“特別法人”架構(gòu)下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律問(wèn)題及對(duì)策

樊愉愉

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)研究生院，河北 石家莊 050000）

黨的十九以來(lái)，中央高度致力于解決“三農(nóng)”問(wèn)題，重視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在2015、2018、2019、2021年“一號(hào)文件”中都強(qiáng)調(diào)制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)法律，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。我國(guó)《民法典》第96條也明確規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于特別法人，不僅彌補(bǔ)了實(shí)踐中營(yíng)利法人和非營(yíng)利法人二分法的適用空白，也為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革提供了法律依據(jù)。從目前來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)法人治理體系的建構(gòu)和完善仍屬于立法論的范疇，在領(lǐng)會(huì)中共中央改革精神的前提上，總結(jié)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，更好的去落實(shí)集體產(chǎn)權(quán)制度。

1 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“特別法人”民法意義

1.1 促進(jìn)法律本土化，保障農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為中國(guó)特色的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織。隨著土地改革、改革開(kāi)放等特定背景下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：從初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社到高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社再到人民公社最后形成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。立法者認(rèn)為它既不屬于營(yíng)利法人，也不屬于非營(yíng)利法人，也無(wú)法納入機(jī)關(guān)法人當(dāng)中。將其規(guī)定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人主要是符合我國(guó)基本國(guó)情，滿足實(shí)際營(yíng)利性運(yùn)營(yíng)需求。通過(guò)制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化，才可以使其擁有社會(huì)信用代碼、銀行獨(dú)立賬號(hào)、進(jìn)而獨(dú)立簽訂合同、申請(qǐng)貸款，保障農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)在集體內(nèi)安全存續(xù)與流轉(zhuǎn)，尤其是土地。

1.2 有利于明確農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的歸屬方向

農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的歸屬一直是學(xué)術(shù)界爭(zhēng)議不休的話題。土地作為農(nóng)民最珍貴的財(cái)產(chǎn)，我國(guó)《民法典》261規(guī)定農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。但農(nóng)民財(cái)產(chǎn)長(zhǎng)期處于一個(gè)虛設(shè)的狀態(tài)，根本原因在于農(nóng)民集體屬于一個(gè)抽象概念，不能夠像全民所有落實(shí)到國(guó)家這樣一個(gè)實(shí)體。為了解決“農(nóng)民集體失語(yǔ)”的現(xiàn)象，出現(xiàn)了一種新的改革思路：將農(nóng)民集體法人化改造，則集體財(cái)產(chǎn)也會(huì)轉(zhuǎn)化為法人所有。也就是說(shuō)農(nóng)民集體和經(jīng)濟(jì)組織是一體的。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“特別法人”的確立將為這種法人化改造提供理論基礎(chǔ)，從而解決財(cái)產(chǎn)虛化的問(wèn)題。

2 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)實(shí)困境

2.1 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)管理主體模糊

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)管理主體法律規(guī)定和實(shí)踐操作中存在交叉重疊部分。從法律層面來(lái)看，原則上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于資產(chǎn)管理的法律主體，法律授予了其主體資格。《憲法》作為根本大法，其中規(guī)定了獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)。《民法典》也賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的地位，可以以自己名義獨(dú)立的從事民事法律行為。但作為特別法《村民委員會(huì)組織法》中第五條規(guī)定村民委員會(huì)享有村民自治和集體經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)利。《土地管理法》第10條規(guī)定村委會(huì)可以經(jīng)營(yíng)管理土地。上述兩部法律也授予村委會(huì)管理集體經(jīng)濟(jì)的權(quán)利。這將會(huì)出現(xiàn)兩者職能交叉的情況。從實(shí)踐操作來(lái)看，村委會(huì)擔(dān)任著集體資產(chǎn)所有權(quán)人和經(jīng)營(yíng)者雙重角色。當(dāng)公共職能和經(jīng)濟(jì)管理職能相沖突時(shí)，容易出現(xiàn)濫用公權(quán)力、干涉經(jīng)營(yíng)管理的情形。另外，目前正在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行“試點(diǎn)”，在浙江地區(qū)出現(xiàn)了“兩個(gè)牌子，一套人馬”的情形，因此農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)管理主體迫切需要明確。

2.2 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明確

首先,我國(guó)至今還沒(méi)有規(guī)定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》單行法，只是在《憲法》、《土地承包法》、《村民委員會(huì)組織法》、以及新頒布的《民法典》中概括規(guī)定。在改革試點(diǎn)中一般通過(guò)各個(gè)地方法規(guī)、規(guī)章、村規(guī)民約等來(lái)規(guī)定成員資格，但往往表現(xiàn)了地方自治的特點(diǎn)，無(wú)法達(dá)成共識(shí)。其次，從立法權(quán)限角度來(lái)分析：根據(jù)《立法法》第8條第八項(xiàng)規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)屬于民事基本制度，只能有法律規(guī)定或者國(guó)務(wù)院授權(quán)，地方性法規(guī)明顯超越了自己的立法權(quán)限。對(duì)于地方政府規(guī)章而言，必須在上位法的范圍內(nèi)制定。但在目前的法律體系中來(lái)看，尚未出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)法律，很明顯也違反了制定規(guī)則。因此不具有法律效力，所采取的成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)僅僅具有參考價(jià)值。

3 解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革發(fā)展路徑

3.1 科學(xué)確定成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，完善成員權(quán)體系

筆者認(rèn)為針對(duì)即將出臺(tái)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》中應(yīng)該專項(xiàng)規(guī)定成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、成員權(quán)利內(nèi)容、成員權(quán)行使的方式和救濟(jì)三個(gè)方面。首先，立法者在制定成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，一方面嚴(yán)格的遵守相關(guān)法律規(guī)定，另一方面尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可等原則以及統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系等因素。尤其關(guān)注特殊人群（出嫁女、入贅人、在校大學(xué)生、現(xiàn)役軍人等）的合法權(quán)益。具體來(lái)說(shuō)1、通過(guò)統(tǒng)計(jì)在試點(diǎn)村中民眾高度高度認(rèn)可的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并予以抽象立法，尤其對(duì)于涉及村民集體的財(cái)產(chǎn)利益和決議程序等方面慎重考慮。2、在制定范圍上，國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定特殊人群主體身份認(rèn)證的基本原則、認(rèn)定規(guī)則的異議程序，其余規(guī)則由各個(gè)地方進(jìn)行具體規(guī)定。3、從試點(diǎn)分析可以看出戶籍屬于必要考慮因素，筆者認(rèn)為可以將戶籍+農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)相關(guān)度作為一般標(biāo)準(zhǔn)，特殊群體為例外。其次，在成員權(quán)利內(nèi)容方面，《民法典》中概括規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利，其中共益權(quán)包括261條的重大事項(xiàng)決策權(quán)、264條的知情權(quán)。自益權(quán)主要包括265條集體成員撤銷權(quán)和物權(quán)編承包土地的權(quán)利和分配宅基地的權(quán)利。但有些具體權(quán)利仍需確立。例如在共益權(quán)中缺少集體成員的派生權(quán)利。即當(dāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織怠于行使救濟(jì)權(quán)，集體成員可以通過(guò)代位訴訟、代表訴訟、知情權(quán)訴訟等機(jī)制尋求司法救濟(jì)。在自益權(quán)中可以設(shè)立集體收益分配請(qǐng)求權(quán)、集體經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)股份推出權(quán)等重要權(quán)利，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度真正落實(shí)。

3.2 授予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)限制和債權(quán)人保護(hù)

《民法典》第683條規(guī)定機(jī)關(guān)法人原則上不得提供擔(dān)保。《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》第30條規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得為本集體經(jīng)濟(jì)以外的組織和個(gè)人提供擔(dān)保。上述相關(guān)規(guī)定都屬于特別法人私法行為的限制，這就引出了一個(gè)思考：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否具有破產(chǎn)能力？筆者認(rèn)為應(yīng)該賦予其破產(chǎn)能力，主要有以下3個(gè)理由：（1）現(xiàn)階段在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)出現(xiàn)了融資困難的問(wèn)題。精明的市場(chǎng)主體出于風(fēng)險(xiǎn)衡量的角度考慮，如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不具備破產(chǎn)能力，將會(huì)為其帶來(lái)巨大的交易風(fēng)險(xiǎn)。任由其發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將會(huì)被扼殺到“搖籃”里。（2）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有破產(chǎn)能力與民法體系相符合。《民法典》第99條賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的地位，歸根結(jié)底屬于法人的一種，進(jìn)而也應(yīng)當(dāng)適用法人的解散和清算。像國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位他們承擔(dān)著國(guó)家重要的行政管理、公共服務(wù)等職能，不破產(chǎn)是可以理解的。但農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織具有先天的特殊性，可能盈利性運(yùn)營(yíng)也可能虧損。（3）具有破產(chǎn)能力并不意味著法人的人格消滅。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有“特殊性”，不適用一般破產(chǎn)程序，當(dāng)然注銷法人資格并不合適。

對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)的限制從兩個(gè)方面分析：（1）我國(guó)《憲法》規(guī)定土地作為限制流通物，不能隨意進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和出賣。即集體土地所有權(quán)在內(nèi)的全部財(cái)產(chǎn)不可以進(jìn)行清償。對(duì)于土地承包權(quán)而言，只有是集體經(jīng)濟(jì)組成成員才能享有該權(quán)利。很明顯債權(quán)人也無(wú)法取得該權(quán)利。因此，立法者應(yīng)該在《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》中將集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)排除。（2）作為唯一納入破廠范圍內(nèi)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民享有自主處分權(quán)，可以通過(guò)入股的方式進(jìn)行。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建構(gòu)中，可以參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際情況，形成新型股份合作制。在遵循一般法人的經(jīng)營(yíng)模式下，將農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)采取進(jìn)行分類：土地進(jìn)行保守經(jīng)營(yíng)，其他經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以出讓、租賃等。在表決機(jī)制上采取“一人一票”的表決方式。在股權(quán)設(shè)置上，可以分為資本股和成員股兩種。成員股顧名思義基于成員身份，不可以隨意流轉(zhuǎn)。資本股可以轉(zhuǎn)讓。這在一定程度上促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)集中、規(guī)模化管理，也可以使涉及利益關(guān)系債權(quán)人在該期限內(nèi)代為獲得經(jīng)濟(jì)利益，從而保障了債權(quán)人的合法利益。