對當代民航安全理念的認識

□ 民航山東監管局 孫樂寅/文

在21世紀已經走過20年之際，在中國民航人的不懈努力下，中國已經躍居成為世界第二民航大國，并堅定地向世界民航強國邁進。自2015年12月以來，新一屆民航局黨組堅持傳承和創新，在新的時代背景下逐步發展形成了具有鮮明特色的民航安全理念，緊扣時代發展主題，結構嚴謹，體系完整，并持續演進，對于蓬勃發展的中國民航業而言可謂是彌足珍貴。本文以民航局發布的相關安全管理政策導向為指引，結合民航高質量發展的總要求，探索研究當代民航安全理念的發展脈絡和核心價值。

立足“發展為了人民”，明確頂層設計是根本前提

（一）“一二三三四”總體工作思路的發展演變

長期以來，中國民航發展的主基調是穩中求進，這其中突出了一個“穩”字，也彰顯了民航持續安全的特殊意義，任何時候都不能以犧牲安全為代價來推動民航發展，體現了對人民群眾生命財產安全的高度重視。

新一屆民航局黨組審時度勢，提出了“一二三三四”總體工作思路，即踐行一個理念：牢固樹立“發展為了人民”理念；推動兩翼齊飛：推動公共運輸航空和通用航空兩翼齊飛；堅守三條底線：始終堅持飛行安全、廉政安全、真情服務三個底線要求；完善三張網絡：建設機場網絡、航線網絡、運行信息監控網絡；補齊四個短板：空域資源短板、民航服務短板、適航審定能力短板、應急處置短板。經過五年左右的發展演變，民航局提出了新“一二三三四”總體工作思路。其中發生變化的是后兩個部分，即構建完善三個體系：構建完善功能健全的現代化國家機場體系、系統布局效率運行的航空運輸網絡體系和安全高效的生產運行保障體系；開拓四個新局面：民航產業協同發展有新格局、智慧民航建設有新突破、資源保障能力有新提升、行業治理體系和治理能力有新成效。

縱觀“一二三三四”總體工作思路，都始終堅持一個核心理念，即“發展為了人民”。這一核心理念貫穿于民航工作的始終，彰顯出了中國民航的本質特征。縱觀民航局近年來所有的重要決策，不論是“嚴實細”的總要求，還是“三基”建設和作風建設的深入開展；不論是加強風險管控和落實責任的堅定決心，還是監管模式改革的持續推進；以及“六個起來”的貫徹落實，乃至果斷停飛波音737MAX，無一例外都體現了中國民航對人民群眾生命財產安全高度負責的態度和對“發展為了人民”理念的深入貫徹。

前文提到，中國民航發展的主基調是穩中求進，新“一二三三四”總體工作思路是在原“一二三三四”總體工作思路基礎上的整體優化升級，格局更大，站位更高，規劃更長遠。尤其是提到的“三個體系”和“四個新局面”對民航“十四五”規劃的編制具有重要的指導意義。截至2021年9月，中國運輸航空安全運行已經突破了120+12個月的超長紀錄。這種安全水平在國際上居于前列。居安思危，近年來瀕臨事故的運輸航空征候和不安全事件多次發生，沒有發生事故存在一定運氣成分，這也給全體民航人敲響了警鐘，民航安全不允許有絲毫懈怠和麻痹大意。可以說，新“一二三三四”總體工作思路對“十四五”時期的民航安全工作提出了更高要求，為當代中國民航安全管理體系明確了頂層設計。

（二）當代民航精神的主要內涵

“忠誠擔當的政治品格、嚴謹科學的專業精神、團結協作的工作作風、敬業奉獻的職業操守”是當代民航精神的主要內容，這是中國民航人在長期的工作實踐中逐步形成的精神理念。當代民航精神是開展民航工作的重要支柱，體現了民航人的精神風貌、價值追求和行為準則，也是中國民航能夠成為業界標桿的重要保障。當代民航精神是民航安全理念的重要組成部分，大力弘揚當代民航精神為開展安全工作提供了更高層次的目標追求，能夠最大限度地調動起民航從業人員自身的主觀能動性和干事創業的積極性，促進從“要我安全”向“我要安全”的價值理念的轉變。

當代民航精神是民航安全工作的價值引領，是貫徹“穩中求進”主基調的重要保障，也是當代民航安全文化體系中的核心理念，在“十四五”時期必將發揮越來越重要的作用。

創新監管模式，提升監管效能是重要體現

中國民航保持超長的安全記錄，一方面得益于較為健全完善的民航法律法規規章體系和各民航單位的嚴格落實，另一方面也得益于局方監管部門的嚴格監管。近年來，隨著經濟社會的發展，運輸航空和通用航空的發展日新月異，運行量翻倍增長，民航安全壓力與日俱增。與之形成鮮明對比的是，民航行政機關執法隊伍的人員結構和數量在近二十年幾乎沒有發生改變。據統計，截至2020年，中國民航監察員共有2634名，這些民航監察員中在基層一線工作的人數占比只有50%左右，一線監管資源非常稀缺。以民航山東監管局為例，目前共有42名行政編制人員，11個業務處室，從事一線監察任務的監管類監察員平均到每個業務處室只有2～3人，其中適航、飛標、航務、空管等專業技術崗位人員尤其緊缺。截至目前，民航山東轄區共有運輸機場9家，通航企業約30家，此外還有航油、維修、生產制造等民航單位。不斷擴大的民航運行規模和緊缺的行政監管資源之間的矛盾愈加尖銳。在這種大背景下，行業監管模式改革勢在必行。

長期以來，民航系統監管工作有一種“保姆式”監管的思維定式，行政檢查全覆蓋，事無巨細均要親自參與處理解決。然而，隨著民航業的快速發展，這種“保姆式”監管模式已經遠遠無法適應時代的發展要求，亟待進行相應改革提升監管效能。2016年由民航華東地區管理局率先試點的民航行業監管模式優化調整改革拉開帷幕，經過兩年的試點工作形成了一批可復制可推廣的改革成果在全國范圍內推廣，力求解決“保姆式”監管問題、高耗能監管問題和監管職責邊界不清等問題。其中，由“盯人盯事”的“保姆式”監管轉型為“盯組織盯系統”的系統性監管成為整個改革工作的核心環節。

筆者認為，監管模式的轉變和“雙盯理念”的提出，不是僅僅限于規章制度層面的改變，更是監察員思想和行為習慣等方面的改變。思維模式和行為習慣具有一定的頑固性，短期內實現完全轉變非常困難，但是轉變的方向必須明確，也就是政策性引導非常關鍵。近年來，民航局非常重視監察員的資質能力建設，通過加強執法能力培訓和執法績效考核等方式提升監察員的綜合能力。2020年9月，民航局在四川組建了民航監察員培訓學院，致力建立一套更加側重實踐操作的全流程培訓課程。可以說，這對于民航監管員培訓具有里程碑意義。民航監察員培訓模式的轉型升級為復合型監察員的培養提供了制度保障，也必將進一步推動行業監管模式改革和“雙盯理念”的深入貫徹落實。

為了進一步推動“盯人盯事”的“保姆式”監管轉型為“盯組織盯系統”的系統性監管，民航行業監管模式優化調整改革建立了行業監管事項庫、企業法定自查、企業問題原因系統性分析等重要制度。通過這些制度設計，一是明確了民航監察員的職責范圍和權力清單，為安全監管工作制定了規范化流程和標準，提升了監管效能。二是進一步促進了企業自身安全管理水平的提升，逐步從“他律”向“自律”轉變。

當然，行業監管模式改革的成功并非一朝一夕，而是需要一定的過程，需要每一名民航監察員和其他相關從業人員的共同參與。轉變監管模式首先要轉變監管理念，不論是民航監管部門還是民航企業，都要深刻認識當前民航發展的新形勢新特點，主動摒棄過去舊的思維定式，積極貫徹落實民航行業監管模式改革中的各項安排部署，努力提升監管效能和企業安全管理能力。歸根結底，行業監管模式改革還是要突出民航企事業單位在安全生產中的主體責任和局方的安全監管責任，各司其職，相互協同，不能缺位，也不能越位。

實現風險管控、作風建設和“三基”建設的良性互動是關鍵內容

（一）風險管控是筑牢安全根基的關鍵

“千里之堤潰于蟻穴”。量變引起質變，只有加強風險管控，堅持關口前移，才能將安全隱患消除在萌芽狀態。黨中央高度重視風險管控工作，先后提出了“雙重預防體系”理念和“兩個堅持、三個轉變”理念，要求健全風險分級管控、隱患排查治理雙重預防性工作機制，將安全生產關口前移，堅持安全隱患零容忍。2019年1月21日，習近平總書記在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上發表重要講話，指出要堅持守土有責、守土盡責，把防范化解重大風險工作做實做細做好。民航局就著力防范化解航空安全風險作出深刻分析，要求必須以最強擔當、最高標準、最嚴要求抓好航空安全工作，明確將防范化解安全隱患的重心放在基層一線。

長期以來，民航始終堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”的基本方針，用“眼睛里不容沙子”的態度堅決排查航空安全隱患，確保航空安全。民航安全管理沒有松懈的檔口，始終保持高壓嚴管的態勢，切實把“安全隱患零容忍”的理念全面嵌入安全管理之中，抓好隱患整治，防患于未然。加強風險管控，體現在思想認識的重視上、嚴謹科學的組織領導上、高效的應急處置上、規章制度的落實上、日常安全隱患的排查上、工作作風的養成上、安全投入的保障上等多個方面。為了加強風險管控，將關口前移，民航行業監管模式改革創設了企業法定自查、企業問題原因系統性分析等制度，要求民航企業嚴格對標局方的監管事項庫建立自查事項清單和自查計劃，全面排查自身在安全生產和經營運行等方面存在的隱患和問題。這些都體現了對民航安全工作“嚴字當頭、嚴實并重”的深入貫徹落實。

為進一步提升風險管控能力，安全風險管控和安全隱患排查應當更加注重全過程的閉環管理。規章制度的價值在于執行，而非束之高閣，一個健全的安全管理制度應當涉及事前、事中、事后等各個環節。其中，事前包括規章制度的設立規則、部門人員職責的確定、宣貫培訓、安全檢查和隱患排查計劃的制定等方面；事中包括安全風險管控和安全隱患排查的具體執行、臺賬的管理等方面；事后包括檢查督導、應急處置措施、問責和獎勵措施、規章制度的修訂完善等方面。如何在檢查中發現問題隱患、如何系統性分析問題原因、如何及時整改關閉問題和消除安全隱患、如何高效地對規章制度進行修訂完善，應是提升風險管控水平的關鍵所在。這也是新《安全生產法》中提到的建立雙重預防體系和全員安全生產責任制的題中應有之義。

（二）作風建設和“三基”建設是加強風險管控的有效手段

近年來，民航局高度重視基層作風建設，指出飛行、機務、空管、運控、安保等專業技術人員是民航安全生產和安全發展的主力軍，是航空安全中最基本、最核心、最關鍵的因素。全行業要像抓資質能力建設一樣抓專業技術人員的工作作風建設，努力做到教育養成與職業養成貫通，嚴格約束與關心關愛并重，傳統手段與現代手段結合，組織管理與自我管理同步，確保專業技術人員資質能力過硬、作風過硬，為行業安全發展打牢基礎。同時，做好作風建設，還要持續抓好飛行、機務、空管、運控、安保等專業技術人員的作風教育，從養成教育和初始培訓抓起，盯緊重點崗位和人員，不斷完善隊伍作風和人員資質管理長效機制。從某種意義上來說，民航從業人員的作風比技能更加重要。回顧近年來典型的不安全事件，大多數都是因為作風問題導致的，也就是因為態度不端正等原因產生了一些低級失誤，進而發生不安全事件，險些釀成事故。因此，作風建設永遠在路上，不允許有絲毫松懈和麻痹大意，這也是民航局反復強調作風建設重要性的主要目的。

2016年民航局部署開展“三基”建設，強調通過抓基層、打基礎、苦練基本功來確保企業主體責任的落實。近年來，“四個到班組”工作思路、重點加強中小機場“三基”建設等思路舉措，不斷推動“三基”建設向縱深發展。通過分析近年來民航局的政策導向，可見“三基”建設是中國民航長期堅持的基本方略，是保障民航安全平穩運行的重要舉措。“三基”建設要做到“嚴實細”，也要做到與時俱進，根據工作實際不斷更新內容和方式方法。“三基”建設是一個自我完善、自我提升和自我加壓的過程，也是防范和化解安全風險的有效舉措。“凡事預則立，不預則廢”。“三基”建設正是在安全隱患生成之前的自我體檢和查缺補漏。只有不斷夯實基礎，才能最大限度地消除安全隱患，這也是加強風險管控和安全關口前移的必然要求。

2020年，民航局提出了“制度化、規范化、系統化”相關要求，力求進一步夯實安全管理制度，提升安全管理水平。筆者認為，盡管民航法律法規規章體系相對比較健全，民航運行的安全系數相對較高，但是仍然存在一定的問題和隱患，例如部分規章制度隨著時代發展已經失去時效性、部分規章制度之間存在一定的交叉重復，個別崗位的工作程序仍然不甚合理，存在一定的隨意性。隨著民航進入高質量發展新階段，對安全運行和安全監管提出了更高要求，必然要求通過完善和創新的形式對現有的一些行之有效的經驗做法進行制度化，以制度的形式將其傳承和推廣。對各種不科學不合理的行為進行規范，使民航從業人員的各項工作最大限度地滿足法規規章標準。及時清理存在相互交叉和失去時效性的規章制度，使各項規章制度形成統一完善的制度體系，互為支撐、和諧統一。 “制度化、規范化、系統化”是順應新時期民航高質量發展的新要求新舉措，隨著作風建設和“三基”建設進一步深入，對于健全完善民航安全運行機制和安全監管機制也具有積極意義。

嚴格落實安全責任是核心要義

（一）嚴格責任落實的重要意義

在民航工作“嚴實細”的總要求中，“嚴”是處于第一位的，正所謂“嚴”字當頭。只有做到了“嚴”，才能使各項責任要求落實到位，才能使各項規章制度真正發揮安全效能。

“嚴”字當頭，從嚴治理，歸根結底還是為了確保安全，而實現安全發展的關鍵就在于責任的落實。責任落實具有兩個層面的含義，一是權利義務的范圍，即應該做什么；二是對效果的評估，即有沒有做，做得如何。因此，在分析責任落實的時候首先要對工作職責進行界定，然后嚴格依照職責的范圍和具體內容對相關工作情況進行評估。在“嚴”字當頭的背景下，民航各項工作都要充分明確所對應的工作職責，嚴格按照職責要求抓好落實，否則就會面臨嚴肅的問責。

嚴格責任落實還要做到到位不越位，責任并不是越多越好，只有把法定職責范圍內的責任承擔好才叫履職盡責。如果把法定職責外的責任也不加區分地一并承擔，就可能涉及到越位或者越權，甚至可能導致問責。自從2020年初新冠肺炎疫情爆發以來，各行業各部門都開展了全面的疫情防控，取得了一定成效。在疫情防控初期，各部門之間的職責并非十分明確，更多是以執行行政命令的形式共同承擔。但是隨著疫情防控的科學化和常態化，疫情防控職責邊界逐漸明晰，即疫情防控的主體責任在地方政府，包括民航行政機關在內的相關行業部門應當協同、協調、協助地方政府開展疫情防控工作，而非主導。民航局針對疫情防控工作也提出了相關指導意見，即民航行政機關要做到主動不主導、到位不越位，民航行政機關在疫情防控中應當更多地關注疫情對安全運行造成的影響。這也反映出科學合理履行職責的重要性，厘清職責邊界是前提和關鍵。

（二）四種安全責任的內在邏輯關系

民航安全是一項系統性工程，與其相對應的責任落實也具有系統性的特征。按照相關民航法律法規規章的規定，可以分為四種責任，即企業安全生產主體責任、政府部門的監管責任、管理者的領導責任、員工的崗位責任。企業落實安全生產主體責任關鍵在于正確處理安全與效益的關系，堅持安全第一的方針，嚴禁犧牲安全追求效益。民航是具有高度政治敏感性的行業，民航企業也應當具備高度的政治責任感，如果一味地追求經濟效益，置人民群眾生命財產安全于不顧，那么必將積累安全風險形成安全隱患甚至造成事故，面臨嚴肅的問責，并最終為此付出沉重的代價。民航行政機關作為行業政府部門對轄區民航單位負有安全監管的職責。民航局馮正霖局長指出，監管需要一定的權威。但是監管權威不是憑空而來的，是通過嚴格規范的執法逐步積累起來的。因此，民航監察員不僅僅要具備足夠的業務能力，而且還要具備過硬的政治素養，把確保航空安全作為一項政治任務來完成，做到執法必嚴，違法必究。落實安全監管責任是行業發展的需要，也是恪盡職守、履職盡責的必然要求。管理者的領導責任和員工的崗位責任都是直接關系到一線運行的，與航空安全息息相關。

民航局提出的作風建設、三基建設、風險管控等都是與領導責任和崗位責任緊密聯系的。因此，嚴格落實領導責任和崗位責任是“嚴”字當頭的題中應有之義。四種責任是相互聯系、環環相扣的一個責任體系，共同構筑了民航安全運行的四道防火墻。貫徹“嚴”字當頭，就是要重點抓四種責任的嚴格落實。唯有如此，才能真正將各種規章制度和任務要求落實到位，最大限度地消除安全隱患，確保民航安全運行平穩可控。

（三）貫徹“六個起來”是落實安全責任的有力舉措

隨著新冠肺炎疫情的逐步好轉，民航行業開始全面復蘇，安全運行和安全監管壓力與日俱增，但此時部分民航從業人員卻存在著一定的松懈行為和麻痹心理，極大地影響了航空安全。2021年3月，民航局召開月度安全形勢分析會，馮正霖局長提出了“六個起來”，即腦要緊起來、心要細起來、眼要亮起來、腳要勤起來、臉要紅起來、手要硬起來。六點要求環環相扣、辯證統一。腦要緊起來，要求全行業必須提高政治站位，進一步繃緊安全之弦，緊在思想認識上，緊在精力分配上，緊在發展決策上，緊在作風建設上；心要細起來，要求我們要最大限度地預防“黑天鵝”“灰犀牛”事件，以眼睛里不容沙子的態度排查安全隱患，要細在風險隱患分析研判上，細在安全管理的效能提升上；眼要亮起來，就是指要做到居安思危、未雨綢繆，要對安全存敬畏之心，善于挖掘深層次的安全風險隱患，亮在基層一線員工作用的發揮上，亮在安全管理體系作用的發揮上，亮在安全大數據作用的發揮上；腳要勤起來，要求我們克服懶惰和麻痹心理，不能紙上談兵，要深入基層一線開展調研，安全工作必須堅持問題導向，做到有的放矢，多了解基層情況，多傾聽一線聲音，多為一線員工解決實際問題，勤在了解真實情況上，勤在推動問題解決上；臉要紅起來，不能奉行好人主義，不能搞一團和氣，抓安全工作必須紅臉出汗，堅持“嚴實細”的工作要求，紅在直面問題不回避上，紅在履職盡責敢擔當上；手要硬起來，針對違規違章行為要絕不手軟、敢于出手、敢于亮劍，寧當惡人不當罪人，寧聽罵聲不聽哭聲，硬在法規標準制定上，硬在法規標準執行上。總之，“六個起來”深入淺出地闡釋了當代民航安全理念的深刻內涵，是新形勢下對作風建設、“三基”建設以及當代民航精神等內容的傳承和發展，對確保安全平穩的民航發展態勢具有積極意義。

中國民航發展至今，依次經歷了摸索管理階段、經驗管理階段和規章管理階段。每個階段的躍遷都具有劃時代意義，推動著中國民航安全管理水平質的持續提升。“十四五”時期是由民航大國向民航強國轉型的關鍵時期，隨著運行量的快速增長和人民群眾對民航服務品質要求的不斷提高，必將促進中國民航安全管理水平的進一步提升。在信息化手段日益普及和深入的大背景下，以大數據驅動為重要標志、基于信息化手段的精細化管理的民航安全績效管理階段即將來臨，這一階段，將更加注重對民航單位合規運行水平的考核，對局方和企事業單位都提出了更高要求。這一階段，民航安全理念將發揮更加重要的作用，進而形成體系化的民航安全文化，對每一個從業人員都起到潛移默化的作用，真正讓民航安全入腦入心，從“要我安全”向“我要安全”轉變。

綜上所述，當代民航安全理念是具有深刻內涵和廣泛外延的，并且隨著行業的發展在不斷完善和演進。在“穩中求進”的民航發展主基調下，由監管模式轉變、安全責任落實、“雙盯理念”、風險管控、作風建設、“三基”建設、“六個起來”等方面共同構建起了當代民航安全理念的基本架構。任重而道遠，在多領域民航強國建設新征程中，當代民航安全理念必將發揮不可替代的作用。