新時代高校檔案治理現代化的策略

李 秀

(沈陽大學 檔案館,遼寧 沈陽 110044)

高校檔案信息資源是國家、社會和學校的寶貴財富。當前,在檔案治理成為國家治理體系和治理能力現代化重要支撐和保障的背景下,結合高校檔案工作現狀,對高校檔案治理現代化這一時代命題展開深入思考和研究,是高校檔案工作者義不容辭的職責。

一、高校檔案治理現代化的理論釋義

高校檔案治理現代化是社會事務治理現代化的組成部分,明確“治理”和“現代化”的內涵和概念,是高校檔案治理現代化的必要前提。

1.治理現代化的內涵

“治理”的概念興起于公共管理領域,主要理論創始人之一羅西瑙認為,“治理”是指通行于規制空隙之間的那些制度安排,或許更重要的是當兩個或更多規制出現重疊、沖突時,或者在相互競爭的利益之間需要調解時才發揮作用的原則、規范、規則和決策程序。[1]羅茨認為治理是一種新的管理過程,或者一種改變了的有序統治狀態,或者一種新的管理社會的方式。[2]從二者的理論闡釋來看,治理是主要著眼于化解制度矛盾、保障規章能效、協調管理行為的制衡機制,著力點在以加強“理”,達到“治”的目的。隨著社會各領域事務治理中突發性、多變性和復雜性的日益增強,單純以“理”為主導的治理行為已難以適應新時代治理的需求。為此,人們開始不斷加強對“治”的重視和關注,以期通過全局化、系統化的整治或管治,在各類事務的治理中尋求更好的機制、更高的效率和更佳的效益。基于此,聯合國全球治理委員會對治理作出界定:治理是或公或私的個人或機構經營管理相同事務的諸多方式的總和,是使相互沖突或不同的利益得以調和,并且采取聯合行動的持續的過程[3]。這一表述兼容了“治”的需求和“理”的作用,體現出很強的代表性和權威性,得到學界的普遍認可。

現代化是一個“集大成”的過程,其分別指向思想、技術、管理、政治經濟的現代化,實現手段就是集這四種要素之長,實現集思廣益、技術先進、事務協調、政治公平、經濟繁榮,從而為社會發展提供良好的宏觀服務和有力的后勤保障。現代化常被用來描述現代發生的社會和文化變遷的現象,主要指近代人類社會從工業革命以來所經歷的一場涉及社會生活諸領域的深刻變革過程,是世界各國以西歐及北美等國家近現代以來形成的價值為目標,尋求新的出路的過程[4]。吳漢東在《國家治理能力現代化與法治化問題研究》一文中認為,這一過程以某些既定特征的出現作為完結標志,表明社會實現了從傳統走向現代的轉變。[5]

2.高校檔案治理現代化的概念界定及重要意義

(1) 高校檔案治理現代化的概念界定。結合對“治理”和“現代化”內涵的分析,高校檔案治理現代化應體現為高校內部參與檔案工作的全部機構和人員,在發展環境規范有序和發展思想統一的基礎上,按照統一的規則要求,以先進的管理方式和理念開展各級各類檔案工作的行為總和。而結合治理的特點,高校檔案治理現代化則必須能夠對治理主體、治理內容、治理原則和方向、治理成效作出定位。因此,著眼于高校檔案工作實際,高校檔案治理現代化的概念應界定為:以學校保存和提供檔案利用的專門機構和全校所有涉及檔案工作的機構和團體為治理主體,以涉及學校檔案工作的全部事務為治理客體,以統一領導、共同治理、完整安全、優化利用為原則,以服務決策、服務發展、服務師生、服務社會為方向,實現學校檔案治理科學化、制度化、規范化、標準化,最大限度發揮檔案利用與服務功能,實現社會效益的一系列規則一致、聯系密切、高度協同的行為總和。如果以過程觀來闡釋,可以表示為5個方面:①治理主體由傳統的檔案館(綜合檔案室)向涉及檔案工作的全部機構多元化轉變;②運行模式由強制化的管理向互動式的治理轉變;③管理權力由集中向民主共治轉變;④管理措施的實施由單打獨斗向組合出擊轉變;⑤利用途徑由獨家提供的封閉式供給向多元的開放式供給轉變[6]。

(2) 高校檔案治理現代化的重要意義。必須適應國家現代化總進程,提高國家機構履職能力,實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化,不斷提高運用中國特色社會主義制度治理國家的能力[7]。國家治理是一個總的概念,涵蓋了對政府、社會、企事業單位等多元主體在各領域的體制[8-9]。高等教育作為一個國家發展水平和發展潛力的重要標志,必然在國家治理體系和治理能力現代化的建設范疇之內。高校是高等教育事業發展的主要載體、記載和反映教育和發展歷程的高校檔案具有其他類別檔案所不具備的連續性、專業性、學術性等特點,在全社會各類別的綜合檔案中具有不可替代的作用。從高校檔案中提取和總結的高等教育的發展成果和寶貴經驗,是我國高等教育取得突破性進展和歷史性躍升的有力證明,立足“十四五”,在高校全力落實《中國教育現代化2035》[10],加快“雙一流”建設,在建好建強中國特色社會主義大學的進程中,推進高校檔案治理現代化對于服務國家檔案治理現代化,服務國家治理體系和治理能力現代化都有著重要的現實意義。

二、當前高校檔案治理的突出弊端

綜觀當前我國高校檔案治理,存在著不少短板與不足。從共性的角度來看,對實現高校檔案治理現代化產生最大阻礙的突出弊端有3個方面。

1.思想上重視程度不夠

長期以來,多數高校行政管理人員對檔案工作的重要性認識不深,檔案管理工作得不到應有的重視。這一點從全國高校檔案館門戶網站的運行情況就可見一斑。通過對近500所高校檔案館門戶網站的調查發現:制作比較精良、信息化功能相對完善,信息量豐富的高校檔案館門戶網站占比不足10%;其余90%以上的高校檔案館門戶網站基本處于技術落后、功能缺失、信息滯后的狀態,甚至登載的一些檔案法律法規都已被國家明令廢止。這說明:一方面,多數高校的檔案工作難以在推進檔案治理工作上獲得充足的人力、物力和財力支持;另一方面,從事檔案工作的人員精神懈怠、動能不足,看攤守業的僵化思想十分嚴重。在這種情況下,檔案治理現代化也就無法統一思想、引領實踐。

2.檔案治理機制不暢

當前,在高校檔案管理工作中,分散化和檔案治理單一化的矛盾最為突出。主要表現在:受傳統管理體制約束,在高校中除檔案管理部門承擔和體現檔案治理的職責和功能之外,其他承擔一定檔案管理工作的職能部門只保管檔案,不發揮治理作用,導致檔案治理能效流失和效率下降;我國多數高校檔案管理部門與掌握各類辦學數據的職能部門處于同一行政級別,在各有分工、互不干涉的體制環境下,檔案部門與其他部門出現嚴重的信息分割和錯位,繼而導致在數據治理、服務互通、資源共享等方面一系列難題的產生。這些問題暴露出了高校在檔案治理上普遍存在的治理主體與客體不明確,治理內容不全面,治理原則、方向和目標不清晰等諸多短板。

3.制度建設存在疏漏

在對國內高校檔案館門戶網站規章制度的查閱中發現:一方面,各高校沒有建立比較健全完善的檔案工作制度體系;另一方面,多數高校的檔案管理制度處于缺失、落后、單一、籠統及不符合行業標準的狀態,粗放性特征比較明顯。同時,大多數推進高校檔案治理現代化的規章制度存在缺失,而高校其他涉及檔案工作的職能部門、教學院部和科研機構等二級單位的檔案管理工作多處于空白狀態,這對檔案治理的規范化、科學化都極為不利。

三、推進高校檔案治理現代化的實踐要求

推進檔案治理現代化是高校深化檔案事業改革發展的重要舉措,要站位全局、把握重點、科學治理,堅持改革的系統性、整體性和協同性,將著眼點放在對理念、機制、制度、流程和效益的現代化上,以實現改革的整體聯動和治理效能。

1.治理理念由“管”向“治”轉變

用思想理念推進改革。一直以來,在高校傳統的檔案管理理念影響下,高校檔案工作者始終抱守檔案工作的重心是管理檔案的理念。檔案治理是公共治理理論在高校檔案管理工作中的應用,其根本目的在于使高校檔案更好地服務于發展、服務決策、服務師生和社會。而衡量高校檔案服務的標準是高校檔案工作能否推動高校科學發展和能否滿足學校、師生、社會對高校檔案的利用需求。因此,推進高校檔案治理現代化,最為緊要的就是高校的管理者和檔案工作人員解放思想和轉變觀念,從加強對檔案工作的重視程度入手,推動工作理念由以“管”為目標的收檔存檔、守堆安業,向以“治”為目標的活檔用檔、創新服務,從而把對檔案工作的主導思維放在現代化治理體系的構建和現代化手段的實施,不斷激發檔案服務能力和服務潛力上[10]。

2.治理機制由“寡”向“眾”轉型

基于聯合國全球治理委員會對治理概念的界定和新修訂的《中華人民共和國檔案法》等國家法律法規,檔案治理可視為檔案行政管理部門、社會機構與組織、國家公民在一定規則框架內,在檔案事務領域實施的以管理為基礎的多主體治理活動的總和。結合前文對高校檔案治理現代化內涵的認識,不難看出,實現對高校檔案的治理,必須改變檔案館(綜合檔案室)治理主體一元化的局面,代之以由涉及檔案工作的全部機構,組成治理主體多元化的格局,推動治理機制由“寡治”向“眾治”轉型拓展,形成多元化、多層級的治理主體結構。通過制度規范,明確各治理主體的職責定位和治理分工,確保權責清晰,進而形成良好的協同共治的高校檔案事務治理機制和環境[11]。

3.治理制度由“粗”向“細”轉化

現代化治理制度是推進治理現代化的必然要求。檔案治理現代化是基于國家方針政策、法律法規對檔案管理進行的一次根本性改革,完善和發展檔案治理體系是改革的應有之義。當前,我國高校檔案治理方式是傳統的一事一規的粗放型剛性管理,在制度設計上存在許多疏失。例如,檔案保密制度對處于形成、接收、銷毀流程中的檔案缺乏制度管控;再如,檔案借閱制度沒有對處于形成過程中或即將銷毀的檔案是否可以借閱作出規定,等等。這些問題出現在實際工作中,解決途徑往往依賴于缺乏制度依據的管理意志,粗放式管理的松散性和隨意性也就由此凸顯。現代管理學認為,規范化是科學管理的第一層次,第二、三層次則是精細化和個性化。治理現代化作為一種基于現代管理理論與思路產生的改革理念,可被視為提升科學管理層次的行為。由此可見,精細化是實現治理現代化的必由之路,是具體實踐的目標。精細化要求高校在推進高校檔案治理現代化的過程中,必須聚焦于檔案治理多元主體協同治理格局的塑造、治理結構的構建、服務需求精準定位與匹配等核心問題。在構建與推進檔案治理現代化相適應的制度體系的基礎上,著力推動制度的設計和調適,使管理由粗放向精細轉化,以期通過精細化管理的實現,為治理現代化建設提供必要抓手[12]。

4.治理流程由“散”向“統”轉變

管理分散化和治理單一化之間的矛盾,導致檔案主管部門和相關職能部門協作不暢的問題,已成為我國高校檔案治理中的突出問題。治理現代化強調的是多元治理主體下實施統一的治理行為,必須通過具體的實踐過程來體現和驗證。因此,高校檔案工作應在統一領導、共同治理、完整安全、優化利用的原則下,推動檔案治理由功能分散的管理過程向功能集中的治理過程轉變,以治理流程的周密化、要素關聯化和集中化來回應治理體系和治理能力現代化的要求[13]。

5.治理效益要由“小”向“大”轉變

我國高校檔案的利用效益主要體現在公共利益和社會效益上。例如,為高校自身發展決策服務,為維護高校和師生的合法權益提供法律憑證,為師生的職稱晉升、學歷深造及獎勵表彰提供佐證等。但是,這種檔案利用效益是一種相對效益,是從狹義上來理解的社會效益,它只包含了政治效益、法律效益和文化效益,看似覆蓋廣泛,實則縮小了社會效益的范圍,與高校檔案服務和國家檔案治理現代化建設,推進國家治理體系和治理能力現代化的重要作用相去甚遠。檔案是社會活動的原始產物,其治理效益應是廣義上理解的社會效益,應是社會綜合效益。因此,在實現上述效益的基礎上,經濟效益的體現也是高校檔案治理現代化的重要標志和必然要求。高校應積極適應檔案治理現代化的要求,積極推動檔案利用效益由狹義的社會效益向廣義的社會效益拓展。

四、高校檔案治理現代化的路徑

隨著“十四五”時期國家治理體系和治理能力現代化新征程的加速推進,盡快確定高校檔案治理現代化的路徑,是高校檔案工作者應擔當的重大而緊迫的任務。

1.樹立服務領航的治理理念

高校檔案治理現代化的根本目的是檔案服務的現代化。因此,高校檔案治理多元主體中的每一個體人員都要改變傳統的思想觀念,消除把檔案工作看成是輔助工作的片面、錯誤認識,對檔案治理現代化面臨的新環境、新目標、新任務和新要求有全面準確的把握和認知,樹立并深化服務領航的治理理念。讓檔案在服務決策中顯優勢,在服務中謀拓展,在服務師生中惠民生,在服務社會中起作用。將檔案工作的全部重心向服務對象傾斜,使治理環節與服務標準銜接,使一切治理行為都滲透服務要求,使檔案治理圍繞服務對象的需求來展開,把提升檔案工作對學校、師生和社會各領域的服務質量和水平做為度量檔案治理現代化水平的標尺,為推進檔案治理體系和治理能力現代化奠定扎實的理念基礎和基本行動準則。

2.構建一元主導、多元共治的治理機制

高校檔案治理機制由一元治理主體向多元治理主體轉變,不意味著治理主導力量的缺失。在治理的過程中,如果缺乏主導力量,必然會出現多元治理主體間事務掣肘和權益紛爭,達不到治理的協同效應,不能提升管理效能。由于高校檔案管理部門是對高校檔案實施集中保管的專門機構,管理檔案事務是其職責,因此,高校檔案管理部門理所當然成為高校檔案治理的唯一主導力量和治理秩序的首要維護者。主導不代表壟斷,在高校檔案治理體系現代化的構建中,檔案管理部門作為主導力量已不再是傳統管理意義下的檔案管理中心,其功能是在由涉及檔案工作的全部機構組成的多元治理主體格局中,發揮把握重心、協調各方、清晰權責、維護秩序、優化環境等作用。高校檔案管理部門需要著力做好檔案治理核心工作,圈定治理主體范圍,確保各治理主體分工明確、權責清晰,為學校檔案事務的協同共治打造良好的秩序和環境,推動多元化、多層次的一元主導、多元共治檔案治理運行機制的構建與形成,實現檔案管理部門與相關黨政機構、教學院系、群團組織和學生團體對檔案事務的合作共治、民主共治。

3.建設精細化治理制度體系

檔案工作具有原始性、保密性和服務性等性質,從當前高校檔案工作的總體情況來看,因制度粗糙、存在漏洞而導致的原始性消褪、保密性不強、服務性弱化等問題日益突顯。起源于日本的精細化治理更為重視治理流程、細節控制、專業技術、最佳效果,是應對復雜治理、問題治理的模式。為此,我國高校檔案治理必須堅持問題導向,從推動治理制度由粗放式向精細化轉化的內在要求出發,借鑒國內外企業在精細化管理上的做法和經驗,結合自身檔案治理的工作實際和現實需求,設計制定一套規則健全、舉措周密、流程優化、細節嚴謹、專業突出、可供執行、效能顯著的精細化檔案治理制度體系,進而實現對檔案治理的主體、流程、環節、手段、實踐和成效的全過程精細化制度管控,為推進檔案治理現代化破除阻礙,提供制度保障[14]。

4.打造統籌協調、凝聚合力的治理流程

從高校檔案管理部門對開展檔案治理工作的實踐來看,高校檔案治理工作現代化推進困難,其中最根本的原因就是管理分散化和治理單一化之間的矛盾鴻溝難以逾越,而要破解這一矛盾,關鍵著力點在于治理效能。這就要求高校檔案管理部門發揮檔案治理主導力量,依托精細化治理制度體系的設計,對檔案治理工作進行節點式的流程配置、統籌協調,使各相關治理主體在各流程每一節點上發揮應有的治理效能,確保檔案事務在每一流程節點均得到專業化的治理。需要凝聚治理合力,把握治理節奏,使檔案事務通過統籌協調、凝聚合力的流程治理實現理想的治理效果,讓檔案治理現代化的優勢和成效在治理流程的優化中得到彰顯和深化。

5.提升高校檔案治理的經濟效益

對于高校檔案而言,經濟效益就是通過對檔案的研究和利用,使其自身價值得到貨幣化體現或對治理消耗產生非貨幣化的成本節約,進而為全社會提供更多、更好的使用價值。由此可見,高校檔案治理的經濟效益可分為貨幣化效益和非貨幣化效益兩種。在貨幣化經濟效益方面,高校可充分挖掘各類檔案中的經濟價值,通過檔案利用和服務的方式,參與到政府、企事業單位、工廠、農村、社區的設施建設中去,使檔案利用帶來直接的貨幣化效益。在非貨幣化經濟效益方面,主要是通過對檔案信息資源的利用和服務,對高校在政治、教學、科研、文化、生產、合作、基建等工作的投入中,帶來資源和成本的節約。遵循這一思路,高校可通過檔案研究,對既往在這些工作中對成本控制、效率提升、質量監管、成效評價等方面的成熟做法和經驗加以利用,使高校在自身發展決策中,能夠利用檔案提高謀劃科學性和決策合理性,進而有效節約運營成本。

五、結 語

高校檔案治理現代化,是推動高校檔案治理優化轉型的變革過程。推進高校檔案治理現代化進程中必將面臨諸多困難與挑戰,不可能一蹴而就。在國家治理現代化進程中,從檔案治理的新定位來看,高校檔案治理現代化是發展趨勢。因此,高校在推動檔案事業改革發展中,必須把推進檔案治理現代化作為重中之重。結合實踐要求和自身實際,從思想建設、體制機制建設、制度設計、治理模式、治理效益等多個方面入手,以檔案治理工作的創新回應國家治理體系和治理能力現代化對高校檔案治理提出的新要求與新任務。