“個別任免權”被放大：實踐沖撞立法

滕修福

又是五年一度的基層人大換屆選舉年。目前，全國各地縣（不設區的市、市轄區、縣、自治縣）鄉（鄉、民族鄉、鎮）兩級人大換屆選舉代表工作正在陸續進行中，預計2022年上半年縣鄉兩級人大將全部完成換屆。實踐中，地方黨委換屆在先，人大換屆在后。一般情況下，在地方黨委換屆人事安排時，會一并考慮人大及“一府一委兩院”的人事安排。這樣一來，“一府一委兩院”領導人員候選人會提前安排到位，有的甚至會提前好幾個月。而針對換屆之前“一府一委兩院”領導人員的變動，尤其是提前好幾個月離職或到位的領導人員，人大常委會又不得不行使接受辭職權和個別任免權、決定代理權。

一些地方人大常委會在換屆前行權任免，尤其是扎堆任免政府副職，放大了“個別任免權”。有專家學者認為，這種做法有悖法律;但基層人大工作者則困惑，現實使然，不能不為。

依據地方組織法之規定，在地方各級人民代表大會閉會期間，本級人大常委會只能決定本級政府副職的“個別任免”（第四十四條所賦予的第九項職權）。

所謂“個別”，其漢語語義是“單個、各個”“極少數、特殊”的意思。就人數指向而言，個別人應該是指單個人或極少數人。拿縣級以上地方各級人民政府副職來說，標配一般為六名，特殊情況下（含掛職）一般也不會超過十名。“個別”可理解為“單個”即為一名，也可理解為“極少數”只能勉強算二名， 三名對于六名不能說是“極少數”。從“個別任免”的語義來說，地方各級人大常委會一次性任命本級人民政府副職一般應為一名（任免二名），特殊情況下可以是二名（任免四名），但絕不能是三名（任免六名）及以上;否則，就放大了“個別任免權”。

“個別”的立法本意也應為“單個”“極少數”，有相關權威解答。喬曉陽、張春生主編的《〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉釋義及問題解答》一書，對第三十條個別任免人大專委會成員和第四十四條個別任免政府副職的釋義，明確“‘個別應當是一兩名，不能多于兩名。因為‘三人為眾，所以三人就不是個別了”。同時強調“從法理角度講，應當是兩次大會之間只能個別任免一、二名”。“不宜每次常委會會議都個別任免，不能在兩次大會之間把政府副職領導人全部或大部分更換。”關于個別任免的數額是多少？全國人大常委會法工委及相關機構對地方人大常委會的問詢也有明確答復。1990年1月15日，給甘肅省人大常委會的答復是“以一名為宜”;1992年2月19日，給廣西壯族自治區人大常委會的答復也是“以一名為宜”，同時答復“你們提出在兩次大會之間決定任命的人數不得超過兩人，可以由你們決定”。

這里有個問題，個別任免的數額是否“任”和“免（或接受辭職）”的相加？從立法的角度來說，應該是“任”和“免”的相加，諸如某縣政府離職二位副縣長和即將到任二位副縣長，若一次性會議決定任免（包括接受辭職）應視為四位;但從職位的角度，有離才有任，正常的職位變動接受辭職可以不計算為個別任免的數額，即某縣政府接受二位副縣長辭職和決定任命二位副縣長，可以只算為二位。

綜上所述，“個別”不過“二”，閉會期間一次性任命三位政府副職及以上，的確放大了“個別任免權”，有悖法律。

目前，一些地方已經開始換屆前的人事布局。只要百度一下任免政府副職（副市長、副縣長、副區長），一次性任免三位及以上政府副職，并非個別，已成常態。筆者認為，實踐中“個別任免權”被放大，沖擊立法權威，不能漠視。

有法可依，有法必依。筆者認為，在現行法律框架下，地方各級人大常委會應盡可能地避免“個別任免權”被放大。如果臨近（一般不超過一個月）新一屆人大會議召開，離職的可以接受辭職，但對到任的政府副職候選人不應扎堆任命，等待選舉;如果換屆還早（還有好幾個月），不妨加開一次人大會議，進行補選。

法律權威，在于實踐。筆者建議，地方組織法再次修正，可以考慮不對政府副職任免進行數量限制，在相關條款中刪除“個別”二字，修改為“在本級人民代表大會閉會期間，決定副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副縣長、副區長的任免”。賦予地方各級人大常委會在閉會期間對政府副職的決定任免權。這樣一來，既尊重客觀現實，又避免實踐沖撞立法。

（作者單位：安徽蕪湖三山經濟開發區人大工委）