鄉村振興戰略背景下提升鄉村治理法治化水平對策研究

李 可，李 建

黨和國家向來關心“三農”發展工作。《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》鮮明提出要“深化農村依法治理和強化法治保障”。十九屆四中全會提到2035年“基本實現國家治理體系和治理能力現代化”。《關于加強法治鄉村建設的意見》提出各級黨委和政府要“把法治鄉村建設作為全面依法治國和實施鄉村振興戰略的基礎工作來抓”。在鄉村振興的時代背景下，應堅持黨的建設與法治鄉村一體建設，緊抓基層干部的法治化建設，以保障人民權利為原則，強化頂層制度設計，統籌分配法治要素和資源，從橫向和縱向兩個維度建立基層組織法治化治理網絡，提升鄉村治理效能，構建鄉村治理法治化體系。

一、黨的領導是法治鄉村建設的根本保證

中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征和最大的優勢。基層黨組織擔負著黨對“三農”各項政策和工作的領導貫徹實施任務，是黨和鄉村之間的關鍵紐結，聯結著廣大基層民眾，是鄉村治理法治化的堅強領導核心[1]。

一是要完善黨組織領導的鄉村治理體制機制，鄉村基層黨委是實現黨的領導的載體，是黨的工作在鄉村地域的延伸，是國家政策方針落實的組織保障，將依法執政與依法自治結合起來，通過“黨建+治理”的模式，發揮黨建制度的法治鄉村建設功能，在鄉村治理法治化中鞏固黨組織的主導力和組織領導能力。

二是發揮黨員在法治鄉村建設中的先鋒模范作用，黨員作為鄉村振興的踐行者，積極帶領村民做好自治組織建構、自治制度建設、自治能力提升等方面的工作，在實踐中不斷修正黨員引領的方式方法，探索符合我國社情、民情的村民自治道路，引導基層組織及人員在合法合規的軌道上參與鄉村治理，確保黨員引領與村民自治協同推進。

三是要深化法治工作重心下沉，利用支部建在網格上的優勢，將更多的人、財、物引入鄉村基層法治化建設之中，完善基層鄉村的法治組織、機構的辦公場所和設施建設，以各種方式對村民進行普法宣傳教育，使得村民樹立法律意識、提升法律素養，形成尊法守法的村容村貌。

四是建立基層鄉村黨建工作責任清單，運用法律法規規范約束權力，做到權力大小與責任輕重相適應，明確“有權必有責，違法必追責”。壓實縣鄉責任，量化相應責任認定標準，以適當方式考核基層黨組織鄉村振興工作的完成情況，規范黨政各部門工作履職，加大對基層黨建工作追責問責力度，確保鄉村振興工作有序平穩推進，增加村民生活的獲得感、滿足感與幸福感。

五是促進基層黨組織領導班子團結穩定，加強自身領導能力建設。基層黨組織領導班子的團結關系鄉村振興工作的開展，關系當地村域經濟、文化等的發展，運用法規、黨規確保班子成員關系和諧穩定，各自職責明確、權責清晰，協同下有獨立分工，分工中有緊密合作，不斷提升領導水平，發揮鄉村振興工作的引領作用。

二、鄉村治理法治化必須抓住領導干部關鍵少數

法治鄉村是依法治國的內在要求，全面依法治國是“四個全面”的重要組成部分，而基層領導干部更是法治鄉村的重中之重。“基層社會治理成效如何，基層干部是決定性因素。”[2]

一是基層領導干部必須樹立信仰憲法、法律的信念，對法律心存敬畏，守住法律底線，弘揚憲法權威，嚴格依照法律規定辦事，在法律權限之內行使權力，并且積極營造尊法、守法的社會氛圍。

二是要在建設法治鄉村的實踐中提升法治能力和依法執政的水平，要深化落實鄉村干部候選人縣級聯審機制，完善相應審查標準與明確審查部門職責，構建精細化、科學化、系統化的審查體系，多角度、多層面、綜合性地進行審查。尤其是把握住主要領導干部的審核認定，確保工作素養的同時，兼顧政治立場、黨性初心、道德風評，嚴控基層干部質量，清理掉不履職、不稱職、違法亂紀的基層干部，正本清源，保持基層干部隊伍的純潔性。

三是法治鄉村建設需要一支相對穩定的鄉鎮黨政干部來長期平穩地貫徹落實。要建立常態化的學習、教育、培訓和交流機制，強化對基層干部、人民調解員、網格員等重點人員的法治培訓，緊抓基層干部的法治思維培育和解決基層事務的法治手段及法治水平，通過從機關干部中下派、大學生村官中選聘、異地鄉鎮優秀干部選調以及社會優秀人才招募等方式，夯實基層隊伍的組織能力、工作能力。以鄉村振興為目標，科學制定考核機制和責任問責制度，并把績效結果作為干部評價、選拔、任用、升遷的重要內容，以微觀入手、宏觀分析的方式對基層干部進行指導和約束，引導基層干部形成人民滿意和持續發展的政績觀。

四是完善基層小微權力監督制度。明確干部的權力邊線，對基層干部的管理權限進行摸排、確認，并將權力納入清單之中，形成小微權力清單公示制度，把權力運行的各流程、各環節以群眾看得見、看得懂的方式進行公示，在組織內部通過監督員對權力進行監督。積極保障群眾對小微權力的監督權利和能力，建立監督制度，優化監督程序，對群眾反映的問題及時予以回應。

三、強化頂層設計和制度規劃

法治鄉村建設必須在制度和法律的框架內的規劃、引導下推進。

一是建立黨委領導，政府負責，農業農村、司法、民政等部門分工合作，市、縣、鄉、村一體建設的鄉村治理法治化格局，因地制宜制定符合本地區的自治、法治、德治相融合的規范體系，強化組織和制度保障。堅持黨的領導，充分發揮黨的帶頭引領作用，各部門上下級之間、同級之間聯合推動，分工明確，以鄉鎮為切入點，扎實穩定推進“三農”工作，充分尊重村情、民情，通過村民自治構建村規民約，建立良好有序的村民自治制度。

二是完善鄉村法律制度。各地要細化和完善涉農領域立法，及時將經過實踐檢驗的經驗、做法上升為法規，形成相互協調補充、層次分明的法律規范體系[3]。尤其著重關注宅基地取得與轉讓、土地流轉、退耕還林、家庭聯產承包、農村社保、合作醫療等方面法律規定的不足，積極進行補充與完善，通過法律法規來保障農民的切身利益。同時，加強基層選舉、組織管理、社會保障、鄉村產業發展、集體經濟壯大等重點領域立法，在法治軌道內推動鄉村振興，充分發揮農民的積極性，在立法工作中要重點關注農民權益，以法治保障農民利益提升廣大人民群眾的獲得感。

三是健全民主相關制度。在村民大會等村民議事決策機制的基礎上，黨組織要領導村民形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局[4]。強化基層黨組織的領導和把關，兼顧本村村情與發展現狀，依法制定村規民約、村民自治章程等自治制度，明確公民依法參與鄉村治理的途徑、機制和基本程序，提升村民自治與法治水平。

四是確立監督、救濟制度。在進行黨員內部監督的同時，也需要通過立法賦予廣大村民對村委成員的監督權利，通過村規民約明確監督途徑，讓村民能夠及時進行監督，避免侵害村民權益與村集體利益。另外，也要加強行政救濟、司法救濟，尤其是對于老弱病殘等弱勢群體，更要簡化救濟程序，降低救濟成本，對于被侵犯權益的村民更要提供直接的救濟途徑，避免引發社會暴力，危害社會穩定，破壞社會和諧。

四、推動鄉村規范公正文明執法

改革行政執法體制，加強涉農領域執法，破解鄉村執法最后一公里難題。

一是打破各行政執法部門之間的界限，重塑鄉鎮執法隊伍和執法體制，在鄉鎮組建綜合執法隊伍，制定統一的綜合執法事項目錄，集中行使行政處罰權和行政檢查權，解決職能交叉、邊界不清的問題，改變公安、市場、交通、民政等部門各自執法的狀況，科學合理分配執法力量，避免執法過度擾民的現象，發揮有限執法力量的效能最大化。

二是重點加大關乎農民利益領域的執法力度，嚴厲打擊刁難群眾、克扣群眾財物、違規處罰、吃拿卡要等侵害農民利益的行為和土地征收、土地流轉等領域的腐敗行為；基層執法隊員裝備執法記錄儀，落實執法過程全監控，完善執法公示和重大執法決定法制審核制度，規范執法裁量行為。

三是縣委縣政府要積極謀劃通過規范化、標準化和數字化手段賦能綜合執法改革，實現資源統籌聯動、數據共享、業務協同。在縣級層面，實現智慧調度各類執法力量，破除體制機制障礙，實現網上全流程辦案及案件追溯，增強基層鄉鎮執法力量上下聯動、橫向協作執法的新動能，形成全域執法一張網的新格局。

四是兼顧民情、注重靈活性，避免一刀切機械執法。各村情況不一，往往形成了不同的民俗和傳統，執法過程中應該充分考慮各民俗與傳統形成的歷史條件及村民行為慣性，尊重民俗、民風，更多地給予村民便利，避免執法過程中大規模沖突與對抗。

五是積極對執法隊伍進行培訓，注重執法程序正義，提升執法隊伍的執法能力與文明素養。基層執法隊伍往往素質參差不齊，不時出現執法主體不適格、執法程序不嚴謹、執執法手段粗暴、執法結果顯失公平、釣魚執法、執法不作為等各種問題，需要嚴格把關，加強理論知識的學習及實踐的運用，及時進行入職培訓、在崗培訓，對于嚴重失職行為應當追究責任，進行懲處。

六是對于造成損害的行政行為，應及時糾錯，積極進行行政賠償。農民的經濟來源單一，抗風險能力弱，受到損害后可能引發經濟困難甚至家庭破裂等社會問題，造成不和諧局面，危害社會穩定，及時進行行政賠償可以減輕損害的危害結果，避免二次傷害。

五、完善矛盾多元化解機制

矛盾分歧的有效、及時化解，不僅是鄉村治理法治化的重要體現，而且關系到鄉村和諧穩定和鄉村振興戰略的實現。

一是政府要大力推進基層人民調解員隊伍建設，建立基層自治與人民調解的對接制度，健全縣、鄉、村三級人民調解組織網絡，實現調解組織和人員全覆蓋，依靠糾紛排查網格化管理，把矛盾解決在萌芽狀態。特別是要格外注重村委會的調節作用，村委會作為本村熟人網絡的“大管家”，在矛盾調節中具有不可替代的優勢，充分發揮村民自治的作用，最大限度做到“本村矛盾本村化解”，避免矛盾升級，引發群體事件。

二是健全多元調解制度銜接和工作制度，司法、行政、人民調解深入鄉村聯合辦公，實現共享場所、統一辦公的集約化“一站式”調解工作模式，開展法律調解維權進鄉村活動，第一時間消除矛盾糾紛，建設高水平的平安鄉村。

三是提升鄉村矛盾化解服務的智能化水平，建立線上調處渠道，搭建村級網上信訪平臺，暢通服務渠道，完善矛盾網上調處的立案、處理、反饋等流程環節，建立與省大數據平臺相結合的協同辦案制度。對口建立各領域調解專家庫，完善“智慧調解”專家庫，提升調解工作質效。對矛盾調處數據庫進行深入挖掘、分析，動態掌握案件進展，全面掌握潛在的問題和矛盾，及早預警。

四是發掘村民自治潛力，修訂村規民約，兼顧善良風俗，發揚睦鄰友好、鄰里和諧的優秀民族文化傳統。將優秀民俗傳統、風俗習慣通過村規民約固定下來，通過村規民約約束村民行為。選取村里德高望重、道德風評良好的村民作為村里矛盾的協調員，組織協調小組化解矛盾糾紛。

五是及時進行產權確認，明確產權歸屬，尤其對于爭議大且認定模糊的產權，需要及時明確，如土地、山林、房屋邊界等，避免久拖不決成為矛盾爆發的源頭。

六、完善鄉村法律服務供給體系

鄉村法律服務體系的現代化水平直接影響著鄉村治理法治化水平的高低。要以廣大鄉村群眾的法律需求為本位，不斷創新優化法律服務供給體系，實現法律需求與法律供給相互作用的動態平衡過程。

一是要杜絕法治宣傳教育的形式化，注重以村民喜愛的形式和村民易于接觸的途徑對農民利益關系最密切、農民最關注的問題以及和法治農村建設相關的問題開展法治宣傳教育。以互聯網為依托，創新法律宣講形式，豐富法律宣講內容，針對不同年齡層次進行各有側重的宣講，避免虛于表面。

二是完善政府和市場公共法律服務供給體系和供給制度，制定鄉村公共法律服務項目清單，提升公共法律服務機構和網點的覆蓋率，實現法律服務顧問、法律服務平臺全覆蓋。充分發揮政府與市場在公共服務中的作用，各有側重，以政府為導向注重公共法律服務的基本滿足，以市場為導向注重個體法律服務的需要，構成協同發揮、各有補充的法律服務格局。

三是通過引進、優選、考調等方式匯聚鄉村法律服務專業人員對關系農民利益的土地流轉、宅基地糾紛、醫療、教育等領域提供法律宣傳、法律援助，為村民提供便利有效的公共法律服務。特別是涉及群眾關心、容易產生糾紛的領域，需要加大投入力度，增加資源與人力投入。

四是探索“互聯網+法律服務”模式，提升鄉村公共法律服務的智能化水平，整合跨領域、跨區域的法律服務資源，暢通服務渠道，借助新媒體等多樣化手段和渠道以及大數據等技術精準發掘和滿足鄉村民眾的法律需求，實現公共法律服務資源的精準化配置。