民航行政事業單位內部控制管理優化升級的思考

□ 廣州民航職業技術學院 李 樂/文

2015年1月民航局印發《民航行政事業單位內部財經控制規范（試行）》，指導民航各單位建立符合自身業務特點，權責明確、運行有效、執行有力、管理科學的內部控制管理制度。近年來，民航各級單位不斷加大內部控制工作力度，通過開展一系列制度建設和工作流程優化加以管控，內部控制管理工作取得了一定成效。面對新形勢、新變局，如何探索民航行政事業單位內部控制管理工作新思路，提高單位內部控制管理質量成為民航財務從業者的重要課題。

民航行政事業單位內部控制管理發展趨勢

內部控制，是指為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。內部控制主要分為單位層面和業務層面兩個方面。單位層面的內部控制通過建立其組織機構、決策機制、關鍵崗位責任制、監督機制、協同機制以及嚴格的會計控制機制來實現。業務層面則重點關注預算管理情況、收支管理情況、政府采購管理情況、資產管理情況、建設項目管理情況、合同管理情況以及其他情況。

在新冠肺炎疫情防控常態化背景下，行政事業單位進一步推動信息共享服務平臺建設的積極性會顯著提升，從財務部門到管理高層，對于推動業財一體化信息系統的建立，實現內外部大數據整合的需求將更為迫切。為進一步提升民航信息化水平，適應內部控制管理工作新要求，解決預決算管理、資金資產管理、財務核算、審計監督等工作與新技術應用及智慧民航建設銜接不全面、不充分的現實矛盾和問題或將成為“十四五”時期民航各行政事業單位的工作重點之一。

行政事業單位內部控制管理現狀

（一）管理意識方面

內部控制意識是內部控制環境中的重要內容，良好的內控意識是確保內控涉及各項制度得以健全和實施的重要保證，部分行政事業單位內控意識仍然相對薄弱，對內部控制的重要性認識不夠。

民航各級行政事業單位在組織與內部控制建設有關的宣傳、培訓工作開展相當滯后。一方面，對內部控制建設的政策要求進行宣傳培訓較少，另一方面，對體現內部控制要求而制定或修訂的規章制度也沒有進行大力宣貫，缺乏對內控管理制度的深入了解。近年新成立的個別單位甚至還未及時建立起內部控制領導及工作機構，控制體系不健全，實施效果不佳；有些單位組織召開內部控制領導小組會議的次數較少，或者研究內容多為具體經濟事項，未對內控年度工作計劃、重大內控缺陷、內控評價結果等事項進行研究或部署，單位一把手和分管領導對內部控制報告編報工作重視不夠，關注度低。

（二）管理制度建設

“沒有規矩，不成方圓”。民航各級行政事業單位內部控制制度是內部控制管理的一個重要手段。健全內控制度體系，強化執行落實，是內部控制發揮實效的重要基礎，制度建設方面仍有需要完善的地方。

其一，有些民航行政事業單位內部控制制度不完善，如未在預算績效評價、公務卡、無形資產、合同檔案管理等環節建立內控制度；預算業務管理、收支業務管理、政府采購業務管理、國有資產業務管理、建設項目業務管理和合同業務管理等六大業務領域的部分重要環節，有些單位未按要求建立流程圖，制度的貫徹執行缺乏程序指引和流程保障。

其二，有些民航行政事業單位內部控制制度內容相對陳舊，適用性較差。沒有根據政策法規環境等變化要求，及時更新相關內控制度和流程圖。個別單位差旅報銷業務未建立完善的流程管控措施，導致出現以虛假事項報銷差旅費、同一出差重復領取伙食補助等違規違紀情況。

（三）信息系統建設

目前民航行政事業單位的經濟活動越來越復雜，部門間信息交流的要求也越來越高，信息化是內控體系建設的重要組成部分，對于保障內控機制規范有效運行，提升控制質量、水平和效率具有重要作用。在疫情防控常態化的形勢下，信息化水平較高的民航行政事業單位整體而言工作受到影響較小，在線模式辦公的轉變，對單位的信息化水平提出更高要求。

有些民航行政事業單位未能基于制度更新及時改造升級信息系統，政府采購、固有資產管理、建設項目及合同管理等系統沒有進行改造升級的較多，各業務模塊間互聯互通程度較低，較“實現六大業務領域一體化銜接”的要求存在一定差距。

（四）內部監督體系與激勵機制

評價與監督作為內部控制管理至關重要的環節，對內部控制建設起著關鍵作用，嚴格的審核以及監督要通過完善的評價體系來規范和控制。但是目前有個別民航行政事業單位并沒有設置相關的內部監督機構，有的單位即使設定有相關的內部監督機制，但是卻沒有配備相關的內部監督人員，相關內部監督事宜一般都是由財務人員進行處理，部門之間責任劃分不明確，所以導致無法對可能出現的各種突發問題，進行及時有效的全方位立體化監督。

另外，有些民航行政事業單位在建立績效激勵機制時未考慮將內控制度的執行情況量化為績效考核指標，內控制度執行情況沒有進行合理量化，并嵌入績效考評制度中，獎勵懲罰制度不明確，因此很難調動員工實施內控管理工作的積極性。比如對采購等業務部門，可重點從采購產品合格率、采購價格是否超標、采購流程是否規范等方面進行考核；對財務部門可重點從財政資金使用效率等方面進行考核；其他部門可重點從內控各環節執行的完成度進行考核。

行政事業單位內部控制管理的優化建議

（一）注重教育引導，進一步加強組織落實

內部控制工作政策性強、涉及面廣，民航行政事業單位領導重視和支持是內控建設順利實施、有效推進的關鍵。可采用 OA 通知、視頻播放、微信群信息等形式，及時將內控工作要求傳達到位，增強全員內控意識。加大宣傳培訓力度，積極推廣先進典型經驗，引導領導干部自覺提高風險防范意識，增強主動參與意識、廉潔從政意識，變“要我控”為“我要控”，確保權力規范有序運行。通過相關案例的講解，增強工作人員內控風險意識，讓各部門人員通過有效的規章制度來約束自己的行為，進而加強各部門人員之間的溝通和交流。只有單位絕大部分員工對內部控制理論有了較全面的認識，內部控制理念深入人心，才能形成人人注重風險防范、處處強化責任意識的良好氛圍，建立起優秀的內控文化。

（二）健全內控制度，控制措施落到實處

在內控管理體系構建過程中，需要按照決策、執行、監督相互分離、相互制衡的要求，明確民航行政事業單位各相關崗位職責權限、權力運行規程，切實做到分事行權、分崗設權、分級授權和定期輪崗。制度規范化管理是一項艱巨的、需要持續改進的工作，需要根據國家和行業的要求，結合本單位實際情況進一步健全內部控制制度、完善流程。不斷完備“內控手冊”，通過控制目的、適用范圍、操作流程圖、風險管控點等加強控制。

民航行政事業單位建立內控制度之后，執行過程同樣至關重要。內控執行過程不僅僅是簽字審批，還需要對業務的全過程進行監督，這就需要參與內控的相關人員有較高的管理水平，能在內控制度執行的第一個環節把好關，做到環環相扣，保證內控制度實施的有效性。在內控執行過程中，如果發現容易造成舞弊和有缺陷的環節，應當及時會同內控管理部門及時修訂完善內控制度，并對制度執行情況進行不定期的監督檢查。

（三）加強內控信息化建設，提高系統銜接程度

在內部控制管理工作中，民航行政事業單位需要對信息化建設的重要性有一個正確的認識，通過加強科技手段運用，做好內控信息化建設，逐步拓展系統功能，提升管控效率。注重業財融合管控，可建立集差旅申請及審批、交通、酒店預訂、費用報銷結算等功能為一體的智慧差旅系統等，全面提升業務管理的規范化、標準化、便捷化水平。進一步推廣電子簽章技術的綜合運用，優化電子簽章與審核管理流程，用電子簽章代替人工簽章，讓數據多跑路，員工少跑腿。民航行政事業單位還可以通過自行研制或通過購買服務的方式向軟件公司定制開發，建立覆蓋主要業務的內部控制管理信息系統，同時進一步加強內部控制信息系統互聯互通建設，努力做到各業務系統模塊之間的數據信息同步與實時共享。

（四）樹立問題導向理念，充分運用內控考評結果

針對民航行政事業單位經濟活動中存在的風險，組織本單位相關業務部門開展自我評估檢查，完備“風險清單”。以問題為導向開展內控工作，及時發現單位內控體系中的薄弱環節和風險隱患，有針對性地改進完善，特別是涉及固定資產監管、政府采購、工程建設等重點領域和關鍵崗位，合理配置權責，細化權力運行流程，明確關鍵控制節點。要在監督措施上下功夫，科學運用信息技術，采取公開化的監督手段，對內部控制的全過程進行有效監管，嚴格把控，不留死角。綜合運用審計、巡視、紀檢監察等監督結果，以問題整改推進制度建設，突出加強對于各類潛在風險的有效防范控制，切實增強單位內部控制的有效性。

民航行政事業單位內控制度管理仍處在高速發展階段，完善內控體系，提升內控管理水平迫在眉睫。為了滿足依法治國、依法行政的新要求，適應社會發展和國家管理的新標準，防范財務風險，提升公共資源使用效率，各民航行政事業單位要積極發動全員參與內控管理工作，拓寬視野、創新思維、提升能力，主動配合內控制度的實施，為民航系統構建良好的內部控制環境，勇于開創民航內部控制管理工作的新局面。