國際民航組織語言政策述評

劉雯婷

(浙江大學 外國語言文化與國際交流學院，浙江 杭州 310058)

2017年，國務院辦公廳印發的《關于加強和改進中外人文交流工作的若干意見》指出：“要深化我國與有關國際組織和機構的交流合作，積極參與人文領域全球治理，積極向國際社會提供人文公共產品”。2021年1月，國務院新聞辦公室發布《新時代的中國國際發展合作》白皮書，再次強調要“與國際組織開展務實合作”。可見，以國際組織為對象開展相關研究，不僅是學科探索的需要，也是國家發展的需求，與新時代我國國際發展合作的戰略目標息息相關。[1]下文以國際民航組織為研究對象展開研究。

1974年，中國恢復參加國際民航組織(簡稱ICAO)活動，2004年競選成為一類理事國，并連任至今。我國民航業持續快速發展，已是全球第二大航空運輸體系，對全球航空運輸的貢獻率超過20%。2017年我國向國際民航組織提供了400萬美元的“南南合作援助基金”，支持“一帶一路”沿線國家相關培訓項目和能力建設項目的順利開展。[2]中國通過全面參與國際民航組織活動，積極參與民航全球治理體系建設，不斷推進共治共建，提升中國在多邊國際舞臺的話語權和影響力。而語言在外交事務和國際交流合作中可以展現一國的綜合實力，[3]因此，研究國際民航組織的語言政策具有深刻的現實意義。

一、理論框架

(一)語言政策的基本概念

語言政策，是指人類社會群體在言語交際過程中根據對某種或某些語言所采取的立場觀點而制定的相關法律、規定、措施等，一般認為語言政策以語言規劃的形式具體體現。[4]而國際組織語言政策的實施者一般為該組織的行政機構及各成員國，根據目標對象不同，分為對內和對外兩種，前者聚焦內部行政、宣傳，后者則主要面向其成員國。[5]在專門性國際組織視域下，其語言政策還可以根據功能分為行政語言和專門用途語言。

國際組織主動制定的相關語言政策往往含有一定的政治目的，作為超國家行為體，國際組織需要保障組織內部平等，包括語言的平等。對于專門性國際組織，出于客觀的現實需求，其制定語言政策不僅是為了管理好機構內部的語言運行，保障語言平等和多樣性；還需要通過明確語言政策來促進成員國從業者之間的語言交際，提高國際合作效率，并對各成員國的語言管理發揮好影響作用。

(二)分析框架

1.庫普爾的“八問方案”

庫普爾在1989出版的《語言規劃與社會變化》中，參照其他四種行為科學的有關原理(市場營銷、管理學等)，采用了四種類型的語言規劃運動作為典型模式——法蘭西學院、美國的女權運動、希伯來語在巴勒斯坦的推廣、埃塞俄比亞的掃盲運動——并從這四個例子中整理得到適用更多語言規劃案例的“八大問”：[6](1)什么樣的實施者；(2)試圖影響哪些人；(3)什么行為；(4)什么目的；(5)在什么情況下；(6)以什么手段；(7)通過什么決策過程；(8)取得了什么效果。

2.豪根的2×2模型

挪威社會語言學家豪根在1966年提出2×2分析模型，該模型最初用于分析挪威20世紀六七十年代的語言政策，為當時的語言規劃(Language Planning，LP)做參考。而后，隨著語言規劃學科的發展，該模型得到廣泛應用。

表1 分析模型

在該模型中，豪根主要提到四個語言規劃的步驟：[7]一是選擇，即決策過程；二是符號化，即標準化過程；三是實施，即教育推廣的過程；四是精細化，即功能發展的過程。

二、國際民航組織語言政策

(一)國際民航組織語言政策簡介

國際民航組織是聯合國經社理事會下設的專門機構之一，[8]由大會、理事會、秘書處三級框架組成。大會是該組織的最高權力機構，由全體成員國組成。秘書處負責國際民航組織的日常行政工作，下設多個機構，其中，行政服務局的語言和出版處負責提供語言服務，并按照聯合國的質量標準以聯合國六種官方語言制作出版國際民航組織的各類文件，除口譯和文檔編輯部門外，語言和出版處還下設多語種翻譯司。其主要活動包括：為會議提供國際民航組織六種工作語言的口譯和筆譯服務、編輯并分發給各成員國的出版物、術語研究、文字處理和校對等。

與專門性國際組織語言政策特點一致，國際民航組織語言政策分為兩類：一是行政語言政策，針對組織內部會議、日常工作和對外宣傳時所使用語言的政策；二是空中語言政策，—主要面向從業者和成員國，對技術人員和各國對人員能力培養時的要求(具體見圖1)。

圖1 國際民航組織語言政策概覽

(二)國際民航組織的行政語言政策及其執行現狀

作為聯合國專門機構之一，國際民航組織堅持推行多語政策，其2018年12月22日第A/RES/73/270號決議特別指出“聯合國所有六種正式語文地位平等至關重要”，以及“聯合國活動中使用多種語文的重要性”，在2019年第40次大會上再次強調“使用多種語文是國際民航組織實現其作為聯合國專門機構的目標的基本原則之一”。[9]然而，通過對其語言實踐的調研，發現實際上英語仍在其行政語言政策中占據絕對主導地位。

以2019年9月24日至10月4日在加拿大蒙特利爾舉辦的第40次國際民航組織大會為例，調研樣本所涉及的第40次大會共749件項目工作文件中，[10]以聯合國六種官方語言撰寫的達到65.55%，體現了“多語化”的政策原則。其中，提供英語版本的文件數量最多，占比達93.32%，僅少數技術類、分國別政策類信息文件無英文版本，然后是西語(71.3%)、漢語(70.2%)、俄語(67.4%)和阿拉伯語(67.4%)、法語(67.2%)。漢語使用排行第三，與近年來我國在民航事業中愈發重要的作用息息相關。

另外，2013年，國際民航組織亞太地區分辦事處在北京設立，這是國際民航組織歷史上設立的第一個地區辦事處，也是建國以來聯合國系統政府間國際組織第一個在中國設立的、服務于整個亞太地區的辦事處。2018年，中國籍秘書長柳芳成功連任，同時，第一個以中國城市命名的國際公約《北京公約》正式生效。作為重要的國際民航市場，中國在推進國際統一標準規章的制定，維護以給民航組織為核心的國際民航治理體系中發揮了重要作用。語言是國家軟實力的體現，從漢語在整個國際民航組織行政語言使用率的提升中可見中國努力發展民航業所實現的話語權上升。

考察國際民航組織官網二級頁面①中出現的八大主要出版物，包括旅行者身份識別方案雜志(旅行雜志，Trip Magazine)、國際民航組織期刊(ICAO Journal)、培訓報告(Training Report)、技術合作評論(Technical Cooperation Review)、各類環境出版物(Environmental Publications)、航空福利計劃(Aviation Benefit Plan)、安全報告(safety reports)、區域報告(regional reports)，發現僅環境出版物類別存在法語版本，其他類別的公開出版物均只有英文版本。可見，作為面向公眾的宣傳交流語言，英語仍在六大官方語言中占到絕對的主導地位。

(三)國際民航組織的空中語言政策：面向從業者和成員國

空中語言政策，是指在航空通信②中使用的語言相關的系列規定、標準和管理措施。按照對象不同，可以分為面向從業者的語言規劃以及對成員國的指導。

國際航空通信語言，特別是飛行員通過無線電與空中交通管制員之間的語言，主要采用英語。使用相同的語言的原因主要是出于航空安全因素的考量，溝通不暢可能成為一些航空事故發生的原因之一。事實上，這類因語言交流問題造成的飛行事故和事故征候③逐年增多。1996年11月，一架哈薩克斯坦航空公司的飛機在印度新德里與一架沙特波音747飛機在達德里相撞，造成351人死亡，這起事故中，空中交通管制員是印度人，飛行員是沙特人和俄羅斯人，雙方無法互相理解；2001年，意大利米蘭機場，空地同時使用英語和意大利語，導致飛行員之間不能互相掌握對方動態，北歐MD87飛機在起飛過程中與一架進錯跑道的Cessna公務飛機相撞，致使114人死亡……隨著全球民航體量迅速增大，語言使用上的潛在安全威脅不容忽視，因此，國際民航組織及其成員國越來越強調航空通信采用相同的語言，并已經制定了一套語言能力要求(ICAO language proficiency requirements，LPRs)。

下文以豪根的2×2模型為框架，對國際民航組織的空中語言政策作簡要分析：

1.矩陣格1：語言的選擇——確定英語作為航空通信的主要語言。自1951年國際民用航空組織“建議”將航空英語普遍用于“國際航空無線電話通信”以來，英語一直被廣泛應用于國際民航領域。2001年國際民航組織將英語確定為航空運輸的標準語言，并牽頭將“建議”提升為國際通用“標準”(即ICAO標準)，要求各成員國在2008年3月5日以后，除非飛行員和空中交通管制員另有約定，將英語作為通用語言。④

然而，在實際操作中，很多地面通信站使用語言不一定是其地理位置所在國家的語言，因此，國際航空組織在文件的特別注意條款(Note)中注明，各國可以在一定區域內商定一種共同的語言作為該區域地面站的要求，這就使得英語在越來越多的使用場景中被設立為通用工作語言。

另外，英語本身的全球影響力也是國際民航組織選擇的重要原因。且英語日漸成為世界通用語，將英文納入義務教育體系的國家已達到142個，英語是可實現各國使用同一種工作語言的最現實可行的選擇。

2.矩陣格2：語言的標準化——確定空中英語的使用規范。航空通信所使用的英語并非出于通用目的，相反，空中英語有很強的專門性，屬于一種出于特定目的的語言。[11]空中英語可以被歸類為在非常有限的背景下使用的一些代碼，[12]在某種程度上是一門獨立的語言，不同于地面一般情況下交流所使用的英語。作為專門性的功能語言，空中英語受到高度限制，包括“話語功能和句法及語法選擇”上。[13]這種特殊英語的習得存在特定的方法和標準，需要人為干預和指導，為此，對于非英語母語者，2004年國際民用航空組織發布《ICAO語言熟練程度要求執行手冊》，明確了英語語言熟練要求和熟練評分表，在其9835號文件和其他協調文件中還附有語音樣本等材料。

航空英語廣泛適用于機場管制下的事件溝通、與航路空中交通管制相關的事件溝通等，使用范圍廣，內容多，專業性強，熟練掌握和運用的前提是必須要進行專門的學習。

3.矩陣格3：語言規劃的實施——空中英語的培訓、測試與評估。國際民航組織從六方面(包括發音、詞匯、語言結構、流利程度、理解能力和反應能力)提出對從業者語言能力進行考察，以4級作為最低要求，4級證書持有人必須每三年重新接受能力測試，而達到6級的從業者則可以終身免試，從2011年3月開始，從事國際航空運行和國內特殊航線運行的民航飛行員必須達到ICAO航空英語4級以上的語言等級標準才可以從事相關工作。

各國依據國際民航組織公約附件要求開展空中英語培訓、測試與評估。2006年，歐洲航空導航安全組織(the European Organization for the Safety of Air Navigation，Eurocontrol)委托蘭卡斯特語言測試研究小組(the Lancaster Language Testing Research Group)研發了航空通信英語能力測試(English Language Proficiency for Aeronautical Communication，ELPAC)，旨在評估空中交通管制員的語言能力。同年11月，中國民航總局修訂了《民用航空器駕駛員和地面教員合格審定規則》，增加了“語言能力要求和無線電通信資格”(第61.29條)，即英語無線電通信等級(1至6級)的要求。2007年，我國飛標司立項并組織開發中國民航飛行人員英語等級考試系統(PEPEC系統，Pilot English Proficiency Examination of CAAC)，測試評估飛行人員的通用英語能力及無線電陸空通話中的語言交際能力。

然而，無論是國際民航組織發布的LPR量表本身，還是各國自主研發的語言測試工具，都缺乏充分有效的實驗證據，難以評定是否真正滿足對評級者和評級的標準化的需要。各成員國通過自主實踐，積累經驗，通過國際民航組織大會對國際民航組織制定的語言能力量表進行了討論并建議修訂，同時是否需要制定國際統一的測試評估工具的計劃及其可能性也尚處于無定論階段。

4.矩陣格4：語言的精細化——精細化空中英語語言規范和術語的現代化演進。《國際民用航空公約》附件十《航空通信》第二卷《通信程序》，第五章航空移動服務中有如下表述：詞語在無線電電話中的拼寫：當無線電電話拼寫名稱、服務縮寫和拼寫可疑的詞語時，應使用圖5-1中的字母表。

由于單詞發音可能因為說話者語言習慣的不同而產生的差異，同時，隨著全球現代化發展進程不斷推進，語言的現代化也給原本的航空英語規范標準帶來了沖擊。國際民航組織通過吸收成員國經驗建議，不斷制定和更新國際標準，如：明確字母書寫和發音規范，以拉丁語發音規則為主，字母“L”讀作“Lima”。

國際民航英語協會(The International Civil Aviation English Association， ICAEA)作為非政府間非營利性國際組織在推動民航英語標準化、精細化過程中扮演重要的角色，如為LPR測試設計更精細的標準等。然而，ICAEA與ICAO在語言規劃中的關系需要辯證看待。

從庫普爾“八問方案”的框架出發來分析，作為超國家政府間組織，國際民航組織的語言政策直接影響其成員國相關語言政策的制定。因此，實施者層面，超國家組織與國家共同承擔著語言政策實施者的角色，而被語言政策影響的是作為民航業顧客的所有成員國公民和民航業相關從業者。國際民航組織及在其指導下的成員國，在意識到語言統一在民航事業安全、效率、國際交流發展等多方面的重要性后，通過大會決議，選擇統一的語言并制定國際通用語言標準，在各國推行語言培訓、測試與評估，從而達到以統一的航空英語為工作語言的更安全高效的民航溝通的效果。

三、結語

總之，國際民航組織的語言政策受到了組織自上而下的充分重視，其秉承多語的原則和宗旨，將行政語言和工作語言加以區分，行政語言中又分為對內管理和對外宣傳，形成了“分類分功能”的語言政策。盡管多語政策是國際民航組織一貫秉承的宗旨，但英語始終占據著主導地位，這與國際民航組織自上而下的語言“地位規劃”有密不可分的關系。英語被選擇并落實為民航領域最廣泛使用的語言，其原因是：首先，為盡快盡可能地達成國際民航從業者能夠使用同一種工作語言的目標和愿景，基于以英語為母語和將英語納入義務教育的國家數量占據所有世界其他語言的首位，選擇英語有其客觀必然性；其次，英語國家主導了飛機的設計和制造，以及相關的大部分業務，即使在使用英語只是國際民航組織的一項建議的時期，實際上英語在航空也已被廣泛接受，在國際民航領域，無疑英語國家的軟實力及其帶來的話語權最大。

當前國際民航組織語言政策仍面臨許多困難，包括：許多成員國自行開展的評估程序不符合國際專業人員的要求語言測試的標準，語言評估政策的執行情況不夠充分，需要對該政策所要求的測試和評估程序的質量進行更加仔細和密切的監測。2008年，就有學調查了國際民航組織要求的語言能力要求執行計劃的后續情況，發現總體上國際民航組織推出的標準化要求缺乏合規證據，缺少對計劃實施和合規性的持續有效的監管，成員國中廣泛存在沒有認真對待國際民航組織相關要求和建議的情形。今天，國際民航組織的語言政策執行效果是否有顯著提升并無詳細的針對性調研。但國際民航組織在從業者能力培養、評估和測試領域的主要任務之一，始終是促進解決相關執照的取得所需要求的差異，確保國際許可標準符合現行做法和未來可能的發展，因此，公約附件一一般會定期修改，以反映快速變化的環境。[14]

從對國際民航組織的語言政策的分析中，可以看出專門性國際組織的一般語言政策特點。區別于綜合性國際組織，偏向技術和實用類的專門性國際組織(如工商貿、醫衛、體育類)更強調語言的溝通效率和語言的經濟價值。本文所討論的國際民航組織的語言政策的框架和特點及所遇挑戰在專門性國際組織中的語言政策中具有一定的普遍性。因此，本文有助于我們了解世界眾多的專門性國際組織語言政策的基本屬性和特點，從而為我國語言政策學科在國際組織研究方面提供一些“人文公共產品”，也為我國有志于在國際組織中參與全球治理的人員提供語言政策方面的信息參考。

注釋：

①指在動態網頁的首頁中，點擊每個出現的鏈接后打開所呈現的頁面。

②主要包括飛行員與飛行員之間、飛行員和機組人員之間以及飛行員與空中交通管制員之間的交流。

③事故征候(civil aircraft incident)指在航空器運行階段或在機場活動區內發生的與航空器有關的，不構成事故但影響或可能影響安全的事件，分為運輸航空嚴重事故征候、運輸航空一般事故征候、通用航空事故征候和航空器地面事故征候。

④《國際民用航空公約》附件十《航空通信》第二卷《通信程序》，第五章航空移動服務(第5.2.1.段)中：5.2.1.2.1一般空中—地面無線電電話通信應以地面電臺通常使用的語言或英語進行。5.2.1.2.2 應任何機場的要求，在指定機場和航線的地面站提供英語。