人大數字化改革地方立法平臺的架構分析及優化建議

王旭東 葉英波

黨的十九屆五中全會提出，建設數字中國，加快數字化發展。2021年，浙江省開啟了數字化改革的新局面。省人大落實省委關于全省數字化改革的決策部署，推進人大數字化改革，對人大履職活動的制度機制、方式流程、手段工具等進行全方位、系統性的重塑，致力于打造“數字賦能、高效協同、整體智治”的數字人大2.0版。人大數字化改革是一項復雜的系統工程，需要用好用活辯證化思維和系統性思維，本文著眼于在人大數字化改革中，地方立法應用綜合平臺的架構展開分析，并提出一些優化建議，以期能夠為數字化改革這一劃時代的工程添份薄力。

一、人大數字化改革地方立法平臺的功能定位

立法是人大的核心職能之一，地方立法綜合應用平臺的建設是人大數字化改革的主陣地之一。在人大數字化改革立法平臺的建設和運用過程中，勢必要充分體現“科學立法、民主立法、依法立法”的立法原則，充分反映“黨委領導、人大主導、政府依托、社會參與”的立法格局，充分呈現“不抵觸、有特色、可操作”的地方立法特點，以實現高質量高效率立法為核心目標。由此，人大數字化改革地方立法平臺的功能定位，似應包含四方面內涵。

（一）賦予平臺以展示系統的屬性，服務于立法的全流程呈現

立法工作是典型的多跨協同業務，立法過程具有明顯的多主體、寬層級、長周期、高交互的特點。在當前的情況下，由于缺乏集中統一的數字化立法平臺，各主體間各管一段、各干一段，導致立法全流程不可視、不可知，容易造成“上不知下、下不知上，前不知后、后不知前，內不知外、外不知內”的情況發生。賦予平臺以展示系統的屬性，讓立法全流程集中在平臺上全景實時呈現，打通上下、前后、內外的信息知情障礙，使得立法總體情況、立法年度計劃、立法職責分工、立法進度安排、立法當前進展、立法后續承接等完整得以展示，有利于立法全周期閉環管理，有利于“雙組長制”等立法制度的落地，有利于保障“黨委領導、人大主導、政府依托、社會參與”的立法互動格局的實現。

（二）賦予平臺以操作系統的屬性，服務于立法的全節點推進

立法是一個節節遞進、環環相扣的過程，包含了選題立項、調研起草、法制審查、政府研究、提請審議、專委初審、一次審議、法委綜審、二次審議、修改說明、表決通過、報請批準、公布實施、修訂完善等一系列節點，每個節點均有相對應的工作職責、工作任務、工作成果，由不同的部門機構來承擔與完成。賦予平臺以操作系統的屬性，將上述立法全部工作節點納入平臺體系之內，通過平臺分解工作職責、完成工作任務、記錄工作成果，實現立法全節點的有序推進、過程可溯、成果可查。

（三）賦予平臺以集成系統的屬性，服務于立法的全資料集成

在立法過程中，立法工作者需要吸收大量的信息、材料、資料、文獻，是立法資料的需求者;同樣在立法過程中，立法工作者本身也會產出大量的信息、材料、資料、文獻，是立法資料的生產者。這些或吸收或產出的立法資料，是法規條文制度的設計依據，是闡明立法本意回應執法疑惑的解釋本源，是今后法規修訂完善的歷史資料，是提高立法經驗水平的寶貴財富。賦予平臺以集成系統的屬性，將法規立法過程中所需、所用、所產的全部立法資料集成到平臺體系之內，無論是為當前立法還是為今后修法，無論是為法規本身質量提升還是為立法工作者水平提高，均大有裨益。

（四）賦予平臺以支撐系統的屬性，服務于立法的重大決策支持

立法過程中，法規重要制度的確立和關鍵條文的形成，往往是理想與現實的權衡過程、是理論與實踐的對照過程、是權力與權利的博弈過程。“科學立法”的原則和目標，要求立法的制度決策和法規的條文取舍應當基于盡可能全、盡可能強的智慧支撐。賦予平臺以支撐系統的屬性，是“數字賦能立法”的核心體現和必然要求。將起草輔助、智能比對、自動生成、智能清理等智能支撐組件建構在平臺體系之內，將為發揮機器智能的優勢，增強立法決策的科學性，提高立法質量和效率，提供前所未有的輔助，并將持續迸發出巨大的潛力。

二、地方立法平臺當前架構的分析

（一）當前架構的特點分析

地方立法綜合應用平臺作為人大數字化改革的主陣地之一，當前架構的總體思路清晰，對準“152”主跑道，以“三張清單”為抓手，以增量開發、省級統建、各市共用為實現路徑，推動立法體制機制創新。對平臺當前架構的特點和亮點進行不完全歸納，主要有：

1.組織架構條理性較強

地方立法綜合應用平臺在組織架構上以“橫向三塊、縱向三層”依次遞進細化。第一層級由三個應用場景組成，分別為：立法全周期管理應用場景、各方參與立法應用場景和備案審查應用場景。三塊應用場景間有一定交叉，但不影響橫向區分。第二層級是在三個應用場景下又分別分成若干個子應用，比如立法全周期管理應用場景由立項管理子應用、協同起草子應用、法規流程管理子應用等組成。第三層級是在各子應用下再細分成若干個子項目，如法規流程管理子應用中包括了立項、起草、形成議案、審議、表決、公告、實施、修改、廢止等環節項目。這種“三塊三層”遞進式的組織架構條理清晰，有利于全景式展現立法相關工作。

2.業務協同集成度較高

平臺將地方立法涉及的各參與主體，包括有關部門、市縣人大、人大代表、基層立法聯系點、專家學者、社會公眾等納入系統并提供接口，開放式的系統平臺為各個信息島之間架起了快捷便利的通道，使得各主體能夠在平臺上進行信息流、材料流的輸送和集成，有利于立法部門集中掌握各渠道輸送的信息材料，為做好立法決策打好基礎。比如，公眾意見征集系統通過全文發布、問卷調查、專題論證等多種方式，改變原來整篇全文征求意見方式為“整體+逐條”征求意見方式，所見即所填，增強了意見征集的有效性、針對性、精準性。

3.立法輔助智能化程度較高

平臺開發配置了智能比對、信息共享、多跨協同的智能起草輔助系統，基于法律大數據，對上位法、同位法進行智能比對分析，提高草案起草質量和效率。充分發揮數字技術的匯總集成、數據分析優勢，提高了意見分析的科學性，意見采納情況能夠及時反饋。設置協同起草功能模塊，實現立法專班線下運作與在線協同相結合。在草案起草、修改過程中，每個條款的歷次修改記錄均能自動標注留痕。

（二）當前架構的不足分析

當前架構的地方立法綜合應用平臺，從一張白紙開始擘畫，在大場景中找準小切口，以核心業務牽引打造重點應用場景，在體系化規范化推進立法數字化改革中，取得了巨大的進展，總體上已經形成了比較完善的體系格局。基于實踐操作中可能會出現的情況，提幾點不足進行分析。

1.立法節點推進的權責尚待進一步明確

平臺在立法項目信息上明確了立法進展的各節點時間、各節點的責任部門、負責人以及聯系人等。正常情況下，應理解為平臺設定的立法推進過程是：由各節點的責任部門人員，在節點時間之前，完成節點相應工作，錄入節點的材料和信息，從而進入到下一個立法節點。但目前不明確的是，如果上一節點的工作任務未完成、工作材料未錄入或者沒有通過平臺進行操作，會產生怎樣的效果或后果，是否仍是自動進入下一個立法節點。若是如此，則可能造成的一種情況是，前期的部門機構起草、調研、部門法制審查、政府審議乃至專委初審的相關材料，可能都沒有按照節點時間錄入材料，而是直到法工委綜審環節，由法工委向前述環節各主體詢要材料，補錄完成本應由其他節點主體操作的事項。若是如此，則非但不能實現高效便捷及時的平臺設計初衷，反而增加了法工委的工作負擔，消耗掉寶貴的立法調查研究時間。

2.立法節點材料的集成尚待進一步齊全

當前的平臺對于各節點的錄入材料并沒有要求，從提供的示例來看，平臺主要是集成了比較正式的文件，如政府提請審議的議案、起草說明、專委初審報告，以及常委會的審議意見等，而對于立法調研過程中產生和收集的大量非正式性材料，如各種座談會發言、現場實地調研、外地考察學習材料等，尚沒有被收集錄入平臺。從過程留痕、信息共享的完整實現角度而言，各個立法節點的正式性文件和非正式性材料應當盡可能齊全的被集成收錄到平臺內，從而發揮為立法決策服務的效用。

3.立法輔助的支撐力度尚可進一步加強

當前的平臺引入了北大法寶的技術支持，通過起草輔助、智能比對、條文對照、格式生成、智能清理，實現對立法的技術化智能化支撐。從立法輔助的方向來看，目前的平臺側重于法律體系內部之間的智能輔助，亦即較多的是“從法到法”“以法比法”“以法研法”的路徑偏向，這在保障地方立法的“與上位法不抵觸”的合法性上能夠發揮作用，但在推進地方立法的“有特色”“可操作”上，或者說開展先行性立法、創制性立法上，平臺所能提供的立法輔助支撐力度還比較薄弱。因為這些先行性創制性立法，其內在必然要求應當“以本地實情實需來創法立法”，因而更多需要的是對本地社會經濟發展情況的分析研究來為立法提供支撐。這種基于對本地實情實需等情況研判的輔助支撐，尚可進一步加強。

4.規范性文件的輔助備案審查尚可進一步深化

在備案審查應用場景的預期架構中，包括了實時監測子應用、數據分析子應用、智能審查子應用等3個子應用。而從目前可見的示例系統界面來看，當前平臺主要以實時數據監測和工作動態展示為主。在智能審查方面，除了可能的向立法輔助系統的北大法寶和智能比對等功能進行借力外，暫未發現有針對備案審查工作所獨立開發的輔助審查應用。而開展規范性文件備案審查，需要查找、搜索、比對大量的法律法規和文件，需要進行較多的部門銜接溝通以及第三方協助審查對接工作，同時也需要開放公民提出審查建議的渠道接口，因而輔助備案審查尚有進一步深化的空間。

三、地方立法平臺架構優化的建議

地方立法綜合應用平臺作為省級統建項目，由省人大主導建設，秉承著省市上下聯動，邊開發、邊應用、邊完善的原則，體現了擔當負責、開放包容的精神。本文基于前述的思考分析，特提出如下優化建議供參考。

（一）建議平臺設置明確的立法節點部門權責

立法節點權責的明確，有利于立法工作的按時完成、有序推進，有利于立法資料的及時錄入全面集成，有利于前后端立法的升級遞進，有利于立法工作的全周期管理，是平臺的操作系統功能定位的重要體現。在具體優化上，一是建議在法規起草、法制審查、政府提請、專委初審（含常委會第一次審議）等節點，設置成后一節點工作的展開須以前一節點的任務全面完成和信息材料的全面錄入集成為前提，避免前一階段節點的工作累積到后一階段節點去補錄，失去了平臺架構的價值和意義。二是建議設置法工委在全部節點可以查閱錄入材料，方便提前介入，體現立法工作的人大主導。三是建議節點權責明確到部門機構。以部門機構而非具體個人為主體來承擔節點權責，一則省去了頻繁設立或變更個人賬戶的麻煩，避免每部法規立法時要進行大量的人員賬戶權限分配，減輕了平臺技術性工作的負擔;二則更加符合權責分配的科學性，節點工作并非個人任務而是部門任務;三則并不影響部門內部的分工負責，反而有利于部門內部督辦統籌推進。

（二）建議平臺廣泛充分的集成立法過程材料

各立法工作節點除了錄入集成正式的過程文件，如草案、議案、說明、報告、意見等外，應當同時將工作過程中整理、收集、獲取到的其他相關材料錄入集成到平臺，比如各種座談會、論證會的會議摘要、現場實地調研情況摘要、立法事項當前工作情況材料、意見征集反饋材料、外地考察學習材料等非正式性材料。從而一則讓前端節點的工作成果能夠全面傳導到后端節點，產生立法決策價值，避免工作重復、浪費或者疏漏;二則使得立法節點工作可溯可視，展現立法各節點工作的強度，提高立法各節點工作的力度，增強上下、前后、內外聯動的功效。

（三）建議平臺繼續優化立法輔助支撐功能

在實現起草輔助、智能比對、智能清理等功能上，為保障立法合法性提供較強支撐的基礎上，進一步加強對先行性立法、創制性立法的輔助支撐。將對社會實情實需、本地特情特需等情況信息的采集、整理、研判、運用作為主攻方向，通過做好與黨政機關整體智治系統的聯接，以及與互聯網搜索引擎、重要信息網站、權威研究機構平臺、文獻資料數據庫等的信息搜索導入，自動歸集立法選題事項的全部可用資訊材料，智能生成對立法選題事項的當前現狀、存在問題、發展趨勢、相關舉措、民情輿情、比較研究的初步報告。其中，尤其是對本地政府部門、研究機構、新聞媒體等的內部或者外部網站、公眾微信號、微博、歷史資料進行相關事項的全面檢索歸集，為立法部門提供可資參考的本地信息數據，為地方立法實現符合本地需要的有特色、可操作的立法制度設計提供更強支撐。

（四）建議平臺強化備案審查輔助功能

以更高水平實現有件必備、有備必審、有錯必糾，一是配置法律沖突校核功能。引入現有法律服務市場上既有的法律沖突校核技術（如法集網），輔助確認備審文件是否與上位法存在沖突，是否與同位法相協調，是否與國家政策上級要求相適應，提高備案審查的智能化水平。二是配置資料搜索查詢功能，滿足開展主動審查工作的檢索需求，實現關鍵字便捷查詢和全覆蓋查詢，提高自主審查的效率。三是配置第三方機構協助審查組件，方便備審文件、協審意見在備審部門和協審機構之間快捷傳輸;設置第三方機構協助審查時間提醒，督促協審機構及時反饋協審意見。四是配置公民法人提出審查建議和機關提出審查要求的端口，完善被動審查的收件和啟動流程節點，實現備案審查功能全覆蓋全集成。

（作者單位：溫州市人大常委會法工委）