài)的同時，不斷提升自身專業(yè)技能和綜合素養(yǎng)，為單位預算落實提供保障。

（二）規(guī)范預算管理體系

細化預算指標，規(guī)范預算編制，才能形成完整預算管理體系，為績效考核工作開展提供科學依據(jù)。針對上級提出的任務，考慮到單位時常需要制定同期預算，同時業(yè)務活動存在一定隨機性，應精簡單位業(yè)務通知程序，確保財務人員及時掌握各項業(yè)務內(nèi)容和開展情況，合理進行預算指標編制。引入專家討論、專題研究等方法，在規(guī)定范圍內(nèi)制定運營目標，然后由單位各部門圍繞實際業(yè)務開展情況細化業(yè)務預算，明確各項管理指標，從指標落實角度向財務部提供相應績效目標，能夠?qū)崿F(xiàn)預算績效的精細化管理。而在預算績效評價方面，應結(jié)合內(nèi)部控制管理要點確立指標，確保與實際預算管理工作契合的同時，能夠增強績效評價可行性，切實反映預算執(zhí)行成效，為內(nèi)部控制改進提供指導。選拔掌握預算績效管理專業(yè)技能的人才，同時保證人員達到較高業(yè)務水平，能夠合理利用指標，取得理想預算績效管理成效。此外，須引入動態(tài)控制模式，定期或不定期對預算執(zhí)行情況進行考核，通過動態(tài)分析預算指標控制效果，可以結(jié)合實際管理需求調(diào)整各項指標，為預算管理制度落實提供保障。

（三）完善預算管理流程

完善預算管理流程，需要建立與預算績效管理相關(guān)的內(nèi)部控制制度，推動相關(guān)工作有序開展。根據(jù)各項業(yè)務活動特點，需要建立匹配的預算編制和考核制度，通過定期考核加強預算管理工作監(jiān)控，保證考核結(jié)果的公正性、公平性，有效反映單位預算執(zhí)行情況。在項目管理方面，應實施定期預算管理，健全合同管理、預算執(zhí)行跟蹤等相關(guān)制度。從內(nèi)部控制角度著手，需要實現(xiàn)與預算績效考核的相互融合，建立明細化流程，使相關(guān)工作開展有章可循。圍繞預算績效管理目標，對影響預算編制、預算執(zhí)行、預算考核等相關(guān)因素展開分析，明確崗位管理內(nèi)容和責任。挖掘以往歷史數(shù)據(jù)，與單位現(xiàn)實條件緊密結(jié)合，可以實現(xiàn)預算績效管理流程細化。針對部門負責人，首先應明確預算績效管理責任，要求根據(jù)部門預算考核結(jié)果制定優(yōu)化方案，提交給財務部負責審批，把控其中關(guān)鍵環(huán)節(jié)，督促部門人員認真完成預算任務。其次根據(jù)各崗位工作需要，提出零基預算、滾動預算等具體管理措施，可以為人員指明方向，按照算法步驟規(guī)范開展預算工作。最后通過建立與預算績效管理相匹配的實施細則，明確各級人員職責，可以加強人員行為約束。

（四）建立風險管控機制

將預算管理和業(yè)務風險控制工作有機銜接在一起，建立內(nèi)部管控機制，能夠及時發(fā)現(xiàn)預算偏差，并按照建立的調(diào)節(jié)流程糾正，實現(xiàn)預算執(zhí)行有效管控。在實踐工作中，可以由財務部門成立獨立風險管控小組，安排具有風險評估能力的人員負責對單位各項業(yè)務活動數(shù)據(jù)展開分析，從中發(fā)現(xiàn)可能存在的風險。運用大數(shù)據(jù)手段，對以往數(shù)據(jù)信息進行系統(tǒng)分析，總結(jié)主要風險類型，制定科學處理預案，做到有效規(guī)避和防控風險，通過及時調(diào)整預算計劃或管理措施將損失控制在可控范圍內(nèi)。為此，需要加快單位信息化建設，引進適合預算績效管理的信息平臺，在匯總有關(guān)數(shù)據(jù)信息的同時，建立信息數(shù)據(jù)庫，利用收集到的數(shù)據(jù)開展財務風險、業(yè)務風險等各項分析工作。通過實時監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)風險可以通過平臺共享信息，確保相關(guān)人員明確風險等級，嚴格按照預設方案糾正預算執(zhí)行過程，有效管控各類風險。通過風險評估對單位各項業(yè)務活動預算執(zhí)行情況進行嚴格把關(guān)，并通過定期總結(jié)及時糾正預算問題，取得理想的管理成績。

（五）強化績效綜合評價

為充分體現(xiàn)預算績效管理價值，需要對績效開展綜合評價工作，從預算執(zhí)行力、資源配置、業(yè)務管理、任務落實等多個方面進行評價，加強對各項工作細節(jié)考察，保證預算收支工作順利開展的同時，提高資金利用效率，為單位各項管理工作開展提供指導。考慮到預算績效管理涉及面較廣，包含的工作量較大，在評價時可以對評價對象進行細分，制定相應評價方案。具體來講，就是可以分層開展綜合評價、部門評價、項目評價等各項工作，反映單位預算計劃編制、部門預算管理、項目預算管理等各項工作開展水平。在系統(tǒng)分析的基礎上，可以進一步明確預算績效管理范圍和目標，完成崗位和人員對應責任機制建立，激勵人員強化日常績效管理。圍繞評價內(nèi)容，人員可以通過單位平臺相互討論，制定部門集體決策，有效提高單位內(nèi)部管理水平。針對重大經(jīng)濟內(nèi)容，應做到科學評審，加強部門間的信息溝通，對單位資金綜合利用情況展開評價，為后續(xù)預算目標設定、編制規(guī)劃提供依據(jù)，做到用盡可能少的資金完成最多任務。

結(jié)語

內(nèi)部控制和預算績效管理可以起到相互促進的作用，從事業(yè)單位內(nèi)部控制角度分析預算績效管理問題，通過優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境促使全員提高預算管理意識，確保預算工作有效開展。在此基礎上，合理設立預算指標，通過完善流程、優(yōu)化機制等方式保證預算有效執(zhí)行，充分發(fā)揮預算績效激勵作用，確保事業(yè)單位提供高效率、高質(zhì)量服務。