綠色發展理念下我國農地流轉的環境法律規制

胡 鋒

(山東理工大學 法學院,山東 淄博 255049)

2020年10月29日中國共產黨第十九屆中共委員會第五次全體會議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出要加快推動綠色低碳發展、推進化肥農藥減量化和土壤污染治理以及健全耕地休耕輪作制度。綠色發展是解決當前農業生態環境危機的根本出路,而相應法律機制的配套是實現我國農業綠色發展的制度保障[1]。我國《農村土地承包法》所確立的“三權分置”土地經營權流轉制度,對于提高農村土地利用效率和農民增收意義重大。所謂“三權分置”,是指農村土地的所有權、承包權及經營權“三權”分置并行,“三權分置”是農村基本經營制度的自我革新,其重點是盤活土地的經營權,促進土地資源的合理利用。由于我國《農村土地承包法》對農業生態環境保護缺乏必要的規制,導致土地經營主體在農地流轉中常常以犧牲農業生態環境為代價,過度追求短期經濟利益。雖然《農村土地承包法》對流轉經營主體“不得破壞農業生態環境”進行了原則性的規定,但由于缺乏相應的責任條款且沒有確立“保護農業生態環境”的價值目標,無法從根本上約束流轉經營主體的環境利用行為。本文以綠色發展理念為指引,明確我國農地流轉過程中存在的生態環境問題及其成因,梳理我國既有農地流轉法律規制存在的問題及其癥結,提出綠色發展理念下,農地流轉的環境法律規制應當從價值理念、規制制度、監管機制、責任設定等角度進行全方位統籌把握,從源頭上約束流轉經營主體的環境損害行為,解決我國農業生態環境問題。

一、綠色發展理念下的環境法律規制意蘊

綠色發展是處于環境硬約束下的發展,是對可持續發展的一種超越。可持續發展可以表述為“可持續的經濟發展”,屬于經濟發展的一個下位概念,而綠色發展則是區別且獨立于經濟發展的另一種“發展”。與可持續發展側重于追求“經濟增長”的價值目標不同,綠色發展主張采取“生產發展-生活富裕-生態良好”的協同發展模式,以生態保護為中心,在滿足人類物質需求的同時,更加關注人類對美好環境的向往[2]。因此,綠色發展理念之下的環境法律規制意蘊應當體現在3個方面。

1.采取總量控制思維

以環境承載力為標準給經濟活動設定邊界。“負載定額”是最基本的生態規律,傳統經濟學理論將環境資源作為人類經濟發展的一個中間環節,認為環境資源“取之不盡,用之不竭”,但近年來爆發的環境危機打破了這種固有觀念。現代生態經濟學認為,人類的經濟活動只不過是環境系統的一個部分,對自然界的“排放”和“索取”均應以環境承載力為最大限度,即環境利用的“極限思維”。因此,綠色發展理念下的環境規制應當吸納總量控制理論,具體包括“排放”總量控制和“取出”總量控制,強調環境資源總量的有限性,將人們的經濟活動限定在環境承載力的范圍之內[3]。

2.加大“綠色”投入

在綠色發展理念下,環境法律規制不僅要對特定時空范圍內的經濟活動所利用的環境資源總量加以限制,還應當設法擴充、增加可利用環境資源的總量,為經濟活動的環境資源利用提供更多的選擇。這樣,既可實現綠色發展“生態環境保護”的直接目的,又可實現生產發展、生活富裕這一間接目的,推進生態保護與經濟增長的協調發展。因此,應當制定一系列的制度措施,鼓勵各類環境主體積極進行“綠色”投入,養護生態環境,實現“綠色”增值,為經濟發展“松綁”,化解環境保護與經濟發展之間的矛盾,踐行綠色生態的發展理念[4]。

3.強化“權利—權力—義務—責任”結構關系

實現義務先行、權力主導、權利與責任相互配合的格局。在環境法律規制框架中,環境義務先行是實現美好生態環境“共建共享”的重要前提,綜合設定環境義務能夠為生態保護的有序推進提供有力保障。要使環境權力處于主導地位,需要政府及時轉變環境責任,實現從監管者到責任人的“質量責任”轉變,從義務監督人到補充履行者的“兜底責任”轉變,從市場中立者到引導者、參與者的“發展責任”轉變[4]。環境權利既是環境義務實現的方式之一,又對環境權力起到監督和補充作用,而環境責任的設置亦有利于環境義務的實現。因此,環境義務先行、環境權力主導、環境權利和環境責任積極配合是綠色發展理念下環境法律規制的應有之義。

在“三權分置”土地流轉的制度框架之下,以綠色發展理念為指導,規范農地流轉經營者的環境資源利用行為,實現農地產權制度與環境法律規制的有機統一,是消除農地流轉中土地資源生態價值與經濟價值之間的矛盾,解決農地流轉過程中生態環境問題的有效途徑。因此,構建行之有效的農地流轉環境法律規制體系,首先需要明確農地流轉中的環境問題及其成因。

二、農地流轉中的生態環境問題及其成因

在農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”的格局下,由于一些地區在農地流轉的過程中過度追求“短頻快”的經濟效益,導致農地流轉的經營方式不當,引發了一系列的生態環境問題,主要表現在3個方面。

1.農地環境資源遭受破壞

農地利用“非農化”與農業生產“非糧化”,導致農村土地環境資源遭受嚴重破壞。“三權分置”土地流轉制度設計的初衷,是使有意愿從事農業生產的工商資本主體通過土地流轉方式獲得土地經營資格,但資本的“逐利”本性決定了其進入土地市場后必然追求經濟利益最大化,僅靠農作物規模化種植很難達到其收益預期。因此,改變土地的農業用途或者改種非農經濟作物成為這些“理性經濟人”的最優選擇。圈占耕地進行非農設施建設、占用基本農田挖塘養殖、毀損農田灌溉基礎設施等行為破壞了土壤原有的種植條件,使耕地難以復耕,對農業生態環境造成了極大的破壞[5]。

2.土壤污染及水污染嚴重

農地流轉經營過程中,大量使用農藥、化肥及粗放式畜禽、水產養殖等行為造成了嚴重的土壤污染和水污染。農地流轉經營主體在取得土地使用權后大致采取兩種經營方式:一種是繼續在耕地上規模化地種植農業經濟作物,另一種是改變土地原有用途開展各類養殖活動。以種植業為主的土地經營者大多采取高消耗、高污染的種植方式來實現短期收益最優化,化肥、農藥的大量使用導致土壤酸堿度升高、土壤條件破壞嚴重。而在耕地上圈建養殖區進行高密度畜禽、水產養殖,并將養殖廢料、廢物未經清潔處理直接排放的行為更對周邊灌溉及飲用水源造成了嚴重污染。

3.農地生態功能明顯退化

農地流轉經營主體“重集中、輕養護”的片面觀念導致農地生態功能嚴重退化。一方面,由于農地流轉后規模高度集中,流轉經營主體為了節省人力成本、提高工作效率,因此重型機械化作業應用較為普遍。長期使用農用機械進行耕種、收割,導致土地板結化嚴重,并且加速了周圍濕地、灌木叢等生態景觀的消失,降低了農地生態環境的自我凈化和調節能力;另一方面,由于流轉經營主體往往較少采取“休耕輪耕”等必要的農地養護性措施,過度耕種導致土壤肥力下降、土壤侵蝕嚴重、土地荒漠化等農地退化問題,對農地生態功能造成了不可逆轉的損害[6]。

三、既有農地流轉法律規制的問題與癥結

我國農地流轉中環境問題的產生具有其特殊性,既有法律規制缺乏對農地生態環境價值的全面認知和有效規制是農地環境問題的制度根源。我國關于農地流轉的法律規定散見于《農村土地承包法》《土地管理法》《土壤污染防治法》等法律當中,立法中“生態環境保護”價值目標的缺位與具體規制的缺失是造成現有農地環境問題的制度誘因。

1.既有農地流轉法律規制存在的問題

我國既有農地流轉法律規制存在的問題主要表現在兩個方面。

(1) 我國既有農地流轉法律規制并未確立“保護農地生態環境”的價值目標。通過梳理《農村土地承包法》《土地管理法》《土壤污染防治法》,可以發現:我國現有農地相關立法均過多關注農地經濟價值的實現,而忽視了其生態價值的保護,導致農地流轉過程中針對各交易行為的環境法律規制缺乏必要的理念基礎,并且具體規制的制定也比較緩慢[7]。

(2) 現有法律尚缺乏對于農地環境破壞行為的懲戒機制。以《農村土地承包法》為例,雖然該法在第38條第2項規定農地流轉經營主體“不得破壞農業生態環境”。但這僅是原則性、倡議性規定,并未規定相關主體違反該項規定所應承擔的環境責任,缺乏具有可操作性的規制手段和懲罰措施,無法從根本上約束農地流轉經營者的環境損害行為。再者,該法第65條所規定的“行政主體責任”制度,其適用范圍僅涉及干涉土地承包當事人的“生產經營”行為。并不規制農地流轉中的“生態環境損害”行為,法律規制范圍具有單一性和局限性,無法實現對于農業生態環境的有效保護[8]。

2.既有農地流轉法律規制的癥結所在

結合既有農地流轉法律規制存在的不足,并考量農地流轉過程中出現的環境問題,得出現有規制的癥結主要體現在兩個方面。

(1) 法律規制體制未成系統。農業生態環境具有其生態整體特性,每一個環境要素都是農業生態系統中的重要組成部分。但既有農地法律規制卻根據不同的標準將農地劃分為不同的類型進行分類管理。例如:按照資源要素劃分屬于農業農村部主管,根據環境要素劃分則屬于生態環境部主管,而根據行政區劃標準劃分則屬于地方政府的管轄范圍。如此劃分極易造成各主管部門各自為政,農地法律規制高度碎片化的情形。各部門缺乏統籌機制,在立法上體現為“農業管農地”與“環保管污染”的行政職能分離樣態;在實踐中則表現為“有權無責、管理混亂”的無序狀態,背離了農業生態環境整體性保護的目標[9]。

(2) 法律規制制度難以奏效。農業環境問題具有潛伏性、隱蔽性和不可逆性等特征,環境損害一旦形成便難以恢復,因此“防”勝于“治”。如果僅是設定“事后懲戒”機制而不注重“事前預防”,必定無法有效遏制農地流轉中的環境問題。另外,既有法律規制存在諸多“僵尸條款”,比如《農村土地承包法》第38條雖對“農地流轉經營主體準入資格”進行了規定,但由于該條款過于抽象,僅申明了流轉經營主體應當具有“農業經營能力或資質”,并未規定相應的認定標準,不具有可操作性。再如《土壤污染防治法》中雖然規定了農田灌溉水質管理、農業投入總量控制等制度,但由于缺乏水質監測標準、總量投入標準等評價指標,流轉經營主體的環境行為難以得到有效規制。

我國農地環境資源具有生態、經濟等多重價值屬性,既有法律規制存在的問題主要是過度注重“經濟發展”而忽視“生態養護”,且現有立法的規制內容多為原則性、號召性條款,缺乏確定性、普遍性的責任追究事項。在法律實施的過程中因缺乏可操作性的實施細則,導致環境損害行為并未能得到有效控制。

通過上文梳理既有農地流轉法律規制存在的問題及癥結所在,結合綠色發展理念下環境法律規制的整體要求,對既有法律規制進行補充、完善和創新,進而提出適合我國農地流轉發展的環境法律規制整體思路。

四、我國農地流轉中環境法律規制的進路

綠色發展理念下農地流轉的環境法律規制應當從價值理念、規制制度、監管機制、責任設定等角度進行全方位統籌把握,在制度建構過程中應當充分借鑒“總量控制”思維、“綠色”投入理念、“權利-權力-義務-責任”結構關系等環境法律規制意蘊,實現我國農業綠色發展、健康發展、永續發展的目標。

1.確立“農業綠色發展”的價值理念

貫徹綠色發展理念,在農地流轉環境法律規制中引入“農業綠色發展”的價值目標。例如:將《農村土地承包法》第1條完善為“為了……促進農業、農村綠色發展……,制定本法”。將“農村經濟發展”完善為“農村綠色發展”,有利于維持環境行為主體的生態權益和經濟利益之間的平衡,同時兼顧了生態環境保護與經濟社會發展。在環境法律規制中建立銜接機制,協調好農地流轉經營與生態環境保護、農地流轉交易安全與農業環境生態安全、農地環境資源代內公平與代際公平等3個層面的關系,實現生態保護與經濟增長及當代與后代的發展平衡。另外,在農地流轉合同中設置“綠色”條款,例如:不得在耕地和基本農田上開展畜牧養殖等污染土壤、破壞農業生態環境的經濟活動。通過限制性或禁止性規定來確認農地流轉經營主體意識自治的范圍和流轉行為的邊界,鼓勵流轉經營主體進行“綠色”生產,有效避免農地流轉主體環境行為自主權的過度擴張。

2.完善農地流轉的環境法律規制制度

為了更好地規制農地流轉過程中的環境利用行為,在樹立“農業綠色發展”理念的基礎上,應進一步對具體的環境法律規制制度進行統籌設定。

(1) 設立農地流轉風險保障金制度。為保障農地流轉中流出方(即農戶)的合法權益,在流轉合同訂立時,流入方應當將一定比例的風險保障金交付給流出方;如果在農地流轉過程中,流入方因履約能力不足而導致無法按時履行出讓金給付義務,或者因改變農地用途、經營不善等原因對農地造成損害,流出方有權扣除部分或全部風險保障金作為賠償。當流轉合同到期或者解除時,若流入方無過錯,流出方應退還全部風險保障金。這樣,能夠對流入方的環境利用行為進行必要的限制[10]。

(2) 創新農業生態環境保護的激勵機制。首先,改革農業補貼政策,減少以“增產增收”為導向的農業補貼比例,增大“輪耕輪休”農業的補貼力度,從根本上貫徹“農業綠色發展”的理念。其次,建立“有機農產品”專向補貼,引導流轉經營主體進行“綠色”種植和培育,使得農業生產行為無礙于環境保護。最后,建立生態補償制度,對使用無害化農業投入品和創新“資源節約與環境友好型”經營方式的流轉經營者進行重點補貼。鼓勵農地流轉經營者加大“綠色”投入,實現農地生態環境的保值、增值。

(3) 制定農地流轉的環境評價標準。農地“高度集中”引發了一系列的生態環境問題,站在“代際公平”的角度,農業的綠色發展將直接關系到后代的生存權和發展權問題。因此,應當制定相應的標準來合理控制農地流轉的“集中度”。如,土地生態環境質量標準,農地流轉中應當充分考量土地生態環境的承載力,即運用“總量控制”思維,控制“排放”和“索取”的環境總量,注重農業生態環境的養護與治理,以“生態度”作為衡量指標來保障當代人與后代人公平獲取土地的權益[11]。

3.健全農地流轉中環境法律監管機制

在農地流轉管理體制中設立專門的監督管理機關,如土地流轉管理委員會。其職能應包括但不限于以下方面:①制定和實施農地生態保護計劃,并根據相應計劃完成情況進行獎懲,通過激勵及懲戒機制的設定來提高農地流轉經營主體參與農業環境治理的積極性。②組織實施農地環境保護相關技術和評價標準,并將這些技術和標準在農地流轉領域全面推行,對違反標準的環境利用行為施以懲戒,進一步限制相關經營主體的環境行為。③對耕地、基本農田、濕地等土地類型進行用途管控,例如:耕地和基本農田只能用于農作物的種植,嚴格限制非農作物的準入,對違反土地法定用途的行為及時進行處理。④擬定農地流轉環境監管實施機制,將違法違規行為記入誠信檔案并向社會公示,對相關主體產生威懾作用。定期開展農地環境監督檢查,做好農地環境問題的應急處理和預警預案,并適時進行調整。⑤在農地流轉中引入環境影響評價機制,流轉經營主體在進行相關農業生產活動前,應當根據該活動對農業生態環境的負面影響程度編制環境影響報告書或者報告表,提交主管部門進行鑒定。通過對相應的農業生產行為進行預先的監測和評估,能夠從源頭上減少環境損害行為[12]。

4.綜合設定環境法律規制的責任條款

農地流轉中的環境責任主要包括政府責任和污染者責任,在責任設定上應進一步強化“權利-權力-義務-責任”的邏輯結構關系。

(1) 政府責任主要表現為環境監管責任,包括主體權責的明確及相關問責機制的建立兩方面內容。①在權責關系上,明確地方政府對流轉土地環境質量的監管權限與“兜底”責任。在立法中對地方政府的監管權限及范圍進行細化,包括但不限于農地流轉經營主體的環境利用行為。在無法明確相關污染責任主體的情況下,將地方政府作為“兜底”責任人。②在問責機制上,制定全方位的激勵和懲罰實施機制,建立行政績效獎懲制度和環境責任追究制度,鼓勵和督促行政主體積極投身農業生態環境質量監管工作[13]。

(2) 污染者責任主要表現為對違法違規行為的懲戒機制。根據“污染者擔責”的基本原則,應當從責任主體認定與責任承擔方式兩個層面進行全面細化。①對于責任主體尚不明確或者存在爭議的,制定農地污染責任認定辦法,明晰認定程序與責任劃分。②針對破壞農業生態環境的行為設定對應的責任承擔方式,例如:停止侵害、恢復原狀、懲罰性賠償等[14]。

五、結 語

對我國農地流轉環境法律規制體系進行全方位的創新和完善,有利于從根本上約束農地流轉經營主體的環境行為,解決農業生態環境問題,為我國農業生態環境保護提供堅實的制度保障。首先,應當在相關立法中確立“農業綠色發展”的價值理念,為具體環境法律規制的設定提供理論基礎,進而探索建立農地流轉風險保障金制度、環境評價標準及相應的生態保護激勵機制。其次,應健全農地流轉的環境監管機制,設立專門的監督管理機構,負責農地流轉的環境監管與政策實施。最后,應明確農地流轉的環境責任條款,綜合設定政府責任與污染者責任。然而,除了法律規制的強制約束,人們內心“生態意識”的自覺養成才是杜絕環境損害行為最有效的途徑。因此,應當加強社會環境教育,培養公眾農業生態保護意識。通過“綠色消費”引導流轉經營主體開展“有機農業”和“綠色農業”,從源頭上扭轉以“經濟利益”為導向的經營理念,不斷推進我國農業的綠色發展、健康發展和永續發展。