廣東省“十三五”期間森林采伐限額執(zhí)行情況分析研究

張宏偉

廣東省森林資源保育中心，廣東廣州510173

森林采伐限額制度是《森林法》確立的一項(xiàng)重要法律制度。嚴(yán)格執(zhí)行采伐限額制度、實(shí)行森林采伐限額管理是控制森林資源過量消耗的重要手段，對保障森林資源持續(xù)增長、鞏固生態(tài)建設(shè)成果、建設(shè)美麗中國具有十分重要的意義。“十三五”以來，廣東省嚴(yán)格按照《國務(wù)院關(guān)于全國“十三五”期間年森林采伐限額的批復(fù)》（國函〔2016〕32號）和《廣東省人民政府關(guān)于全省“十三五”期間年森林采伐限額的批復(fù)》（粵府函〔2016〕252號）要求，實(shí)施森林限額采伐，控制森林資源消耗，實(shí)現(xiàn)了森林資源持續(xù)穩(wěn)定健康增長。至2020年底，全省森林覆蓋率58.73%，森林蓄積量6.0億m3，提前完成了國家下達(dá)廣東省到“十三五”期末森林覆蓋率達(dá)到58.20%、森林蓄積量達(dá)到5.51億m3的“雙增”目標(biāo)[1-2]。

1 森林采伐限額執(zhí)行情況

1.1 按年度統(tǒng)計(jì)

“十三五”期間，國家批準(zhǔn)下達(dá)廣東省年森林采伐總限額1536.0萬m3。2016年全省發(fā)證消耗蓄積1043.3萬m3，占年采伐限額總量的67.9%；2017年發(fā)證消耗蓄積1067.2萬m3，占年采伐限額總量的69.5%；2018年發(fā)證消耗蓄積1198.8萬m3，占年采伐限額總量的78.0%；2019年發(fā)證消耗蓄積1255.7萬m3，占采伐限額總量的81.8%；2020年發(fā)證消耗蓄積1271.1萬m3，占采伐限額總量的82.8%。

圖1 按年度統(tǒng)計(jì)森林采伐限額執(zhí)行情況Fig.1 Statistics on The Implementation of The Forest Logging Quota by Year

1.2 按森林起源統(tǒng)計(jì)

“十三五”期間，廣東省天然林年采伐總限額34.4萬m3，人工林年采伐總限額1501.6萬m3。2016年～2020年全省天然林采伐消耗蓄積分別為1.7萬m3、0.1萬m3、0.8萬m3、0.3萬m3、1.5萬m3，分別占天然林年采伐限額總量的4.9%、0.3%、2.3%、0.9%和4.4%；2016年～2020年全省人工林采伐消耗蓄積分別為1041.6萬m3、1067.1萬m3、1198.0萬m3、1255.4萬m3、1269.6萬m3，分別占人工林年采伐限額總量的69.4%、71.1%、79.8%、83.6%和84.5%。

圖2 按森林起源統(tǒng)計(jì)天然林森林采伐限額執(zhí)行情況Fig.2 Statistics on The Implementation of Forest Logging Quota for Natural Forests by Forest Origin

圖3 按森林起源統(tǒng)計(jì)人工林森林采伐限額執(zhí)行情況Fig.3 Statistics on The Implementation of Forest Logging Quota for Planted Forests by Forest Origin

1.3 按森林權(quán)屬統(tǒng)計(jì)

“十三五”期間，廣東省國有林年采伐總限額154.7萬m3，集體林年采伐總限額1381.3萬m3。2016年，全省國有林采伐消耗蓄積93.5萬m3，占國有林采伐限額總量的60.4%；集體林采伐消耗蓄積949.8萬m3，占集體林采伐限額總量的68.8%。2017年，全省國有林采伐消耗蓄積99.6萬m3，占國有林采伐限額總量的64.4%；集體林采伐消耗蓄積967.6萬m3，占集體林采伐限額總量的70.0%。2018年，全省國有林采伐消耗蓄積96.7萬m3，占國有林采伐限額總量的62.5%；集體林采伐消耗蓄積1102.1萬m3，占集體林采伐限額總量的79.8%。2019年，全省國有林采伐消耗蓄積126.7萬m3，占國有林采伐限額總量的81.9%；集體林采伐消耗蓄積1129.0萬m3，占集體林采伐限額總量的81.7%。2020年，全省國有林采伐消耗蓄積152.1萬m3，占國有林采伐限額總量的98.3%；集體林采伐消耗蓄積1119.0萬m3，占集體林采伐限額總量的81.0%。

圖4 按森林權(quán)屬統(tǒng)計(jì)森林采伐限額執(zhí)行情況Fig.4 Statistics on The Implementation of Forest Logging Quota by Forest Ownership

1.4 按森林類別統(tǒng)計(jì)

“十三五”期間，廣東省商品林年采伐總限額1456.2萬m3，公益林年采伐總限額79.8萬m3。2016年，全省商品林采伐消耗蓄積1025.0萬m3，占商品林采伐限額總量的70.4%；公益林采伐消耗蓄積18.3萬m3，占公益林采伐限額總量的22.9%。2017年，全省商品林采伐消耗蓄積1038.7萬m3，占商品林采伐限額總量的71.3%；公益林采伐消耗蓄積28.5萬m3，占公益林采伐限額總量的35.7%。2018年，全省商品林采伐消耗蓄積1161.8萬m3，占商品林采伐限額總量的79.8%；公益林采伐消耗蓄積37.0萬m3，占公益林采伐限額總量的46.4%。2019年，全省商品林采伐消耗蓄積1215.3萬m3，占商品林采伐限額總量的83.5%；公益林采伐消耗蓄積40.4萬m3，占公益林采伐限額總量的50.6%。2020年，全省商品林采伐消耗蓄積1225.0萬m3，占商品林采伐限額總量的84.1%；公益林采伐消耗蓄積46.1萬m3，占公益林采伐限額總量的57.8%。

圖5 按森林類別統(tǒng)計(jì)森林采伐限額執(zhí)行情況Fig.5 Statistics on The Implementation of Forest Logging Quota by Forest Species

1.5 按采伐類型統(tǒng)計(jì)

“十三五”期間，廣東省主伐、更新采伐、撫育采伐、低產(chǎn)林改造和其他采伐的年總限額分別為1366.2萬m3、45.8萬m3、43.5萬m3、75.9萬m3和4.6萬m3。2016年，全省主伐、更新采伐、撫育采伐、低產(chǎn)林改造和其他采伐的消耗蓄積分別為1014.1萬m3、12.0萬m3、1.4萬m3、10.0萬m3和5.8萬m3，分別占各自限額總量的74.2%、26.2%、3.2%、13.2%和126.1%。2017年，分別為1029.0萬m3、28.4萬m3、1.8萬m3、7.7萬m3和0.3萬m3，分別占各自限額總量的75.3%、62.0%、4.1%、10.1%和6.5%。2018年，分別為1147.2萬m3、32.1萬m3、5.3萬m3、13.7萬m3和0.5萬m3，分別占各自限額總量的84.0%、70.1%、12.2%、18.1%和10.9%。2019年，分別為1197.9萬m3、28.9萬m3、5.1萬m3、23.3萬m3和0.5萬m3，分別占各自限額總量的87.7%、63.1%、11.7%、30.7%和10.9%。2020年，分別為1207.3萬m3、32.6萬m3、4.8萬m3、24.9萬m3和1.5萬m3，分別占各自限額總量的88.4%、71.2%、11.0%、32.8%和32.6%[3]。

圖6 按采伐類型統(tǒng)計(jì)森林采伐限額執(zhí)行情況Fig.6 Statistics on The Implementation of Forest Logging Quota by Logging Type

2 采伐限額執(zhí)行情況分析

2.1 發(fā)證消耗蓄積未超采伐總限額

“十三五”期間，隨著深入開展新一輪綠化廣東大行動、綠美南粵三年行動，全省改造殘次林、純松林和布局不合理桉樹林，以及臺風(fēng)受災(zāi)木清理、松材線蟲病疫木除治和電力線路超高樹木采伐等原因，廣東省各年度采伐消耗量逐年增加，但各年度發(fā)證消耗蓄積均低于國家批準(zhǔn)下達(dá)廣東省的“十三五”期間年森林采伐總限額。主要原因：一是“十三五”期間，廣東省委省政府高度重視生態(tài)文明建設(shè)，深入推進(jìn)綠色發(fā)展戰(zhàn)略，各地按照“多種樹、少砍樹、嚴(yán)管護(hù)”的要求，嚴(yán)控森林資源采伐消耗，加大森林資源培育和森林資源管護(hù)力度，確保森林資源保持穩(wěn)步健康增長；二是全面停止天然林商業(yè)性采伐，按照《廣東省人民政府關(guān)于全省“十三五”期間年森林采伐限額的批復(fù)》（粵府函〔2016〕252號）中“嚴(yán)禁對天然林實(shí)施皆伐改造和商業(yè)性采伐”的要求，廣東省不再在《全國林木采伐管理系統(tǒng)》中下達(dá)天然林主伐和更新采伐限額，通過采伐系統(tǒng)監(jiān)管控制，從源頭上杜絕天然林采伐證的發(fā)放。

2.2 各分項(xiàng)限額未出現(xiàn)串換使用

“十三五”期間，廣東省嚴(yán)格執(zhí)行國家年度森林采伐限額不得突破森林起源、森林權(quán)屬、森林類別和采伐類型等分項(xiàng)限額指標(biāo)的規(guī)定，各分項(xiàng)限額均未出現(xiàn)串換使用，但2016年天然林主伐和其他采伐發(fā)證消耗量與國家批準(zhǔn)下達(dá)的限額總量有偏差。主要原因是：2016年是實(shí)施“十三五”年森林采伐限額第一年，由于國務(wù)院和廣東省政府批復(fù)下達(dá)執(zhí)行“十三五”限額的正式文件比較晚（省政府正式批復(fù)下達(dá)時(shí)間為2016年8月16日），為不影響各地正常木材采伐生產(chǎn)，經(jīng)請示原國家林業(yè)局有關(guān)司局，同意廣東省“十三五”限額正式批復(fù)下達(dá)之前，1月份開始暫時(shí)繼續(xù)按照“十二五”期間50%的年森林采伐限額下達(dá)執(zhí)行，待正式批復(fù)后再執(zhí)行“十三五”限額。“十二五”期間，廣東省天然林主伐限額107.1萬m3，其他采伐限額80.2萬m3，所以2016年統(tǒng)計(jì)中出現(xiàn)了天然林主伐（0.7萬m3）和其他采伐（5.8萬m3）與“十三五”期間國家批準(zhǔn)下達(dá)的分項(xiàng)限額（天然林主伐限額為0，其他采伐4.6萬m3）有偏差的情況，在省政府批復(fù)正式下達(dá)“十三五”年森林采伐限額后，廣東省已經(jīng)收回所有天然林主伐限額，同時(shí)不再下達(dá)其他采伐限額[4]。

3 主要管理措施及監(jiān)督檢查情況

3.1 嚴(yán)格執(zhí)行森林采伐限額制度

“十三五”期間，廣東省嚴(yán)格按照國家要求不再下達(dá)年度木材生產(chǎn)計(jì)劃，實(shí)行采伐限額和木材生產(chǎn)計(jì)劃并軌，以采伐限額作為統(tǒng)一控制指標(biāo)，要求市級不得截留限額，不同編限單位的限額不得挪用，同一編限單位的分項(xiàng)限額不得串換使用。明確采伐非林地林木和經(jīng)依法批準(zhǔn)占用征收林地上的林木，不納入采伐限額管理，但仍需辦理林木采伐許可證。同時(shí)，按照省政府分解下達(dá)的年森林采伐限額由編限單位網(wǎng)上預(yù)存，經(jīng)省林業(yè)局核對后，在每年1月份完成網(wǎng)上統(tǒng)一下達(dá)，組織各地及時(shí)開展木材生產(chǎn)。

3.2 強(qiáng)化林木采伐源頭監(jiān)督管理

“十三五”開始，廣東省不再在《全國林木采伐管理系統(tǒng)》下達(dá)天然林主伐限額，從源頭上杜絕天然林采伐證的發(fā)放，確保停伐要求落實(shí)到位。同時(shí)，通過《全國林木采伐管理系統(tǒng)》對各地采伐發(fā)證情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析，定期掌握全省采伐情況和采伐限額使用情況，對發(fā)現(xiàn)發(fā)證有異常的及時(shí)通知有關(guān)單位進(jìn)行整改，對不整改或整改不到位的及時(shí)停止該單位網(wǎng)上辦證業(yè)務(wù)。并通過每年的森林督查和采伐限額專項(xiàng)檢查，會同廣州專員辦、中南院等檢查人員，采用高分辨率遙感衛(wèi)片，對各地的林木采伐管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，一旦發(fā)現(xiàn)無證、超證采伐林木問題，即時(shí)督辦，即時(shí)查處，即時(shí)整改，限期整改到位。

3.3 嚴(yán)格公益林更新改造采伐審批

為規(guī)范公益林更新改造審批，廣東省出臺了《廣東省生態(tài)公益林更新改造管理辦法》，進(jìn)一步明確公益林采伐限額由省統(tǒng)一管理，不再分解下達(dá)到各編限單位，因自然災(zāi)害等特殊情況需采伐林木且編限單位采伐限額內(nèi)無法解決的，可在公益林總限額內(nèi)統(tǒng)籌解決。對公益林更新改造未納入省級碳匯林工程造林的，一律不得審批。同時(shí)，嚴(yán)格落實(shí)行政許可“雙隨機(jī)一公開”制度，加強(qiáng)行政許可事后監(jiān)督管理,組織開展全省生態(tài)公益林采伐更新檢查，對未更新或未按要求更新造林的單位，暫停受理采伐申請[5]。

4 主要存在問題

4.1 采伐限額不能滿足基層需求

“十三五”取消臨時(shí)增加采伐限額非行政許可事項(xiàng)后，省級林業(yè)主管部門既沒有權(quán)利臨時(shí)增加采伐限額，也沒有預(yù)留機(jī)動采伐限額，導(dǎo)致個(gè)別地方需要增加采伐限額時(shí)，無法增加或調(diào)劑采伐限額，一些地方出現(xiàn)因林分改造、生態(tài)工程建設(shè)等無法采伐林木，或者年森林采伐限額當(dāng)年不夠用、次年又有結(jié)余的情況。

4.2 采伐限額各分項(xiàng)限額不能串用

按照“十三五”規(guī)定，各分項(xiàng)限額之間不能串換使用，珠三角等以森林撫育為主的地區(qū)，主伐限額剩余，而以桉樹等短輪伐為主的粵東西地區(qū)主伐限額不足，撫育、低效林改造等限額又剩余較多，但按照要求也不能串換使用。

4.3 集體和個(gè)人所有的天然商品林停伐后未給予補(bǔ)償

自2016年廣東省納入天然林保護(hù)范圍開始，國家只是對國有天然商品林進(jìn)行了管護(hù)和停伐補(bǔ)助，而集體和個(gè)人所有的天然商品林全面停伐后未給予任何補(bǔ)償，林農(nóng)在申請不到天然林采伐，又得不到補(bǔ)償?shù)那闆r下，對天然林保護(hù)政策存在不理解、不支持的情形。

4.4 采伐監(jiān)管壓力不斷增大

少數(shù)地方亂砍濫伐林木案件還有發(fā)生，而基層林業(yè)部門由于隊(duì)伍力量比較薄弱，技術(shù)手段比較落后等原因，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)制止違法行為，這也成為監(jiān)察機(jī)關(guān)關(guān)注的重點(diǎn)[6-8]。

5 “十四五”采伐限額管理的意見和建議

5.1 商品林采伐限額節(jié)余可以結(jié)轉(zhuǎn)使用

受市場價(jià)格等因素影響，部分地方一些年份因?yàn)閮r(jià)格低林農(nóng)采伐需求少，相應(yīng)積累了一些成過熟林，當(dāng)木材價(jià)格上漲時(shí)，部分地方當(dāng)年森林采伐限額不夠用，不能滿足林農(nóng)采伐需求，難以維護(hù)經(jīng)營者利益。因此，建議“十四五”期間，對因市場行情、經(jīng)營目的等原因影響無法正常采伐而結(jié)余的商品林限額，允許在次年結(jié)轉(zhuǎn)使用。

5.2 將重大災(zāi)害林木采伐不納入采伐限額管理

由于重大自然災(zāi)害是不可預(yù)見性的，編制限額的時(shí)候無法將其造成的林木損失統(tǒng)計(jì)編入限額，“十四五”期間雖然編制了8%的機(jī)動限額，但是一旦發(fā)生重大自然災(zāi)害，如若機(jī)動限額不足，按照“十三五”期間“因重大自然災(zāi)害等特殊情況需要采伐林木且在采伐限額內(nèi)無法解決的，由省級人民政府上報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)”的規(guī)定，由于審批時(shí)間較長，林農(nóng)不能及時(shí)清理受災(zāi)木，容易引起森林火災(zāi)和病蟲害發(fā)生，造成更大的經(jīng)濟(jì)損失。

5.3 進(jìn)一步明確采伐限額使用的相關(guān)規(guī)定

建議“十四五”期間，能夠本著“高標(biāo)準(zhǔn)限額可低標(biāo)準(zhǔn)使用”的原則，明確“主伐和更新采伐的限額可以用作撫育采伐、低效林改造和其他采伐”“天然林限額可用作人工林采伐”“公益林限額可用作商品林采伐”“國有林采伐限額可用作人工林和集體林采伐”等規(guī)定，靈活使用限額，便于采伐管理，也利于基層實(shí)際操作。

5.4 給予集體和個(gè)人所有的天然商品林進(jìn)行停伐補(bǔ)助

建議在全面停止天然林商業(yè)采伐后，國家層面能夠盡快出臺相關(guān)補(bǔ)助政策，妥善處理好集體和個(gè)人天然商品的保護(hù)和利用矛盾，維護(hù)林區(qū)社會穩(wěn)定秩序[9-10]。