航空爭議調解機制建設若干問題探析

□ 中國東方航空集團公司 葉 萌/文

調解作為解決糾紛的一項重要制度，根植于“和為貴”的中華文化傳統，在我國具有悠久的歷史，是我國從長期法治實踐中總結出來的寶貴經驗。我國調解制度與和解、仲裁、公證、行政復議、訴訟等程序一起，共同推動形成矛盾糾紛化解多元共治的良好局面，在化解矛盾糾紛、維護群眾合法權益、維護社會公平正義方面發揮了重要作用。在民航領域，隨著民航業市場化改革不斷深化，運輸規模持續擴大、行業分工日益精細，民航糾紛數量持續增長，糾紛類型和法律適用復雜，建立調解制度在民航糾紛爭議解決中具有較強的實際意義。

民航業引入調解機制的必要性

（一）建立民航調解制度是落實黨中央部署、建設法治民航的有效舉措

黨的十八屆四中全會以來，黨中央從全面推進依法治國的高度，對完善矛盾糾紛多元化解機制，加強行業性、專業性人民調解工作作出部署，對新時代人民調解工作提出了新要求。習近平總書記在2019年中央政法工作會議上提出了“堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”的重要論述。十八屆四中全會審議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出要“健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。加強行業性、專業性人民調解組織建設，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系。”2015 年12月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》（中辦發〔2015〕60號），從頂層設計對多元化糾紛解決機制建設進行戰略安排。建立民航調解制度，是落實黨中央關于完善矛盾糾紛多元化解機制部署要求的新舉措，有利于保護民航經營者和消費者的合法權益，維護民航安全和運行秩序，有利于促進民航法治建設，發揮民航法治建設在推進國家治理能力、治理體系現代化中的積極作用。

（二）建立民航調解制度是培育民航法治觀念、穩固和諧民航關系、建設民航強國的需要

民航運輸具有公共屬性，民航運輸糾紛多為民事合同糾紛，民航運輸糾紛處理既要尊重行業特點，保障航空運輸規范運營、促進民航行業發展，又要保護旅客合法權益，維護社會公共利益。建立民航調解制度，通過組織糾紛爭議雙方參加調解，有利于及時協商解決矛盾糾紛，有利于促進民航經營者依法從業和民航消費者依法維權，有利于深入推動民航爭議糾紛的源頭治理。實踐中，形成訴訟的涉民航案件調解撤訴率明顯高于一般民事案件。去年年底，北京順義法院在其報道中提到，法庭受理案件后及時與雙方溝通成訴原因、為雙方提供協商平臺。航空企業充分利用平臺與旅客協商，有近一半的案件在法庭的主持下達成和解協議，航旅糾紛得以解決、航旅關系得到修復。

（三）建立民航調解制度有利于公正、高效解決民航糾紛爭議

隨著我國民航業不斷發展壯大，相關糾紛爭議呈持續增加趨勢。據年度民航行業發展公報統計，全國民航2017年度受理航空運輸消費者投訴24784件，2018年度受理航空運輸消費者投訴20761件，2019年度受理航空運輸消費者投訴30462件（2020年未公布）。以東航集團為例，2018年處理糾紛案件457起，2019年538起，2020年644起，呈現出明顯增長趨勢。此外，民航糾紛專業性強，涉及大量民航專業知識，如航空氣象、航空管制規則、機票銷售及票務管理系統、航空新型服務產品、航空保險、航空器構造、適航標準等。民航法律法規、規章及規范性文件體系龐雜，例如，我國《民用航空法》調整民航權利義務關系，根據特別法優于一般法的原則，在民航糾紛中優先適用。我國是《統一國際航空運輸某些規則的公約》（也稱“《蒙特利爾公約》”）成員國，處理國際航空運輸糾紛中需要優先適用該國際公約。另外，民航主管部門還制定了大量規章、規范性文件，在調整民航法律關系方面具有較強的適用性和可操作性。建立民航爭議調解制度，聘請民航專家加入調解員隊伍，有利于發揮他們的專業優勢，公正、高效解決航空業糾紛爭議，保護民航經營者和消費者的合法權益，切實促進社會公平正義，維護社會和諧穩定。

（四）建立民航調解制度有利于保障航空安全和飛行員隊伍穩定

由于飛行員群體的專業性和特殊性，飛行員勞動爭議案件與一般的勞動爭議案件相比，在案件爭議焦點確定、法律適用、案件處理結果上均有較大的區別，案件處理直接影響航空安全和飛行員隊伍穩定。司法實踐中，我國各地區法院針對飛行員離職勞動爭議案件判決存在較大差異，往往出現同案不同判情況。例如，飛行員勞動案件涉及飛行技術檔案管理方面，部分地區法院認為屬于行政管理事項，不屬于勞動爭議受案范圍，部分地區法院則認為屬于勞動爭議受案范圍?！讹w行員有序流動公約》實施以來，實施“堅持持續安全、堅持自主流動、堅持有序流動、堅持有償流動、堅持誠實守信”五項原則，大大減少了飛行員勞動爭議案件的發生。建立民航調解制度，積極探索飛行員勞動爭議糾紛多元化解決機制，為飛行員勞動爭議解決提供新的途徑，有利于及時化解矛盾糾紛，維護飛行員隊伍穩定和規范、有序、透明流動，切實保障航空安全。

（五）建立民航業調解制度機制是應對疫情、保障民航業度過危機的現實需要

當前受新冠肺炎疫情影響，航空運輸、經濟合同等糾紛明顯增多。根據《最高人民法院關于依法妥善審理涉新冠肺炎疫情民事案件若干問題的指導意見》，法院結合受疫情影響實際情況和當事人舉證綜合判定，引導合同繼續履行，維護社會和經濟秩序，維護交易安全。法院指導意見要求，“堅持調解優先，積極引導當事人協商和解、共擔風險、共渡難關，切實把矛盾解決在萌芽狀態”。為節約訴訟成本、避免不利訴訟結果，疫情期間，航空企業通常會采取調解方式處理糾紛案件。建立民航調解制度機制為疫情期間航空各主體之間糾紛案件的及時解決提供了便利條件。

建立航空爭議調解機制的實踐和成效

（一）我國成立首個航空爭議調解中心

在中國民用航空局、上海市高級人民法院指導下，中國航空運輸協會（以下簡稱“中國航協”）和上海市長寧區人民法院（以下簡稱“長寧法院”）經過多次會商，于2020年10月28日在上海共同設立“航空爭議調解中心”。中國航協是民航業非營利性行業組織，以會員信賴、政府依托和社會認可作為工作目標，熟識行業規范和會員權益，在行業中具有良好的信譽，在化解航空爭議中具有先天優勢和不可替代的重要作用。長寧法院是上海地區飛行員流動糾紛案件的指定管轄法院，具有豐富的民航司法實踐經驗。二者密切合作，共同探索在我國設立首個受理民航爭議的調解中心，是專門針對民航行業建立調解機制的實踐創新，順應了ADR（替代性糾紛解決機制，Alternative Dispute Resolution，簡稱ADR）興起的國際潮流，發揚了我國社會治理“楓橋經驗”和“馬錫五審判方式”優良傳統。

（二）航空爭議調解中心調解機制

為健全多元化糾紛解決機制，加強訴訟與非訴訟糾紛解決方式的有效銜接，規范人民法院特邀調解工作，2016年6月28日，最高人民法院發布了《關于人民法院特邀調解的規定》（法釋〔2016〕14號）。2020年1月15日，最高人民法院印發《關于進一步完善委派調解機制的指導意見》，進一步規范委派調解工作。

航空爭議調解中心的調解機制屬于法院特邀調解制度。根據最高人民法院《關于人民法院特邀調解的規定》，特邀調解是指人民法院吸納符合條件的人民調解、行政調解、商事調解、行業調解等調解組織或者個人成為特邀調解組織或者特邀調解員，接受人民法院立案前委派或者立案后委托依法進行調解，促使當事人在平等協商基礎上達成調解協議、解決糾紛的一種調解活動。特邀調解制度是將起訴到法院的糾紛，交于法院編外的調解組織和調解員進行調解，法院通過有效整合解決糾紛的社會資源，為糾紛爭議由訴訟轉入調解提供便捷通道，滿足人民群眾多層次、多途徑及低成本、高效率解決糾紛需求。同時，法院通過訴調對接，將司法解紛和司法服務功能向外延伸，有利于節約司法成本，一定程度緩解法院案多人少矛盾。

航空爭議調解中心受理案件范圍包括兩方面，一是屬于長寧法院管轄的涉民航業民商事以及勞動糾紛爭議；二是上海地區飛行員與航空公司之間的勞動糾紛爭議。為保障高效、專業開展調解工作，航空爭議調解中心建立了包含綜合司法引導、訴調對接、裁審聯動、行業協同等功能在內的“一站式”多元解紛機制。航空爭議調解中心選聘在航空爭議糾紛解決領域具有豐富研究與執業經驗的行業專家、律師作為特邀調解員，建立特邀調解員名冊，同時納入法院特邀調解員總名冊，進行統一管理。特邀調解員接受法院立案前委派或者立案后委托，依法開展調解工作。法院指派專業法官、法官助理定期進行調解指導、案件確認，或直接開展司法調解、釋法疏導等工作。同時，航空爭議調解中心還聘請高校專家、學者為航空爭議調解顧問，參與指導航空爭議，開展航空爭議相關前瞻性理論研討。

（三）航空爭議調解中心工作成效

目前，航空爭議調解中心首批共受理六起涉航空爭議案件。2021年7月9日，航空爭議調解中心根據當事人意愿，組織三起案件進行開庭調解。第一起案件是涉外網絡服務合同糾紛，原告旅客訴某國外航空公司（被告一）、某國際旅行社公司（被告二）、某信息技術有限公司（第三人）。原告在第三人網絡服務平臺上通過機票代理人被告二購買了被告一的機票。第三人通知原告其預定航班取消，原告通過第三人向被告一申請退票，被告一、被告二要求以代金券方式退票，原告拒絕并起訴。第二、三起案件是退票費糾紛，原告旅客購買被告機票后，因新冠肺炎疫情原因不能成行辦理退票，被告某航空公司收取了退票手續費，原告起訴要求退還退票手續費。

上述案件有涉外網絡服務、航空旅客運輸等合同糾紛類型，涉及境內外航空運輸企業、網絡銷售代理商、網絡服務平臺、消費者等多方訴訟主體，爭議焦點為疫情背景下航空運輸、退票政策等方面。針對上述案件特點，航空爭議調解中心收到法院委派、委托案件后，指派有豐富民航專業經驗的調解員開展調解工作。調解員針對案件當事人主體涉外因素、主要辦公地異地等實際情況，靈活運用電話、網絡等多種方式開展調解工作，調解程序寬松自由、簡便高效，得到當事人高度認可。調解員熟知民航業務，及時為旅客提出建設性和解方案，調解過程、調解協議內容不公開，保護當事人個人信息和隱私，當事人對調解中心工作建立了充分信任。三起案件雙方當事人當庭達成和解，圓滿化解糾紛。

航空爭議調解中心積極引導雙方當事人參加調解，實現了航空糾紛爭議的高效、專業、便利化解。航空爭議調解中心在上海先行先試，為上海國際航空樞紐建設營造優良法治環境，為上海打造面向全球的虹橋國際商事調解中心貢獻重要力量。

完善航空爭議調解工作機制的建議

一是建議政府相關部門支持，形成推進調解中心工作的整體合力。探索形成以法院為主導、以中國航協為協同、以航空爭議調解中心為依托的多層次、立體化、與國際通行規則相銜接的航空爭議解決格局。發揮調解中心集約調處、就地化解的優勢，及時總結評估工作做法，形成可復制、可推廣的經驗，為民航業各市場主體提供便利、快捷的解紛渠道。

二是加強調解中心人才建設，完善調解員管理。加強特邀調解員日常管理，建立健全調解員進入、退出、考核機制，對調解員的調解工作作風等進行監督指導。建立培訓機制，結合調解過程中遇到的各類問題、民航業發展新趨勢新要求等，定期舉辦調解員業務培訓、交流，或通過“以案代訓”、發布類案審判指南等形式加強對調解員的業務指導。

三是建立航空爭議會商研討機制。定期召開由法院、中國航協及各會員單位參加的聯席會議，組織開展航空爭議和飛行員等人才資源流動方面的前瞻性理論研討，總結經驗，貢獻專業性、建設性意見，服務民航業發展。

四是加大現代信息技術在航空爭議解決中的應用，開展航空爭議在線調解工作。推進數據信息的共建共享、互聯互通，通過深度挖掘信息資源，科學研判航空爭議發展態勢和調解工作實效，探索航空爭議智慧解紛新模式。

五是積極開展相關法治宣傳教育工作。通過報紙雜志、電視網站、微博微信、新聞客戶端等媒體，宣傳航空爭議調解中心的典型案例和工作經驗。通過組織旁聽庭審、普法講座、法律咨詢等，加大普法力度，廣泛凝聚航空領域各市場主體共識，營造民航良好法治氛圍。