我國土地托管的發展歷程及實踐經驗啟示①

王成麗

（中國熱帶農業科學院科技信息研究所 海南海口571101）

保障糧食安全關鍵在于落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略。土地托管可有效提高土地利用率，促進土地“趨糧化”，是解決“誰來種地、如何種地”問題、實現農業規模經營的重要途徑。適度規模經營是農業現代化的重要特征，具有兩個發展方向，一個方向是土地等基礎要素集聚形成的農業生產規模化經營，以土地流轉為主要形式；另一個方向是農業社會化服務的規模供給形成的農業服務規模化經營，以農業生產托管為主。“土地托管”，即“農業生產托管”，指農戶等經營主體在不流轉土地經營權的條件下，將農業生產中的耕、種、防、收等全部或部分作業環節委托給農業生產性服務組織完成的農業經營方式。根據服務對象需求的不同，土地托管分為全托管和半托管。全托管指為農業生產者將農業生產從種到收、從農資供應、技術指導到產品銷售交由第三方服務組織全程提供，農業生產者支付托管費用。半托管是指農業生產者將農業生產中的部分作業環節交由第三方服務組織完成的一種模式，進一步可分為單環節托管、多環節托管及關鍵環節綜合托管等形式。土地托管是農業生產托管在地方實踐探索中形成的一種主要形式，是農業社會化服務的具體實踐、具體抓手，也是當下廣受歡迎的一種新型經營方式。筆者系統梳理了我國土地托管發展的歷程和各地實踐模式，以期為土地托管發展提供可推廣、可借鑒的經驗。

1 我國土地托管的發展歷程

我國土地托管是伴隨著農村改革產生和發展，從無到有，歷經了近30年，是由基層農民試驗并逐漸推廣，最終上升為國家政策的實踐創新和典型示范。

1.1 初始階段

我國土地托管始于20世紀90年代甘肅省涇川縣王村鄉各村農民創辦的“托田所”，外出務工或耕地意愿不強的農民把自家承包田托給“托田所”，“托田所”在明確托管土地的所有權、承包權、經營權基礎上，將土地有償地轉包給有耕種能力的農戶。此舉解決了外出務工農民的后顧之憂，同時受托大戶能夠成片耕種土地，提高了生產率。1995年，湖南省瀏陽縣北盛鎮89%的村民小組都辦有土地托管所［1］。2000年，胡志安對湖北省鄂州市六鄉鎮10個村1 314戶農戶土地托管進行了抽樣調查［2］。總的來說，這一階段的土地托管還是農村經濟發展中的新生事物，處于自發形成的初級階段，存在托管規模小、隨機性大等特點，缺乏應有的組織、規范和引導，配套服務沒有跟上。

1.2 發展階段

2007年《農民專業合作社法》實施后，農民專業合作社如雨后春筍般發展壯大，農民專業合作社等新型經營主體的土地托管服務得到迅速發展。2008年，陜西西安農民薛拓組建公司對糧田實行土地托管，對長安區的5個鄉鎮15個行政村3 800戶的1 073 hm2糧田，實行統一托管服務。2009年山東省供銷社率先探索土地托管模式，形成“汶上模式”，河南、河北、江蘇、安徽等地紛紛效仿成立土地托管專業合作社。這一階段土地托管成效顯著，閑置土地迅速被聚集，產生了規模經營效應，由“菜單式”托管逐漸向“全程”托管發展，服務范圍日益拓展。隨著經營規模的擴大，也出現了一些問題，如：托管經營主體資金短缺；農民大多持觀望心理，托管的實現需要村干部、村委會等反復動員；農戶多選擇菜單式托管，土地細碎化現象嚴重；托管經營主體在人才技術、物資裝備等方面較匱乏，國家對經營主體土地托管服務的規范指導和政策支持較少。

1.3 規范階段

隨著各地土地托管由點及面、逐步鋪開，形成了一批可復制可推廣的土地托管成功模式和典型經驗做法，土地托管逐步由實踐經驗上升為制度安排。2014年中央一號文件提出土地“托管式”服務，明確提出擴大農業生產全程社會化服務試點范圍。2014年山東省在總結本省農業社會化服務經驗的基礎上率先發布了地方標準——土地托管服務規范，在山東省標準的基礎上，《農業社會化服務土地托管服務規范》國家標準于2017年正式發布，標志著土地托管從實踐經驗不斷走向規范化。近幾年，國家出臺一系列文件，引導土地托管向規范化發展。中央財政自2017年起通過農業生產發展資金安排農業生產社會化服務項目任務，2020年中央財政投入45億元推動土地托管項目。截至2019年，全國生產托管服務面積超過1億hm2。這一階段全國各地依托自身資源稟賦，探索出多種土地托管經營方式。

2 我國土地托管的理論研究

發展多種形式適度規模經營是未來很長一段時期內中國農業政策的目標［3］。當前土地流轉規模經營可以說已經走到改革“深水區”［4］，較多學者開始探討通過生產環節外包實現農業規模經營的可能性［5］。羅必良［6］認為規模經濟的本質在于分工與專業化。在要素（服務）市場開放的條件下，農戶生產經營活動卷入外部分工以及社會化分工有了更大可能，推進農業服務規模經營是我國農業適度規模經營發展的重要方向［7］。發展農業生產性服務業，為加快農業發展方式轉變培育新引擎［8］。

學者對土地托管實踐效果的評價更多是傾向于積極正面的，有利于防止非糧化［9］，提高生產效率［10］；有利于強化農業雙層經營中“統”的功能［4］；實現小農戶與現代化農業生產的對接［11］；本質上呈現的是農業發展過程中的鄉村治理的實踐樣態［12］等。托管經營主體呈現多元化趨勢，但也面臨著以農資商為代表的農業企業以利潤驅動為主要動力，村兩委和基層供銷社的參與動力尚不足的組織困境［5］。部分學者在對土地托管與土地流轉比較分析基礎上，提出了土地托管的適用條件：一是持續穩定的非農就業和家庭收入結構的轉變；二是土地能夠集中連片和規模經營；三是村級組織強有力的組織動員和協調治理能力；四是完善的農業生產社會化服務體系；五是土地托管更易在土地流轉之外產生，兩者在一定條件下相互替代和轉化［13-14］。

3 我國土地托管的地方實踐

3.1 供銷社牽頭的土地托管模式

以供銷社牽頭推動的土地托管模式在山東省率先展開，逐步推廣至到全國。山東省供銷社構建為農服務體系，形成縣、鎮、村三級為農服務平臺。在村級層面，以“村社共建”為手段，供銷社基層社與村委會、農村基層黨組織緊密合作，共同發展農民專業合作社、農村綜合服務社，實施各類農業生產項目。在鄉鎮層面，由實力雄厚的合作社牽頭，聯合鎮域內其他合作社、龍頭企業、專業大戶、家庭農場等新型經營主體成立鄉鎮農民合作社聯合社。在縣級層面，由縣供銷社牽頭，以各鄉鎮聯合社為主體，聯合縣域內各類農業服務主體共同組建縣級農民專業合作社，在縣域范圍內形成上下貫通的合作社組織體系和為農服務體系，有效地整合了各類服務資源，實現全產業鏈社會化服務，達到了農民、村集體和服務主體“三方共贏”。

3.2 農資企業轉型驅動的土地托管模式

為應對外部環境改變，農資零售商從單一的農資銷售轉型為提供農資、農機、農產品銷售等農業綜合性服務，依托土地托管服務，不僅解決農資賒銷問題，還實現了農戶與合作社的共贏。其轉型本質是對農業產業鏈進行縱向整合，最終驅動了土地托管模式的實現。

大型農資企業也積極發展土地托管業務。化肥生產龍頭企業——金正大集團，2017年成立全國首家開放的現代農業綜合服務平臺“金豐公社”，為農民提供土地托管一攬子全程服務，開拓了農化企業發展全產業鏈社會化服務的范例。中化集團著力打造的“MAP”模式，成為農業社會化服務的重要平臺。

3.3 村集體經濟組織領辦的土地托管模式

2017年，安徽省六安市黃墩村集體經濟組織以水庫、水渠及荒置的林地、茶園等“沉睡”經營性資產和財政資金入股，聯合3家公司、1個合作社共同成立黃墩村股份經濟合作社，代表農民統一與服務組織簽訂合同，以水稻專業化生產為紐帶，為全村農田集中開展產銷一體化的全產業鏈托管服務，對服務組織實行“四化”管理，充分發揮村集體經濟組織“統”的作用，實現“服務主體+村集體+服務對象”合作共贏。

3.4 單一作物的全程土地托管模式

黑龍江龍江縣超越合作社成立于2013年2月，致力于推廣玉米專業化種植，圍繞玉米種植全產業鏈，提供“耕種管收售”全程托管服務，構建“金融+期貨+保險”農產品產值保障機制，對托管的土地實行網格化組團式管理；探索建立了農業生產全程托管參保機制，充分保證農民收益。自2016年起，陜西白水縣美華果業有限責任公司以蘋果果園托管服務為核心，探索集技術服務、生產種植、果品包裝、冷藏物流、加工營銷于一體的全產業鏈服務體系。四川綿陽市川椒王子農業開發有限公司提供藤椒全產業鏈服務，重慶市奉節縣多品農業發展有限公司通過“全程托管+農業綜合服務”打造臍橙全產業鏈的農業生產服務。

3.5 關鍵環節的土地托管模式

浙江省農飛客農業科技有限公司2015年成立以來，聚焦水稻、小麥等大田作物，花生、高粱、茶葉等經濟作物開展全程植保解決方案，聚焦湖南、湖北、江蘇、浙江等重點市場，深耕縣級服務站，打造“農飛客線上服務平臺”，在線為各地飛手及大戶提供從產品套餐、植保技術指導、飛手技能培訓、物流及倉儲配送等一站式服務。福建司雷植保技術有限公司通過推廣自主研發的純物理智能蟲害防治系統，探索出了茶園植保生態防控全程托管模式。

3.6 聯合體經營的土地托管模式

安徽黟縣2016年聯合31家經營主體組建了黟縣有農優質糧油生產聯合體。聯合體以優質糧食生產為核心，涵蓋生產、加工、銷售、金融、保險等服務；全程追溯、質量檢測、物聯網等科技服務；從育秧到烘干倉儲的全程機械化服務。服務內容涵蓋了產前農資供應、產中耕種管收集、產后銷售運輸等服務。浙江樂清市金穗水稻專業合作社聯合社由23個農民合作社以股份合作形式組建，以水稻專業化生產為紐帶，整合服務資源，探索形成了專業化生產合作、農資農產品購銷合作、資金信用服務合作“三位一體”服務新模式，帶領“低小散”農民專業合作社提升對接市場能力。江蘇泰州市姜堰區引導村集體牽頭組建鎮域性的家庭農場服務聯盟，實現了全區農業鄉鎮全覆蓋，構建了區域性服務聯盟。

4 實踐經驗的啟示

4.1 發揮村集體統籌能力是土地托管供需雙方達成合作的關鍵

土地托管的服務對象是廣大而分散的小農戶，村集體是農村土地所有權的擁有者，在組織農民和協調服務方面具有得天獨厚的優勢，村組干部主要借助于自身的職能、威信和能力來協調組織農民，將分散的農民組織起來后，再與社會化服務主體進行對接，形成“小農+村集體+社會化服務”模式。托管服務主體要充分發揮村集體的組織協調作用，通過與村組干部聯合組建服務團隊、吸收村集體資產入股、設立村聯絡員等多種形式發揮村組干部參與土地托管服務的積極性。

4.2 充分保障農民的利益是土地托管經營可持續發展的基礎

托管服務主體要主動構建保障農民利益的運行機制和風險防范機制。如在山東供銷社牽頭的土地托管模式中，鎮級農民合作社聯合社設定農民社員的持股比例，保證農民社員的收益。構建“金融+期貨+保險”農產品產值保障機制，以金融兜底產值波動風險，保障托管農戶的產品收益。農戶獲利了，才能創造出更大的土地托管需求，土地托管經營才能持續。

4.3 服務主體多元化是土地托管服務規模化的保障

隨著土地托管規模的擴大，單個經營主體往往會面臨技術能力不足、資金匱乏、人才隊伍短缺等問題，客觀上需要更多的服務主體參與土地托管經營，更好地整合服務資源，提升服務能力。各地的土地托管實踐大都是聯合了多個主體共同提供土地托管服務，供銷社牽頭成立的農民合作社聯合社、農資企業聯合其他主體打造的現代農業綜合服務平臺、吸納家庭農場、合作組織、農業企業、科研院所組建的區域性服務聯盟模式，均是多元化服務主體，有力地推動了社會化服務規模的擴大和服務效益的提升。

4.4 堅持因地制宜是土地托管具體模式選擇的導向

土地托管是在實踐中發展起來的一種新型經營模式，由于全國各地資源稟賦各異，土地托管的典型案例在各地實踐應用中也會產生差異。從托管服務主體上，村集體、供銷社、農民專業合作社、家庭農場、種養專業大戶以及各種聯合體都可以提供土地托管服務，具體以哪個主體為主導需要因地制宜。從托管服務品種上，盡管全國范圍來看主要以糧食作物為主，但各地也逐漸探索出了其他作物的托管模式。從托管環節上，全托管、半托管模式均有成功的經驗可以借鑒，從長遠來看，服務全產業鏈的全托管模式可以獲得更高的產業化經營效益。聚焦關鍵環節、多環節的綜合托管可以更好地滿足農戶的定制化需求。從服務對象范圍上，土地托管在把小農戶引入現代農業發展軌道上起到了突出作用。但同時也要看到，近年來我國新型經營主體蓬勃發展，家庭農場、專業大戶、農業企業、農民專業合作社在農業生產過程中同樣會產生農業社會化服務需求。

4.5 政府的大力支持為土地托管營造了良好的環境

我國土地托管的發展歷程表明，沒有政府支持自發形成的土地托管是無序、不規范的，土地托管由實踐經驗上升為國家政策后，有了國家的頂層設計、規范指導和大力扶持，土地托管發展才走上規范化道路，土地托管服務市場不斷發展壯大。因此，各地在開展土地托管過程中，需要各級政府在政策、資金、技術、信息等方面給予大力支持，對農戶進行引導，對服務主體進行扶持。同時也要防止政府過度和不正當干預市場，違背農戶和經營主體意愿的行為。