國資重構(gòu)模式之爭

王全寶

國務(wù)院國資委研究中心副主任彭建國并不諱言，目前國資管理體系改革存在各種爭議，且各部委之間意見分歧也較大。

7月15日，國務(wù)院國資委對外宣布正式啟動國資國企“四項改革”試點，首批試點6家央企。

去年11月，十八屆三中全會《決定》就提出完善國有資產(chǎn)管理體制改革思路，即“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司和國有資本投資公司”。

此后八個多月，國資國企改革沒有實質(zhì)性推進(jìn)，陷入一種膠著狀態(tài)。“這是因為對三中全會決定的理解，特別是在操作層面，各部門之間的認(rèn)識并不一致。”彭建國說，“盡管國資改革總體方案短期內(nèi)無法達(dá)成共識，但國資委從實踐層面進(jìn)行試點，有選擇性地進(jìn)行突破，這算是一種務(wù)實的態(tài)度吧。”

《中國新聞周刊》記者獲悉，此次國資國企改革涉及多個部委，幾個專項改革分別由不同部門牽頭。《國務(wù)院關(guān)于落實〈政府工作報告〉重點工作部門分工的意見》（國發(fā)〔2014〕15號）文件顯示：2014年，完善國有資產(chǎn)管理體制，推進(jìn)國有資本投資運營公司試點，由發(fā)改委、財政部、國資委等部門負(fù)責(zé)。

據(jù)知情人透露，目前改革爭議的焦點是，國資管理體制應(yīng)該采用雙層還是三層架構(gòu)模式，應(yīng)采取“淡馬錫模式”還是“匯金模式”，等等。

四項改革試點

5月中旬，國資委向中央提交了試點計劃，中央反饋回來對試點的要求是，不要搞“盆景”，也不要搞政策“洼地”，試點的最終目的是要試出新體制、新機制、新模式。

最終確定的四項改革試點包括：探索以管資本為主加強國資監(jiān)管體制模式，探索發(fā)展混合所有制經(jīng)濟路徑，探索完善國有企業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)工作機制，以及探索對國企負(fù)責(zé)人重點監(jiān)督的紀(jì)檢監(jiān)察方式。

其中，第一點最為引人關(guān)注。

在國有投資運營公司的試點中，將主要從兩個層面進(jìn)行探索：在國資監(jiān)管層面，探索國資委與國有資本投資公司的關(guān)系，理清國資委怎么樣向管資本為主轉(zhuǎn)變。在國資運營層面，主要是探索國資委授權(quán)國有資本投資公司經(jīng)營國有資本后，國有資本投資公司如何有效地服務(wù)國家戰(zhàn)略目標(biāo)，調(diào)整優(yōu)化國有資本投資方向和重點，提高國有資本的運營效率和效益。

按照此次的試點方案，國資委將在國家開發(fā)投資公司、中糧集團有限公司開展改組國有資本投資公司試點。

此外，在探索發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的試點中，中央政府希望探索多種所有制經(jīng)濟交叉持股，通過引入非國有資本促進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)的變化以及探索混合所有制企業(yè)員工持股。在探索完善國有企業(yè)和公司法人治理結(jié)構(gòu)中，通過進(jìn)一步落實職權(quán)，減少出資人管理市場，使董事會更好地發(fā)揮決策作用，理順董事會和經(jīng)理層、監(jiān)事會、黨組織的關(guān)系。探索對國企負(fù)責(zé)人重點監(jiān)督的紀(jì)檢監(jiān)察方式，即向央企派駐紀(jì)檢組，旨在推動央企防腐敗的體制機制創(chuàng)新。

根據(jù)公布的6家試點企業(yè)來看，試點企業(yè)基本集中在競爭性領(lǐng)域。在彭建國看來，壟斷企業(yè)涉及壟斷利益，因此無論是搞混合所有制試點還是搞員工持股，“在沒有破除壟斷之前，難免有造成國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險”。

模式之爭

長久以來，對于國資經(jīng)營管理體制的模式存在兩種觀點：一種是兩層架構(gòu)的模式，即國資委成立后，由國資委作為出資人代表直接持有央企股權(quán)；另一種則三層架構(gòu)模式，也就是國資委成立前的管理模式，即國資監(jiān)管局、資產(chǎn)管理公司、國企。

十八屆三中全會《決定》提出“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，組建若干國有資本運營公司和國有資本投資公司”的國資改革方向，然而，對這一改革方向相關(guān)部門有著各自的理解。

盡管理解不同，但大的思路側(cè)重于兩個方面：管資本和建立國有資本經(jīng)營（投資）公司。

去年11月，財政部企業(yè)司負(fù)責(zé)人考察了新加坡淡馬錫、以色列財政部國有企業(yè)局。今年1月26日，財政部企業(yè)司的網(wǎng)站刊登了調(diào)研成果，文中稱，“在研究過程中，新加坡淡馬錫模式等成為我們的參照系”

該文著重分析了淡馬錫與政府的關(guān)系。“淡馬錫自成立以來，政府一直堅持‘無為而治的理念，不干預(yù)公司在營運或商業(yè)上的各種決策。政府對淡馬錫經(jīng)營活動做到監(jiān)管但不干預(yù)，重大事項審核但不承諾，鼓勵其大膽自主經(jīng)營又不失控。”

該文還總結(jié)認(rèn)為，“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門必須加快轉(zhuǎn)變職能，由現(xiàn)行‘管人、管事、管資產(chǎn)的多重身份轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)監(jiān)管者。”

國資委研究中心專家許保利認(rèn)為，財政部所解釋的淡馬錫模式，即“財政部→國有資本投資運營公司→國有企業(yè)”。財政部的文章提出，國有資本投資運營公司領(lǐng)導(dǎo)班子由中央政府任免，但對其履行出資人職責(zé)的應(yīng)該是財政部，這就意味著國有資本投資運營公司由財政部來管理，國資委的職責(zé)轉(zhuǎn)給了財政部。

“以上觀點有其合理因素，比如建立國有資本投資公司。但是對國有資本投資公司的職責(zé)定位卻是值得商榷。”許保利說。

為此，許保利還進(jìn)一步對淡馬錫模式進(jìn)行了比較分析：淡馬錫模式來自新加坡，新加坡經(jīng)濟的體量有限，而中國的國有企業(yè)規(guī)模龐大。財政部門的責(zé)任是管理政府公共支出，財政事務(wù)已經(jīng)足以讓財政部門負(fù)荷運轉(zhuǎn)，如果再將國有企業(yè)的管理納入財政部門，無論是對政府公共支出管理，還是對國有企業(yè)的改革發(fā)展，都將會受到影響。“因為財政事務(wù)、國有企業(yè)改革發(fā)展，這是兩件不同的事務(wù)，一個主體身兼二者，難免會有身份的混淆”。

此外，有媒體報道國資改革應(yīng)該采取“匯金模式”。在該模式下，有包括財政部、匯金公司、央行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等多部委和公司都參與企業(yè)管理，這種多頭管理模式遭到一些專家駁斥。

彭建國表示，無論是淡馬錫模式還是匯金模式，都應(yīng)考慮這兩個模式是否可行。“讓國企真正成為市場經(jīng)濟的主體，就要堅持政企分開、政資分開、政事分開三個原則。但淡馬錫和匯金模式是政企不分、政資不分。中國的國企改革絕對不能開改革的倒車。另外，匯金公司以外匯儲備為基礎(chǔ)，實際上是一個金融系統(tǒng)國有資產(chǎn)的監(jiān)管模式。這同國資委監(jiān)管的實業(yè)國有資產(chǎn)有很大不同，實業(yè)資產(chǎn)與金融資產(chǎn)具有明顯不同的內(nèi)在特質(zhì)，其監(jiān)管模式必須有重大區(qū)別。”

在學(xué)術(shù)界，對于國資國企體系改革方向，以厲以寧、劉紀(jì)鵬為代表的學(xué)者主張建立所謂的三層次架構(gòu)。即國資委→國有資本經(jīng)營（投資）公司→國有企業(yè)。

厲以寧認(rèn)為，在目前的國資委、國有企業(yè)之間，加入一個國有資本投資公司，從而形成國資委、國有資本投資公司、國有企業(yè)三個層級間的縱向關(guān)系。

劉紀(jì)鵬則提出“大國資下的三層次架構(gòu)”。劉紀(jì)鵬認(rèn)為，國資委應(yīng)由目前的集監(jiān)管和出資人職責(zé)于一身變?yōu)閱我坏谋O(jiān)管者，剝離出來的出資人職能交給國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，從而形成國資委管監(jiān)管，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司管資本，企業(yè)管生產(chǎn)經(jīng)營這樣的層級分明的國有資產(chǎn)監(jiān)管運營體制。

彭建國認(rèn)為，既然各方面對“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”的理解存在差異，這就需要實踐進(jìn)行檢驗。國資委推出四項改革試點探索，就是為了打破認(rèn)識僵局。

回歸出資人職責(zé)

國資委成立11年來，在職能范圍之內(nèi)主要做了兩件事，一是直接通過管人管事管資產(chǎn)，讓國企做大；二是發(fā)展央企董事會制度。

媒體曾用“毀譽參半”來評價國資委這兩項改革。成立之初，國資委對央企采取了大量行政干預(yù)手段進(jìn)行管理，其中包括央企整合、劃分主業(yè)等嚴(yán)重干預(yù)企業(yè)獨立運行的做法。國資委既實施監(jiān)督權(quán)又直接參與企業(yè)管理，甚至主導(dǎo)企業(yè)的重大決策，這種行政干預(yù)的做法越來越遭到詬病。

2012年，原國資委主任王勇曾撰文承認(rèn)，“很多改革措施還不到位，一些政府公共管理部門仍然對國有企業(yè)履行出資人職責(zé)，國資監(jiān)管機構(gòu)也還承擔(dān)著一些帶有公共管理性質(zhì)的職能，政企不分、政資不分的現(xiàn)象依然存在。

許保利對《中國新聞周刊》表示，發(fā)展混合所有制，推進(jìn)國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體多元化，國資委必須改變對國有企業(yè)的直接治理，同其他出資人對所出資企業(yè)進(jìn)行共同治理，方式就是建立由各方出資者組成的董事會。

許保利認(rèn)為，國資委應(yīng)回歸出資人職責(zé)，在履行出資人職責(zé)同時，其權(quán)力及國資監(jiān)管體制將發(fā)生變革。“目前的國資監(jiān)管體制是國資委、監(jiān)管企業(yè)兩個主體，未來將會變?yōu)槿齻€主體：國資委、國有資本管理機構(gòu)、國有資本出資企業(yè)。這三個主體各自應(yīng)有不同的職責(zé)，從而形成新的國資監(jiān)管體制架構(gòu)。”

今年全國兩會期間，國資委副主任黃淑和在接受《中國新聞周刊》采訪時稱，以管資本為主加強國有資產(chǎn)的監(jiān)管，更加突出了出資人代表的性質(zhì)，更加突出了國有資本的運作，更加強調(diào)從出資人的角度來加強監(jiān)管。

“今后各級國資委主要是以產(chǎn)權(quán)管理為紐帶，突出管資本的職能，依法通過公司章程，通過公司治理，不干預(yù)企業(yè)的法人財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)。”黃淑和說。