海南省農村集體經營性建設用地入市存在的問題與對策研究

歐濱

海南省土地儲備交易整理中心，海南海口570000

隨著經濟建設的不斷發展，中國城鎮建設用地的不足限制了城鎮化的進一步發展，而缺乏有效市場流通渠道使農村集體建設用地不能直接產生經濟效益，造成了“城鎮土地不夠用、農村土地不能用”的局面[1]。為了進一步解放農村生產力，2015年中央選取了33個試點開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市和農村宅基地制度改革（又稱農村“三塊地”改革），標志著農村集體經營性建設用地入市改革工作啟動。

1 理論研究

隨著試點工作的開展，農村集體經營性建設用地入市改革研究取得了豐富的成果，但以集體經營性建設用地入市概念、原因、意義等方面的研究[2-4]居多。部分學者對集體經營性建設用地入市存在的問題作了相關研究。王虹認為產權問題是造成農村改革的制度實施、收益分配、管理監督等實施困境的關鍵[5]。宋志紅認為區位屬性對農村經營性建設用地的交易價值起重要的作用，集體建設用地在城市規劃圈的交易價值明顯大于其他區域[6]。馮青琛認為同權同價的目標難以實現的關鍵在于國有建設用地在征地補償中體現的價值比農村集體經營性建設用地高[7]。還有部分學者從不同角度對農村集體經營性建設用地的經營管理、流轉收益的分配，農村宅基地向集體經營性建設用地轉換等方面做了相關的研究[8-10]。在對文獻的梳理過程中筆者發現，關于海南集體經營性建設用地入市的相關文獻較少，通過對海南省農村集體經營性建設用地入市改革的現狀及影響海南集體經營性建設用地入市的2個主要原因進行分析并提出建設性對策，為深化海南省集體經營性建設用地入市改革提供參考依據。

2.1 發展現狀

2 發展現狀及存在問題

海南省文昌市作為全國33個試點市縣之一，也是全國在自由貿易試驗區（自由貿易港）試點的唯一市縣。2015年改革至今，已成功入市土地38宗，面積共計35.00hm2，成交總價3.71億元，村集體及農民直接獲得收益達2.9685億元。文昌市還首次探索采取“作價出資”方式入市集體經營性建設用地，創新了一整套作價出資的入市模式。文昌市農村“三塊地”制度改革綜合模式被選入海南自貿區創新案例并發布，文昌試點工作給海南省其他市縣帶來了許多寶貴的經驗。2019年11月《海南省集體經營性建設用地入市試點辦法》的出臺，為探索建立“同權同價、流轉順暢、收益共享”的入市制度為海南省集體經營性建設用地入市提供依據。隨著改革的不斷深入，海口、樂東、瓊中、瓊海等市縣也陸續開展了入市工作，集體經營性建設用地8宗、10.90hm2，成交總價1.21億元，村集體及農民直接獲得收益達1.03億元。通過農村宅基地制度改革試點，探索宅基地退出與流轉并行，文昌市通過退出村內宅基地騰挪建設用地指標1.84hm2，獲得入市收益2229.784萬元。各市縣積極利用農村“三塊地”改革的契機，以農村集體經營性建設用地入市為核心，通過“集體土地入市+農旅產業項目”的方式，重點發展符合海南及當地特色的民宿、田園綜合體等產業項目，帶動盤活利用一批閑置宅基地及農房，增加農民集體收入。

2.2 存在問題

雖海南省集體經營性建設用地入市改革取得了一些成績，但是相對于國內先進地區來比，仍有較大的差距，也存在著不少問題。一方面是海南省農村集體土地資源利用率較低，海南省的農村土地面積占比80%，農村土地資源豐富。而海南省2019年每平方米產生的GDP僅相當于廣東的25%、香港的0.66%、臺灣的12.9%，土地資源的利用率低，未發揮應有的優勢。另一方面，改革的基礎相對較薄弱，集體建設用地基準地價編制、村莊規劃編制、農村不動產確權登記發證等工作不到位，一定程度影響了改革試點工作的推進。

3 深化集體經營性建設用地入市改革的建議

土地是實現農村發展、鄉村振興的核心要素，通過統籌整合海南全省建設用地資源，提高土地的利用率，為產業和項目落地提供保障。為進一步深化海南省集體經營性建設用地入市改革，助力海南自貿港建設，筆者從以下4個方面提出建議。

3.1 節約用地，提升土地開發利用效率

嚴格執行《海南省建設用地出讓控制指標（試行）》和《關于實施產業項目發展和用地準入協議的指導意見》的要求，嚴格執行最嚴格的節約用地制度，在土地供應前將單位面積投資強度、稅收貢獻率、產值、達產年限、就業等指標作為門檻，并做好履約要求和土地退出機制的約定。同時，以此作為考核市縣政府的指標，并結合拆違、閑置土地處置、土地綜合整治等相關工作，不斷提升土地開發利用效率。

3.2 建立統一基準地價，規范土地市場交易

為探索構建農村集體經營性建設用地與國有建設用地“同權同價”，通過制定一套完全覆蓋的城鄉一體化建設用地基準地價[1]，以規范土地一級市場的交易，保障農民的財產權益，為征收稅費、調控地價水平、評估宗地價值等方面提供參考依據。政府可收儲產出效益低的原出讓農村集體經營性建設用地，并通過對其進行資源的有效整合，再以協議方式出讓，以提升土地開發利用效率。

3.3 摸清存量，多規合一、優化布局

農村存量建設用地布局散亂、利用粗放，為更合理開發利用農村集體經營性建設用地需充分利用第三次國土調查和土地利用現狀年度變更的數據，摸清農村存量建設用地底數，并在此基礎上，高起點、高質量地推進鄉村規劃工作，合理布局農村“生產、生活、生態”空間，結合產業布局和塊狀經濟特色，安排異地調整入市集中區塊[11]。

3.4 加快推進房地一體化及集體建設用地統一確權登記發證

在第三次國土調查的基礎上，加快推進房地一體化及集體建設用地統一確權登記發證，依法確認和保障農民的土地物權，通過深化改革，還權賦能，最終形成產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產權制度[12-13]。進而維護農民權益、提高土地管理和利用水平、夯實農業農村發展基礎、助力鄉村振興。

4 結論與展望

農村集體經營性建設用地入市是農村“三塊地”制度改革的重要組成部分，是挖掘農村土地潛力，合理配置農村土地資源的一項重要舉措。該研究從分析海南省農村集體經營性建設用地入市改革發展的現狀和問題發現，影響改革推進的主要原因為農村集體土地資源利用率低下及改革的基礎相對較薄弱，并相應提出了深化改革的建議性對策。但僅對海南省農村集體經營性建設用地入市改革做了初步探討，并未做大量的深入研究。隨著改革的不斷深入推進，海南省農村集體經營性建設用地入市改革將逐步有效釋放改革的紅利，促進美麗鄉村建設規范有序的發展。