后疫情時代農村閑置宅基地退出問題的反思①

許 潤 劉 玲 劉珂麗

（海南大學管理學院 海南海口570228）

改革開放以來，中國城市發展迅速，農村人口不斷涌入城市，農村大量宅基地廢棄或閑置。2020年，新冠肺炎疫情對全球方方面面產生了深遠持久的影響，而農村為國家抗疫迅速取得成效提供了極大的轉圜空間。近3億農民工回鄉過年讓中國抗疫成本大幅度降低，農村成為農民工的“退路”及社會危機的“緩沖器”，農民工常年季節性閑置的宅基地是農民工能夠返鄉的基礎，在國家突發重大緊急事件時彰顯出無可替代的保障功能。但農村宅基地大量閑置也反映出中國農村土地資源管理利用過程中存在諸多薄弱環節。管理制度不完善、管理不到位是導致宅基地閑置的主要原因。在農村土地資源管理日趨嚴格、閑置宅基地增量得以遏制的情況下，建立宅基地退出機制成為學術界關注的熱點。對于閑置宅基地退出問題，學術界頗有有爭議。本文通過梳理閑置宅基地退出的學術爭議，結合新冠肺炎疫情影響下農村在應對社會緊急突發事件時彰顯的巨大價值，反思閑置宅基地退出問題，提出后疫情時代農村閑置宅基地退出對策，為相關研究和實踐提供參考。

1 閑置宅基地退出問題由來

宅基地屬于農村建設用地，目前，國家對于閑置宅基地的定義和規模并無明確規定。本文借鑒已有研究，將閑置宅基地暫界定為無論宅基上是否有建筑物存在、在一定期限內沒有被充分利用的宅基地［1-3］。節約集約利用土地是相關主體在土地資源管理利用中應當遵循的基本要求。因此，根據國家規定，設定閑置宅基地定義中“一定期限內”為兩年，同時定義半年至兩年沒有被充分利用的宅基地為季節性閑置宅基地。閑置宅基地的規模大都為學者在調研基礎上形成的地方性判斷，根據相關文獻數據，發現閑置宅基地比例有增加趨勢，由10%～20%［4-6］上升至20%左右［7-9］。

對于宅基地的閑置原因，不同視角下解釋不一樣。從政府管理層面分析，主要有兩個方面。一是管理不到位。宅基地審批管理不嚴格導致農村居民肆意擴張宅基地、隨意圈地建造新房、建新不拆舊等現象頻發，出現全國農村常住居民減少而宅基地面積不減反增的現象。二是管理制度不完善。國家規定農村居民可以依法申請農村宅基地，但嚴格限制宅基地流轉，宅基地閑置后缺乏有效退出機制，造成有增無減難題。因此，建立宅基地退出機制成為當前學術界關注的熱點。相關研究發文量也呈現逐年增長趨勢［10］，且與宅基地收回、宅基地流轉相比，宅基地退出具有實施成本低、綜合效益高等優勢，不僅增大了農業用地的面積和成片性,也讓政府的城鎮規劃更加合理，能有效解決當前人地矛盾［11］。

2 農村閑置宅基地退出的學術爭議

有關閑置宅基地退出的研究較多，本文將農村閑置宅基地退出的爭議分為“效率觀”和“保障觀”。

2.1 農村閑置宅基地退出的“效率觀”

效率觀強調土地產權強化和市場機制在土地資源配置中的作用，核心主張就是最大程度利用資源獲得價值。早期研究認為農村宅基地退出機制的缺失是導致目前中國農村宅基地問題的根本原因［12］。學術界開展了農村宅基地退出模式［13］、退出補償問題［14-15］、農民宅基地退出意愿［16-17］、農戶宅基地退出受償意愿［18］等多個方面的研究。強調閑置宅基地退出有利于提高土地利用率，實現宅基地使用權財產性權益，進一步推動農業轉移人口市民化。

第一，閑置宅基地退出可以充分利用農村土地資源，提高國家建設用地的利用效率。目前，農村建設用地利用粗放，布局凌亂，非法占用、閑置浪費等問題突出。退出閑置宅基地可以盤活農村閑置土地，促進農村土地節約集約利用。把農村閑置的土地有效用于當地經濟社會發展、鄉村振興進程中，充分發揮農村宅基地的土地資源價值。

第二，閑置宅基地的退出有利于實現農民的財產性權益，促進農民增收。國家《憲法》《物權法》《繼承法》《土地管理法》等多部法律都對農村宅基地使用權與地上房屋財產權做出了不太一致的規定。雖然農民擁有宅基地使用權，但在諸多限制流轉的規定下，宅基地的財產性權益無法實現。隨著城市化進程的加快，宅基地對農民生活的保障能力不斷降低，即一部分農民搬遷進城以后，在城市出現購房壓力或經濟問題時，閑置在農村的宅基地由于無法順利流轉不能發揮經濟支撐作用，只能閑置荒廢造成土地資源浪費。因此，退出閑置宅基地是為了實現農民宅基地的財產性權益，在需要時可以依法將宅基地資產變現，為促進農民增收提供途徑。

第三，閑置宅基地的退出有助于推動農業轉移人口城鎮化，打破城鄉二元結構體制，促進城鄉融合發展。從農業轉移人口看，一部分農村勞動力在城鎮和農村流動，是中國現階段乃至相當長歷史時期都會存在的現象。退出農村閑置宅基地可以促進進城農戶在城市定居，解決城鄉雙重占地的問題，也可以為希望進城安居的農戶提供助力，加速農村剩余勞動力向城市轉移。同時，建立建立農村宅基地退出機制，與城鄉建設用地增減掛鉤等政策有機銜接，有利于打破城鄉城鄉二元結構體制，定義新型城鄉關系，促進城鄉融合發展。

2.2 農村閑置宅基地退出的“保障觀”

有學者表示關于宅基地退出的研究過熱是不正常的，認為宅基地退出應當緩行［19］。持保留意見者否定了農民宅基地具有高經濟價值，強調宅基地是維系進城農戶鄉土情結的紐帶，肯定閑置宅基地作為進城農戶“根據地”和“退路”的社會保障功能。這些觀點大都以文化傳統、社會保障為出發點，因此，稱其為“保障觀”。

第一，閑置宅基地退出成本高，經濟效益不顯著。閑置宅基地退出需要政府對農戶進行換房或經濟補貼，而且退出以后土地利用收益偏低，無疑會加大政府經濟壓力，造成政府財政困境。宅基地作為一種具有社會保障性質的資源，閑置并不等于浪費，因此宅基地的退出不能急于求成，應遵循其發展應有的規律。

第二，宅基地是承載鄉村文化的搖籃，是應當予以保留的鄉村振興之文化根基。濃厚的祖宅意識以及安土重遷、落葉歸根的傳統思想使農村人口尤其是年齡較大的農民把宅基地視為“生命線”。宅基地是鄉土文化的場域，作為鄉土文化的載體和象征，是農民寄托鄉土情結的“鄉土符號”。保留閑置宅基地能為人民群眾帶來強烈的歸屬感和鄉土文化認同感，有利于農民在鄉村振興過程中發揮主體作用，傳承鄉村文化，也讓中國傳統文化有堅實的落腳點。

第三，宅基地是社會危機中的“穩定器”，為國家發展提供了極大的保障作用。一方面，農村閑置宅基地可在城市出現危機時充分接納進城務工人員返鄉，是有效緩解社會問題的“緩沖器”。另一方面，閑置宅基地能使進城務工農民在面對城市高昂的生活成本或無法在城市扎根立足時，重返農村閑置的宅基地，回歸鄉村生活。

3 農村閑置宅基地退出問題的反思

2020年春節之際，新冠肺炎疫情在中國各大城市爆發。農村地區迎回近3億返鄉農民工，為中國抗疫迅速取得成效提供了極大的轉圜空間，大大縮減了防疫成本。因此，有學者認為，中國能夠有效控制新冠肺炎疫情的關鍵在于農村，近3億返鄉農民工中1.6億人跨省流動和1.2億人省內返鄉。在防疫資源稀缺的條件下，農村地區的疫情程度和產生的防疫成本遠低于城市。農民工在農村老家的住宅大多數為季節性閑置甚至長期閑置，由此形成的制度成本和社會資源浪費常常惹人詬病，但是在社會重大突發事件中，平時閑置的宅基地凸顯出極大的保障作用，證明宅基地的保障功能和效用并不會因為使用頻率的降低或財產性功能的顯化而降低，讓人不禁反思過去對農村閑置宅基地退出問題的看法。

3.1 反思一：閑置宅基地退出已然勢在必行了嗎？

農村閑置宅基地增量被嚴格管理的情況下，宅基地退出僅僅是可選項而遠非必選項，制度成本和農民意愿并未抵達勢在必行的閾值。第一，雖然學術界圍繞宅基地退出開展了諸多研究，但在國家層面“穩慎推進農村宅基地制度改革”依然是主基調。新修訂的《土地管理法》中涉及宅基地退出的條文僅提到“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”。“盤活利用”的優先級明顯高于“有償退出”。第二，雖然宅基地制度滯后于其功能變遷已然付出巨大的制度成本，但2020年新冠肺炎疫情表明，農村閑置宅基地的保障性功能和價值并不會隨著使用頻率的減少而降低，反而像社會發展的一張“安全網”，鑄就了防范社會重大風險的底部支撐。部分制度成本換言之就是為社會保障繳納的“保險費”。第三，以人民為中心始終是政策制定和執行的內在要求。在農民宅基地退出意愿調查中，大多數人不愿意退出農村宅基地。類似以退出農村宅基地促進農業轉移人口市民化的做法，不符合政策制定應“以人民為中心”的基本要求。

3.2 反思二：閑置宅基地退出后是否兌現了目標價值？

對農村閑置宅基地持“效率觀”的核心主張在于釋放閑置的土地資源要素并利用其創造價值。從宅基地退出必要成本來看，建立宅基地退出機制必然配套補償方案，這意味著無論是否創造價值，補償成本是不可避免的。并且，現有社會環境下，民眾對土地補償價格期望相對較高，很容易出現“倒貼”的情況。從宅基地退出可能獲取的收益來看，一方面，退出宅基地可以被復墾成為耕地，通過土地增減掛鉤政策置換出城市建設用地；另一方面對于區位條件優越的宅基地，可以較為直接地轉換為城市建設用地。能為用地緊張的城市提供建設用地，這無疑是目前價值實現最理想的選擇，但一般僅限于東部經濟發達地區或大城市周邊，與偏遠農村閑置率較高的客觀分布規律并不一致，也就是說僅有極小部分可以通過退出宅基地獲取高額的城市建設用地價值。多個宅基地制度改革試點的實踐也證明指望宅基地制度改革來實現農民宅基地的用益物權和財產權是行不通的，至于復墾為耕地獲得的收益更不必多提。因此，以閑置宅基地退出獲取巨大價值僅適用于個案，難以普及。

3.3 反思三：閑置宅基地退出為何能成為社會關注熱點？

閑置宅基地能引起廣泛的社會關注，原因在于部分民眾、地方政府和學者看到了其中的顯化價值。對民眾而言，隨著農村宅基地財產性功能的顯現，以及部分沿海發達地區和大中城市周邊農村住房升值，閑置宅基地權益主體希望能夠實現其應有的財產性權益，從而表現出對相關政策出臺的關注。城鄉建設用地增減掛鉤制度為閑置宅基地退出提供了后續操作空間，地方政府希望盡快建立宅基地退出制度。而部分學者作為地方政府決策智庫人員，服務于當地政策需求，宅基地退出作為較新的研究領域，在認同宅基地退出的基礎上，理論研究和實證研究均可有所作為也容易出成果，因此，理所當然緊跟社會關注熱點跟進研究。全國農村土地確權登記、農村土地相關政策的宣傳過程中，與農民自身利益相關的閑置宅基地退出問題容易引發公眾關注，需要及時解讀相關政策，做出正確輿論引導。

4 農村閑置宅基地退出問題的對策

結合農村閑置宅基地退出問題的爭議，發現退出只是可選項之一，而非必選項。此外，新冠肺炎疫情對全球發展的影響深遠持久，在后疫情時代中國應該更加重視農村閑置宅基地的作用。因此，在開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、全面推進鄉村振興的新背景下，農村閑置宅基地需要探尋更加切實可行的出路。城鄉融合發展既是國家現代化的重要標志，更是推進鄉村振興的必由之路。研究表明，城鄉融合發展可以有效提高宅基地利用效率，或許是解決農村宅基地閑置問題、挖掘農村閑置宅基地潛在價值的較好選擇。

4.1 以人為本，認清農村閑置宅基地在現階段社會經濟發展的定位

退出農村閑置宅基地的基本前提是要進城農戶能夠順利融入新的生活環境。農民要融入城市生活，必須有一定經濟基礎。否則，當進城農戶難以承受城市生活壓力時，就會選擇返回農村生活。同時擁有進城開啟城市生活和返鄉回歸農村生活的選擇權，是城鄉發展不平衡的現實背景下給予農村居民的補償性福利，因此多數農業轉移人口處于“半城市化”狀態。半城市化是中國經濟發展階段之必然結果，農村閑置宅基地正是與之相適應的現實產物。此外，中國是一個人口眾多的國家，即使城鎮化率達到70%，農村地區還將承載4億多人口。因此，要充分肯定閑置宅基地對農業轉移人口的保障功能，認識閑置宅基地在城鄉融合發展過程中存在的合理性，以人民為中心，妥善處理閑置宅基地。

4.2 立足優勢，挖掘農村閑置宅基地在城鄉融合發展中的潛在價值

鄉愁是中國人民傳統文化中難以抹去的特殊情感。宅基地作為農村居民生產生活的主要場所，承載了無數“城一代”在農村的生活印記，是出身農村的城市移民與故土唯一的情感紐帶和聯系。改革開放后，大量農民進城謀發展，不少人在城市中立足成為“城一代”。“城一代”不僅有較好的物質文化基礎，更擁有廣闊視野和開拓精神，加上了解農村，成為挖掘農村宅基地潛在價值的隱藏資源。因此，要充分發揮農村宅基地的情感紐帶作用，吸引城市資金下鄉、人才回流，為城鄉融合發展過程中要素雙向流動搭建橋梁。

4.3 因地制宜，靈活發揮農村閑置宅基地區位優勢和鄉村特色功能

中國農村地區分布廣袤，情況復雜，對待農村閑置宅基地問題要結合周邊城市發展實際，借助區位優勢，因地制宜對閑置宅基地進行處理。例如，沿海經濟發達地區、大城市或城市群周邊，可以通過自愿有償退出閑置宅基地，節約集約利用土地資源創造價值，增加農村發展資本；同時可以建立健全農業轉移人口市民化機制，提升城市包容性，促進城鄉融合發展；借助城市經濟發展溢出效應，實現產業承接轉移，促進城鄉規劃布局優化。對于耕地資源較為稀缺的地區可以優先將閑置宅基地實行有償退出后復墾，保障當地耕地面積和糧食生產能力；對于較為偏僻但擁有良好生態環境或特色旅游資源的地區，可以充分發揮鄉村特色，發展旅游等。總之，沒有一成不變的發展模式，對農村閑置宅基地的利用要在城鄉融合發展中因地制宜進行靈活發展。

4.4 把握機遇，在建立健全城鄉融合發展體制機制中完善農村宅基地管理制度

十九大提出，鄉村振興是中國農村發展最大的機遇。2018年“中央一號”文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》和《鄉村振興戰略規劃（2018～2022年）》陸續出臺，在國家頂層設計上將農業農村發展提高到了最優先級別。農村閑置宅基地是鄉村振興發展中的難題之一，因此，必須將問題放入鄉村振興發展全局中統籌考慮。鄉村振興突出強調城鄉融合發展，穩慎改革農村宅基地制度是國家建立健全城鄉融合發展體制機制的重要組成部分。農村宅基地閑置問題解決的關鍵還在于完善農村宅基地制度，同時也要統籌考慮農業轉移人口市民化機制、城市人才入鄉激勵機制、農村承包地機制、集體經營性建設用地入市制度、工商資本入鄉促進機制等，為城鄉融合發展和根本性解決農村閑置宅基地問題提供制度保障。