系統理論視角下的我國區域環境協同執法制度研究

王學棟 岳曉君

摘要：環境問題的復雜性、跨域性要求加強區域環境協同執法。系統理論對系統發展共同規律的研究可以為化解我國區域環境協同執法制度現存問題提供新思路。我國區域環境協同執法面臨著環境協同執法體系整體性不高、環境協同執法系統開放性不足、環境協同執法秩序穩定性不強的問題。對此，應從系統優化、機制創新、秩序維護三條途徑整體有序推進。其中，系統優化途徑從執法主體溝通聯系以及整體性的角度推進協同執法;機制創新途徑從利益平衡和協調機制與信息共享等方面提高開放性;秩序維護途徑從依法行政等方面推動協同執法秩序動態穩定性發展。

關鍵詞：系統理論;區域協同執法;環境問題

中圖分類號：D922.1

文獻標識碼：A

文章編號：1673-5595（2021）05-0076-07

近年來，我國區域協同發展向更高水平推進，對行政執法的要求日益提高。環境問題的跨域性、跨部門性、復雜性，也迫切要求國家盡快出臺跨區域、跨部門、有序規范的環境協同共治機制。傳統行政執法屬地管理體制與環境問題的跨域性、區域協同執法之間的矛盾進一步凸顯。盡管地方政府之間圍繞區域環境協同執法進行了有益的合作嘗試，但區域協同執法的法律桎梏仍未打破。在跨域環境管理問題處理上，探索建立一種跨域聯合、協同執法制度成為區域一體化發展的必然選擇。

一、文獻回顧

隨著區域一體化戰略的推進，我國區域環境協同執法理論研究備受學者關注。其中，以京津冀、長三角等地區為主要研究對象，圍繞環境治理和城市公共管理協同執法問題的研究成果較為典型?，F有學術成果對于區域協同執法制度價值的認識較為深刻。其一，普遍認可區域協同執法作為行政執法的方式之一對國家治理能力現代化進程的推動作用。同時，協同執法也是地方行政執法部門踐行依法行政原則、履行公共管理法定職責、建設法治政府的體現。其二，認同區域協同執法對于落實區域發展規劃、政策等方面的推動和保障作用。如周悅麗[1]指出，協同執法是落實《京津冀協同發展規劃綱要》等的關鍵突破點。其三，基本認可區域協同執法相對于傳統屬地執法模式的突破和創新。區域內多地方執法部門通力協作、協同執法的行政執法方式與傳統屬地的地方執法部門“各自為政”的執法方式存在顯著差異。如尹珊珊[2]指出，執法機制對于克服行政區劃限制、促進地方政府執法協調等具有重要制度創新意義。也有少量文獻圍繞影響區域協同執法的制約因素進行分析。如蔣敏娟等[3]指出，利益、資源、社會資本、文化、體制、制度等顯、隱性因素影響了政府間的協同治理。還有部分研究成果圍繞區域協同執法的現存問題及改進進行了分析。如賴先進[4]指出，行政執法實踐中，跨部門協同問題也往往存在于平行部門之間、上級部門與下級部門之間、執法機構與社會之間，并提出了推進跨部門的聯合執法機制建設等建議。此外，也有部分學者結合整體政府理論[5]、合作模式[6]、博弈論[7]、文化沖突[8]等多種理論，分析多部門協同工作對接、執法主體及客體、利益分配、價值多元性沖突等區域協同執法中的具體問題，并從職權爭議裁定、主體及客體界定、經濟幫扶、激勵等機制保障、法律法規完善、區域法治文化發展角度提出建議。

盡管區域環境協同執法理論研究初見成果，但由于我國區域協同執法的復雜性及該課題的新興性，仍有諸多問題需研究、探索。首先，對區域協同執法體系性問題關注不足。區域協同執法作為新型執法方式，學術界多以大氣污染、流域治理等問題對區域協同執法過程中出現的地方規定沖突等進行分析，缺乏對區域環境協同執法體系的宏觀分析。其次，對于執法模式優化過程中出現的主體矛盾缺乏有效處理。盡管現有研究針對多頭執法問題進行了一定的探討，但對于區域協同執法的主體矛盾問題仍存在一定的研究空白。再次，對于區域協同執法程序問題等缺乏有效規定。學術界對于區域協同執法結果較為重視，但對于事前協商、協同執法過程、責任追究研究不足。

二、我國區域環境協同執法制度的現存問題

隨著京津冀、長三角、粵港澳大灣區等一體化建設的深入推進，區域環境協同執法進一步受到重視。尤其是2021年3月1日實施的《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》）突出強調流域治理協同問題，該法總則有多個條文直接涉及流域協同，分則各章許多條文從主體上協同中央與地方、部門與部門、流域與區域、區域與區域之間的關系，方式上推動有序協同、整體聯動，但其協同治理、協同執法的實施效果仍需實踐來檢驗。從總體來看，我國區域環境協同執法尚處于起步階段，仍面臨著環境執法體系整體性不高、環境執法體制開放性不足、環境執法秩序穩定性不強的問題。盡管這三個問題的側重點不同，但是三者間存在著一定的邏輯關聯，即整體性是區域環境協同執法體系最鮮明、最基本的特征，環境執法體系整體性不高是區域環境協同執法制度長期存在的基礎性問題;開放性是區域環境協同執法系統發展的前提，環境執法體制開放性程度不足是區域環境協同執法制度的發展困境;穩定性與整體性、開放性相互聯系，是區域環境協同執法制度的重要內容，關系到我國區域環境協同執法制度的具體實施。

（一）區域環境協同執法體系整體性不高

區域一體化可以理解為將某些地方整合為一個新系統的過程，打破各區域“各自為政”的局面，推進系統整體發展。由于區域環境協同執法體系不是地方環境執法的簡單疊加，因此，區域環境協同執法體系中各部分之間的相互作用不應是簡單的疊加或堆砌，而應當是復雜且相互聯系的。

推進區域環境協同執法體系的發展，要求各行政主體積極、有序地合作。當下，我國各區域環境執法主體間聯系較少，多地區、多部門間執法聯動性不足;區域內各執法主體間缺少聯系，呈現出分散的狀態。具體表現為：其一，我國區域環境協同執法多處于“上級政府命令+區域各下級執法機構分別行動”的狀態，各執法主體執法行動處于“線性羅列”的排列組合狀態，各主體間協同執法的主動性不足，這將影響區域環境治理的效果;其二，我國跨區域環境治理中常出現多頭管理的情況，各環境執法主體呈現分散的狀態。我國中央以及地方立法中存在的多地區、多部門管理職責交叉、重疊問題是造成各執法主體間相互作用不明顯的重要原因，也導致了跨區域環境協同執法中多地環保部門爭奪處罰權或行政不作為的問題。

（二）區域環境協同執法系統開放性不足

在區域一體化發展的影響下，傳統地方環境治理模式也發生了變化。區域環境治理一體化發展戰略為區域環境協同執法提供了條件。要真正提高區域環境治理的效率，需要從區域環境治理系統發展內因出發，化解系統內部開放性不足的問題。維持并發展區域環境協同執法系統開放性特征的關鍵在于解決傳統屬地執法體制造成的跨區域、跨部門的利益不協調、信息交換不足等條件性問題。

第一，屬地執法體制的封閉性造成了地方間利益共享和協調機制不完善。例如，部分經濟較弱的地方以跨區域性環境損害換取本區域經濟發展，對本地區污染企業采取保護主義政策。地方保護主義的背后是利益。這種利益體現為地方保護主義對于地方經濟發展的“積極關系”。對主體有益是這種“積極關系”產生的必要條件。[9]區域一體化發展最終目標是達到對各主體均有益，實現區域內更廣泛、更普遍主體的“積極關系”最大化，推動各主體共同的、普遍的發展。而平衡與協調“積極關系”、保障“積極關系”的最大化是法治的重要任務。事實上，受制于利益平衡與協調機制的短板，在區域協同執法過程中，地方政府可能出于利己的目的而采取不配合、歧視性處理等非理性行為，導致區域協同執法陷入僵局，并最終與區域一體化發展的目標背道而馳，各區域經濟發展受到沖擊和影響。[10]

第二，屬地執法體制的封閉性造成了地方行政主體間信息交換動力不足?，F實中，多部門內部掌握的數據信息共享化不足，信息移送不及時，數據信息“散而不聚，聚而不通”情況依然存在。信息交換是區域協同執法的重要基礎。盡管《中華人民共和國行政許可法》等規定了行政機關信息共享制度，但是由于屬地管理模式的相對封閉性，實踐中仍然存在行政機關信息交換障礙。以京津冀地區揚塵治理為例，建筑工地揚塵治理的障礙之一便是各地區政府工信部門、環保部門等行政機關信息溝通不暢，進而降低了執法力度。

（三）區域環境協同執法秩序穩定性不強

區域協同執法的根本目的在于解決跨域公共秩序問題，降低跨域秩序風險，保障公共整體秩序。恩格斯指出，物體相對靜止的可能性、暫時的平衡狀態的可能性是物質分化的根本條件，因而也是生命的根本條件。[11]維持并發展區域環境協同執法動態穩定性的關鍵是解決環境執法秩序僵化的問題。

第一，地方協商的程序性要求較多，區域環境協同執法成本較高。傳統的地方環境執法模式趨向于靜態式發展且在以往的環境治理實踐中發揮了重要作用。但是隨著區域環境治理難度和要求不斷提升，這種靜態發展可能導致區域環境執法系統逐漸失去發展動力，形成僵化的“死結構”。目前，京津冀、長三角等區域主要通過“協商+合作”的方式推進區域環境協同執法。不可否認，協商是把矛盾消滅在萌芽狀態的方法，但是，過多的協商可能造成能量的耗損和浪費，不利于區域環境協同執法的動態穩定發展。

第二，區域協同執法缺乏統一規范。協同執法有序的前提是存在相對穩定、統一的執法規范。現實中，由于缺乏統一的區域協同執法規范制度，各地區執法標準不一，因而協同執法無序性問題突出。以京津冀環境污染處罰為例，因京津冀處罰力度、處罰標準不一，不同地方企業相似的排污行為所獲的處罰不同。這不僅導致了跨區域環境執法的效率明顯降低，區域協同執法陷入僵化、停滯的狀態，也造成企業不公平感上升，進而給地區經濟發展造成了不良影響。

三、系統理論在我國區域環境協同執法制度中的適用性

區域環境協同執法作為地方行政執法體制不斷量變的結果，與地方執法體制中各要素有諸多的聯系，如執法規范、執法人員等。單純解決單一的區域環境協同執法制度現存問題，容易割裂區域環境協同執法與地方屬地執法中各要素間的聯系，進而影響我國生態文明建設和區域一體化進程。同時，行政執法體系整體性要求區域環境協同執法不能脫離現行地方執法體系。因此，化解區域協同執法與地方屬地執法體制的矛盾，是維護執法體系整體性，促進執法體系完善的必然要求。此外，盡管區域環境協同執法首先屬于執法問題，但若僅從法學視角出發解決區域環境協同執法問題，則易陷入思路單一的困境。因此，僅依賴法學理論，不從多角度、多理論深入理解區域環境協同的主要問題，化解區域環境協同執法與地方屬地執法之間的矛盾，便無法提供更具科學性、可操作性的解決方案。

系統思想是中西方思想體系的重要內容。馬克思主義認為，每一個有機整體中不同要素之間都存在著相互作用。[12]在近代科學技術發展的推動下，一般系統理論、協同理論等理論的提出使系統理論得到了進一步的發展。從辯證法和現代系統理論角度看，系統應當具有整體性、開放性、穩定性的特征。堅持系統觀念是我國“十四五”時期經濟社會發展必須堅持的原則之一。[13]行政系統是由多個子系統組成的宏觀系統，會隨著社會發展而不斷進化。區域環境協同執法作為行政執法系統中新興的子系統，要保持自身進化發展的“生命力”，就必須順應社會發展的基本規律，堅持系統觀念原則。系統理論可以為破解我國區域環境協同執法制度中的現存問題提供啟示和思路。

（一）系統整體性原理有助于區域環境協同執法體系優化

生態環境系統是一個有機的整體，基于整體理念的環境污染治理對于生態環境系統的保護具有重要意義。系統的整體性原理指出，系統是“整體”或“統一體”。[14]系統的概念就是要強調整體，強調整體是由相互關聯、相互制約的各個部分所組成的。[15]從系統角度看，區域環境協同執法體系是一個由區域內多地方的環境執法子系統共同組成的具有整體性特征的系統。聯系的普遍性原理指出，維持區域環境協同執法體系的整體性，需要重視各部分之間存在的相互聯系、相互促進等關系。相互聯系方面，在面對跨區域的環境污染問題時，各地方環境執法主體不再是“單兵作戰”，而是通過不斷與其他地方環境執法主體協同合作，共同治理;相互促進方面，區域環境協同執法中各環境執法主體不斷產生溝通聯系，進而提升自身環境執法能力。

解決區域環境協同執法面臨的執法主體各自為政的問題，實際上就是解決多執法主體間的聯系問題，系統理論強調的整體性，就是要解決各要素之間相互關系問題，因而系統理論可以為解決區域環境協同執法中執法主體各自為政的問題提供啟示。

（二）系統開放性原理可指導區域環境協同執法制度的改進

系統的開放性原理指出，系統具有不斷地進行物質、能量、信息交換的性質和功能。[16]從系統理論分析，區域環境協同執法是一個不斷進行能量、信息交換的開放系統。第一，區域環境協同執法系統不斷進行能量的交換。實現利益的最大化是區域一體化發展的追求目標之一。利益也是區域環境協同執法系統不斷發展的能量。利益的交換和平衡體現了區域環境協同執法系統開放性的特征。區域環境協同執法通過協同各方執法力量，進而實現區域環境治理效果的整體性提升和區域經濟發展利益與區域環境利益的綜合性平衡，實現“積極關系”的最大化。同時，區域環境協同執法系統也通過推動“積極關系”的最大化調動了環境協同執法各方主體的積極性，進而推動區域環境協同執法系統進一步進行利益交換。

第二，區域環境協同執法系統不斷地進行信息的交換。信息的傳輸和共享是區域環境協同執法開放性特征的重要體現。通過環境執法信息的傳輸和共享，可以有效維持區域環境協同執法的執法動力。

區域環境協同執法中解決屬地執法模式下的地方保護主義、信息交換問題的方法與系統理論中的開放性特征有一定的相通之處。具體而言，地方保護主義、信息交換不足的問題是部分地區對地方利益、信息的過度保護的體現。這種過度保護使得地方的執法封閉性較強，開放性不足，進而使得這些地方執法部門難以按照區域環境協同執法的要求進行相關工作。而系統的開放性可以解決地方執法封閉性的問題。因此，區域環境協同執法可以從系統理論中探尋相應的開放性管理方法。

（三）系統動態穩定性原理有益于區域環境協同執法秩序的維護

區域一體化發展是在區域穩定基礎上的發展。系統的穩定性原理指出，在外界作用下開放系統具有一定的自我穩定能力，能夠在一定范圍內自我調節。流水不腐，戶樞不蠹。系統是在不斷發展變化中的，系統的穩定性并不是指靜止狀態，而是一種動態的穩定狀態。區域環境協同執法是一個穩定發展的系統。在維持穩定發展方面，區域環境協同執法主要通過各地方環境執法主體間的協同執法而實現區域整體環境執法效率的提升和區域整體環境質量的提升。

當下，區域協同執法中缺乏統一規范、協商程序復雜等問題造成區域環境協同執法成本較高。這使得區域環境協同執法各主體活躍度不高，協同執法系統呈現出僵化的狀態。因此，區域環境協同執法中程序問題、協商問題的解決辦法與系統理論中解決系統僵化問題的方法也有一定的相同之處。系統動態穩定性發展要求創造“活的結構”的理論可以有效的解決區域協同執法的部分現存問題。

此外，現有區域協同執法相關學術研究多集中于某一地方或某一具體的現實問題，例如，地方汽車尾氣排放標準不同，阻礙大氣污染協同執法等，缺乏整體性、系統性的思考。系統理論可以為區域環境協同執法的整體化推進、系統性改良方面提供理論依據，具有一定的理論指導價值。

四、系統理論視角下完善我國區域環境協同執法制度的建議

從系統理論出發，確保環境執法體系的整體性、執法系統的開放性、執法秩序的穩定性是完善我國區域環境協同執法制度的重要途徑。其中，確保區域環境協同執法體系整體性關涉各執法主體的相互關系;促進系統開放性主要涉及利益平衡和協調機制與信息共享機制等內容;保障執法秩序穩定性發展主要包括執法規范、程序、效能等方面。三者環環相扣，相互關聯，共同推動我國區域環境協同執法的有序、動態與規范發展。

（一）系統優化：確保協同執法體系整體性發展

辯證唯物主義體現的物質世界的普遍聯系及其整體性思想指出，確保協同執法體系整體性發展要解決內部各要素的相互聯系問題。區域協同執法中各要素并非孤立的存在，而是存在于一個相互交叉連接、共存共榮的系統中。從整體與部分關系的哲學原理出發，采取不同的方式和方法的組合配置，將導致整體與各部分之和的大小對比呈現出三種不同結果，包括整體大于、等于、小于各部分之和。區域環境協同執法的目標是實現區域內整體性環境質量的提升，就是要實現區域環境協同執法系統“整體大于部分之和”的執法效果，打破傳統屬地執法造成的分散狀態，理順區域環境協同執法各主體的關系，著力思考并解決區域環境執法與地方環境執法間的關系問題，力圖形成相對明確、和諧的協同執法關系。

針對區域環境協同執法體系整體性不高這一問題，傳統上主要有兩種解決辦法。一種是北京奧運會期間，京津冀地區采用的多地區多部門聯合式、運動式的環境協同執法方式。這種區域協同執法方式未打破傳統屬地執法模式，其優勢在于各地方執法主體的執法權得以實施，提高了執法效率;其缺點在于難以長期性采用，且容易出現重復執法問題，增加執法成本。另一種是建立跨地區環保機構[17]，由同一部門跨區域執法的協同執法方式。該種區域協同執法方式打破了傳統執法模式，從根本上解決了多頭執法、重復執法問題，可以長期性、整體性地保障區域環境執法效果，但面對區域環境問題治理工作的復雜性、艱巨性，單純整合地方執法機構，難以真正滿足地方發展實際需要。

日本東京都市圈制定了《首都圈整備法》，在中央成立負責統籌協調的首都圈整備委員會，推動國家政策制定和落實。[18]同時，日本尊重地區差異，注重搭建區域政策協商平臺，建立地方間協商合作的橫向協同關系。[19]我國的《長江保護法》明確了各部門職責，建立信息共享、地方協作、專家委員會機制等。理順我國區域環境協同執法主體之間的關系，可以借鑒上述日本經驗與我國《長江保護法》的經驗。首先，中央政府作為重要的立法制定主體，應參與到區域協同立法之中。通過區域協同立法的形式對區域協同執法主體的產生及其職權、協同執法主體與地方執法主體之間的關系等進行細化式規定。其次，區域行政執法事務可以分為未超越本層級執法權限的地方執法事務和超越本層級執法權限的跨區域的執法事務。針對未超越執法權限的單一地方行政執法問題，采用傳統的屬地管理模式，由地方執法主體處理;而針對跨區域性的環境執法難題，可以嘗試采用“跨地區執法主體負責，地方執法主體協助”的方式處理。理順多執法主體間關系，對于確保區域環境協同執法的長期性、穩定性，提高區域協同執法效率具有積極意義。再次，上級政府應優化績效考核制度，以協同執法績效為考核關鍵，完善績效考核標準。地方發展水平的差異性、協同執法行為的靈活性、執法效果考量標準的復雜性決定了績效考核標準應當是剛性和適度的彈性相結合的。最后，針對下級地方政府曲解屬地執法的問題，我國應當完善行政執法責任追究和倒查制度，加強對地方執法人員的管理。同時，上級政府加強對下級部門的引導、監督，確保區域環境協同執法工作順利開展。

（二）機制創新：促進協同執法系統開放性發展

區域協同執法是推進區域一體化發展、保障區域穩定的重要基礎。開放是保障區域協同執法不斷發展的必要條件。研究開放性組織系統，要重視組織中各部分的關系和組織系統與外部環境之間的關系。[20]因此，我們不僅要重視打破地方保護主義，確保各地方利益平衡和協調，推進各地方信息、能量交換，保障區域協同執法系統內部各部分的開放性，也要重視區域環境協同執法系統與中央環境行政執法系統、社會各界的信息、能量交換。

第一，保障區域環境協同執法系統開放性發展，要破除地方保護主義帶來的行政壁壘。協調各方經濟利益是打破行政壁壘、推進區域協同執法的重要前提。平衡和協調各方利益，需要從戰略的定位與構建、目標的平衡和協調、過程的平衡和協調、結果的平衡和協調四個方面入手，完善整體性與具體性兼備的區域協同執法利益平衡和協調機制。首先，在戰略定位與構建方面，上級政府可以通過對環境、經濟等各種信息的全面搜集、梳理，探尋區域協同執法現存問題、新興趨勢，制定區域協同執法成長戰略、穩定戰略和更新戰略，促進各地區穩定發展。其次，在目標的平衡和協調方面，上級政府應充分發揮自身作用，履行職責，平衡各強、弱勢區域之間的經濟利益。在協同執法過程中，上級政府應評估各地區協同執法行為，明確區域統籌發展、共同但有區別責任的原則，優化目標責任制，制定尊重差異、科學合理的協同執法定量目標和定性目標，構建開放高效的、求同存異的區域協同執法新模式。再次，在過程的平衡和協調方面，上級政府應當加強對區域協同執法可能造成的負面影響的管理，包括經濟效益降低、群體性惡性事件等。建立并完善負面效應的風險預防、跟蹤、監測和解決機制，平衡各方利益。最后，在結果的平衡和協調方面，完善縱向與橫向利益補償相結合的區域協同執法利益補償機制。流域治理生態補償制度就是協調區域利益的典型表現。區域協同執法過程中，上級政府應完善縱向利益補償機制，同時積極引導各地方橫向利益補償機制的實施。即上級政府加強對補償資金的管理，加大對因區域協同執法造成的部分地區財政資金短缺、支柱產業發展困難等問題解決的資金支持力度。同時，上級政府應積極引導區域間各地方橫向利益協同機制的構建、實施，當區域協同執法造成特定地方承受經濟、環境等利益損失時，區域其他受益地方應對其加以補償。

第二，推進區域環境協同執法系統開放性發展，需要推進區域環境執法信息共享，破除信息壁壘。區域協同治理的基礎和前提是信息共享。[21]信息交換是推動區域一體化發展的重要力量，也是實現跨區域協同執法高效化的重要保障。這就要求著力完善區域行政執法信息共享機制。環境信息共享不僅涉及信息數量問題，還涉及信息性質即有效性問題。有效信息是指將量與質的有效性統一起來考慮的信息。[22]因此，完善環境信息共享機制應著重思考并解決違法信息與執法信息的對應、數量、效用問題，以服務為導向，促進各類信息高效整合、同步傳遞、深度開放，保障信息交換的質量和效率。同時，信息共享中可能涉及數據產權、個人信息保護、商業秘密問題。因此，區域環境協同執法信息向區域內其他地方環境執法主體、社會公布的同時，也應當注重對信息共享中可能出現的風險加以防范和規制，保障信息安全。

（三）秩序維護：保障協同執法系統動態穩定發展

系統理論指出，系統是通過大量子系統按某種統一模式協同運動而實現的進化，必須使大量子系統都獲得這種統一運動模式的“指令”或“信號”。區域環境協同執法過程中，無論是區域協同執法主體還是各地方性執法主體，都應當按照一定的“指令”行動。這種“指令”就是區域協同執法的相應法律規范。從行政法角度維護區域協同執法系統動態穩定性的秩序，主要涉及協同執法的執法規范、執法程序、執法效能三個方面。其中，執法規范是維護協同執法秩序動態穩定發展的基礎和起點;執法程序是維護協同執法秩序動態穩定發展的關鍵;執法效能關涉協同執法秩序動態穩定發展的動力。

在執法規范方面，長效性的協同執法需要制度化、體系化的區域行政執法規范。統一執法標準對于提高執法主體協同執法效力，減小不同區域行政執法阻力具有重要意義。但是，由于區域內各地區發展模式、發展速度差異較大，現階段制定并實施統一的區域協同執法規范可能難以滿足各地方實際需要，反而降低該規范的可實施性。以京津冀區域環境協同執法為例，由于河北部分城市為工業城市，以往粗放式的發展方式造成了部分地區環境質量較差，短期內調整難度較大。若這些地區與北京、天津等城市實施完全相同的環境治理標準，則可能造成這些地區環境行政執法難度增大、經濟發展陷入困境的問題。區域一體化是一個長期的發展過程，區域協同執法是伴隨著區域一體化的發展而逐步發展的。因此，區域環境協同執法也將面臨一個長期的發展過程。立足于當下區域發展實際需要，以區域發展長期規劃為指引，逐步制定統一的執法規范是較為可行的。在區域環境協同執法過程中，應充分考量地區、產業發展的異質性問題，堅持“共同但有區別”的原則，分步驟、分階段制定并實施統一的區域環境協同執法規范;也需要考慮區域整體性公共管理的要求，針對可能造成大范圍環境問題的違法行為，加強跨區域協同執法。

在執法程序方面，首先要在區域環境協同執法的過程中，化解傳統地方行政執法程序僵硬的問題，以相對靈活、高效的方式處理行政問題。其次要改革、完善聯席會議制度，充分發揮聯席會議制度的功能。艾莉諾·奧斯特羅姆指出，用較大的政治系統中較小的單位自主治理的理論來解釋行為和結果，就必須把周圍政治系統的活動考慮進去。[23]盡管傳統的地方性自主治理模式對于解決本地區環境問題發揮了一定作用，但是也極有可能對周邊地區造成影響。特別是在區域一體化背景之下，這一問題更為突出。因此，建議堅持以共同的環境管理問題為導向，以平等參與、有序表達、公平公正為原則，從聯席會議內容確定、記錄和留存等實質內容方面，從會議召集、進行、結果表決等程序規范方面，構建并完善區域環境協同執法聯席會議機制，活躍地方間合作氛圍，促進聯席會議的有序化、規范化，保持區域協同執法子系統的活躍性。

在執法效能方面，要求行政機關針對特定事項所采取的手段應當是有效的，且能夠實現效益最大化。[24]保障區域協同執法手段的有效性，要求執法主體充分重視執法行為的現實意義，具體體現為污染治理真實效果，包括環境行政處罰威懾與懲戒效果、持續性環境污染行為的停止等。實現區域協同執法手段的效率最大化，要求執法主體以收益大于成本為主要衡量標準，以長遠眼光預判協同執法成本與環境利益，加強排污許可制度、環境行政處罰制度等相關制度的銜接，實現執法效率最大化。

應當說，區域環境協同執法子系統作為一個從傳統執法體制中抽出的“新芽”，是政策推動與自身執法方式創新的結果，其發展過程必然面臨著經濟、社會等多元因素的考驗。區域環境協同執法需從系統優化、制度改進、秩序維護三條途徑不斷發展優化、迎接考驗。這一過程的意義不僅有利于區域環境協同執法本身，其發展過程中所積累的經驗、解決區域環境問題的策略等也將進一步推動國家區域一體化發展戰略深入實施。

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責任編輯：曲 紅、康雷閃

Abstract：The complexity and trans-regionality of environmental issues require strengthening the regional environmental synergistic law enforcement. The study of common law of system development based on system theory can provide a new way to solve the existing problems of regional environmental synergistic law enforcement in China. Chinas regional environmental synergistic law enforcement system is faced with the problems of low integrity of the enforcement system， insufficient openness of the enforcement institutions， and weak stability of the enforcement order. The synergistic law enforcement of regional environment should be promoted in three ways： system optimization， institutions improvement and order maintenance. Among them， the system optimization approach promotes coordinated law enforcement from the perspective of communication between law enforcement subjects and system integrity; the mechanism innovation approach improves openness from the perspective of benefit balance and coordination mechanism and information sharing; the order maintenance approach promotes dynamic stability of synergistic law enforcement from the perspective of administration according to law.

Key words：system theory;regional synergistic law enforcement;environmental problems