新時代立法工作者的專業能力建設

田成有

“小智治事、中智治人、大智立法。”黨的十八大以來，形勢越來越明確，建設中國特色的社會主義法治體系，推進國家治理體系和治理能力現代化，必須堅持立法先行，必須發揮立法的引領和推動作用，必須提高立法的質量。

一、為什么立法必須要有專業能力？

立法作為一項兼具政治性與法律性、專業性與綜合性、理論性與實踐性的復雜工作，需要專業能力作為支撐。盧梭曾這樣說過，“要為人類制定法律，簡直是需要神明。立法者在一切方面都是國家中的一個非凡人物”。立法者既是制定規則、規范的法律專業者，同時也是作決策、決定的政治行動者。轉型期的中國，到底哪些問題需要由法律規范調整？哪些問題應當及時進行立法回應？不僅需要具備充分的政治經驗和政治智慧，還必須具有深厚的法律知識和熟練的立法技能。

在改革開放之初，立法的主要任務是解決“無法可依”問題，填補缺漏，搭建法律體系的基本框架，因而這一時期的立法模式是“目標導向型”，所謂“成熟一個，制定一個”，在這種立法模式下，“宜粗不宜細”，立法難免粗糙，有打架、矛盾、沖突的情形，質量還不算高。

當法律體系建成之后，我們的立法任務應當從“建立”到“完善”轉化，即以“問題導向型”為抓手，邁向“回應型”的立法。在這一階段，由于社會各領域的精細化程度越來越深，社會生活更加注重細節、過程和形式，各領域都得有規則、有標準、有章法，法律作為調整社會關系的重要手段，不能再以口號性、原則性、概括性的抽象條文作出規定。 這一時期的立法，不再是為立法而立法，不能搞觀賞性立法，而要能解決問題，要解決問題必然對專業能力提出更高要求，得有一批懂法律的立法專家，從而實現從粗放到精細的工作轉變。

從某種意義上講，專業決定著職業，學什么專業就該干什么樣的事。專業是指具有某種專業資格的內行、專家、專業人士、專門職業者，立法專業性則體現在立法工作者的專業法學知識、立法技術和立法工作經驗上。

為什么立法工作者的專業知識很重要？因為唯有專業，才能提供一個基本的客觀標準，一方面，可以按照這種專業標準，有針對性地對立法工作者進行選任，從而實現人員的合理配置;另一方面，專業知識被尊崇，有助于排除一些不合理的、非理性因素的人為干預，確保法治大廈的建構是交由那些懂行的人做出來的，由此可以相信或放心法治產品的質量是牢固的、安穩的。

為什么專業能力很重要？還在于法律是人類理性設計的產物，人的理性是否能夠客觀、準確地發現社會規律并作出規制，必須要有專業眼光、專業判斷，只有專業，才能看到問題、破解問題，才能確保制定出來的法律在最大程度上符合社會發展的規律。此外，專業能力還關系到科學立法。所謂科學立法，就是要反對那種用過往經驗、主觀意志、個人臆斷來代替對規律的把握，最大限度地排除非理性因素影響，運用專業的、理性的立法知識和技術能力保障法律的質量。

中國法治建設搞了這么多年，需要有全新的觀念和改革。在傳統認知思維中，法律職業似乎只是法官和律師，很少把立法工作者納入法律職業之中，對立法工作者的專業素養要求不高，由于沒有準入門檻，似乎任何人都可以立法，對政治站位或政治高度的強調是必要的，但不能替代或沖淡了對立法工作者專業能力的要求。事實上也是如此，設區的市一級地方立法權放開后，很多沒有法律專業背景的人就摸不著頭緒，開展地方立法工作，顯得非常吃力、困難。

現代法治社會，要堅持科學立法、民主立法，立法機關的成員結構正在趨向于民主化與專業化的有機統一。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，行使立法權的機關是人民代表大會及其常委會，人大代表來自社會各階層，代表通過民主程序選舉產生，體現著必要的民主、民意。因而，我們可以說，廣泛性、先進性而非專業性，是代表的主要特質，事實上很多代表的學歷、職業都與法律“無關”，他們沒有必要也不可能完全成為立法專才。再從具體的操作層面看，立法需要投入時間，投入精力，需要進行經常性的民意調查和利益協調，絕大部分人大代表、委員都是兼職，即便有法律專業知識背景，他們也不能全身心投入立法。

那么，法律、法規到底是誰立出來的呢？

在我國具體的立法過程中，很多立法項目、立法任務，是由人大常委會及各專門委員會完成的，具體來說，是由每個專門委員會內部的法規處、辦公室來完成的，這些同志有法律職業共同體的共同特質，即便是非法律專業，但由于長期從事立法工作，其經驗也比較豐富，已經成長為立法方面的專家。

因而，我們要看到一種真相，推動人大立法工作正常運轉，推動各專門委員會立法項目順利完成的，是各處室具體負責操刀的立法工作人員，他們雖然不是全國人大代表，不是法律、法規表決、通過的關鍵決定人，但他們知法、懂法，很多人都畢業于正規的法律院校，有的還通過了國家法律資格考試，他們有著豐富的立法經驗。從某種意義上講，他們承擔著代表、委員的助理或秘書工作，他們在立法舞臺的幕后默默工作，扮演著“實際的立法職能行使者”或“隱形的立法決策者”角色，因為有他們的專業、能力保障，才確保了一部部法規的順利出臺，才讓我們看到了法規通過后的樣子。

二、新時代立法工作者的專業能力是個什么能力？

（一）發現能力。“立法者應該把自己看作一個自然科學家。他不是在創造法律，不是在發明法律，而僅僅是在表述法律。”可以說，法律不是被“立”出來的，而是被“發現”的，法律是被立法工作者認識到的法律，是立法工作者概括、提升、歸納到了的規律，每位立法工作者都應當有雙慧眼，發現問題、發現矛盾、發現特色，學會杜絕主觀立法、經驗立法、閉門立法。

（二）起草能力。立法工作者好比畫家在一張白紙上構圖，他不僅要思考畫什么，內容如何設計安排？還要考慮形式上如何協調，具有什么美感或特色？起草過程就是起草者畫畫的塑造過程、打磨過程，要從大量紛繁復雜的社會關系中科學地有效地抽象出應由法律調整的內容，立法工作者的謀篇布局、結構安排、文字表達能力極為考究。

（三）決策能力。在立法過程中，能否堅持自己的主張，是否在要害的地方敢于拍板，是否在矛盾爭議的地方敢于穩準狠地下一刀，都在考驗立法工作者的決策能力，不能先入為主地把某種短見、偏見、好惡帶入，更重要的是要有理性的認識、科學的分析、專業的判斷，要有敢于決策、決斷的能力。

（四）協調能力。在多元社會中，立法是各種觀點、意見的各自表達，交鋒、博弈難免，要通過各種平等協商，包容尊重，妥善處理各種關系，立法工作者要具備統籌布局、整合分歧、凝聚共識、溝通反饋的能力。

（五）說理能力。法律最主要的特征不是強制，而是說理。立法過程重在說理，立法工作者要有能力把立法的必要性、可行性、合法性、科學性、合理性、實效性講清楚、說明白。

（六）審議能力。審議是立法程序的核心環節，審議承擔著“質量檢驗”的作用，審議不能走程序、玩形式或只說好話，法規質量要高，一定要在審議環節睜大眼睛，“審”出問題來。只有經過意見的交鋒爭辯、觀點的溝通博弈，才能體現立法工作者的真正水平，才能為法律文本賦予良法的品質。

（七）解釋能力。只有被宣傳、被解釋，法規才會變得具體和有效，要讓民眾消費法律，得讓民眾明確法律的具體含義。法規制定出來后，立法工作者要進行必要的解釋和說明，得有立法故事可講，得有很多值得回味或遺憾的地方可說。

三、對立法工作者的改革期許

如前所說，如今立法權的行使，民主性與專業性發生著某種斷層或撕裂，大量的工作是由立法部門具體工作人員完成的。對這些具體的立法工作者，要給予相應的尊重和地位。

在資格準入層面，要提高立法工作者的準入門檻。法治是一個系統工程，立法、執法、督法、守法不可分割。在法治建設的各個環節中，立法是第一個環節，是第一道關口。執法效果如何，取決于立法，評價法律好壞，取決于立法。如果把立法比喻為“源”，那么執法、司法、守法則是“流”，“源”正，才能“流”清，離開了立法，執法、司法、守法就成了無源之水、無本之木。如果立法工作者的素質不高，怎能確保法律的質量高、社會治理的效果好。

我們呼吁，法律職業共同體應包括立法工作者，要把立法工作者看成是法律職業共同體中重要的一員，讓立法工作者取得和入額法官、檢察官“同等”的職業優待。必須按照中央關于推進立法隊伍革命化、正規化、專業化、職業化的要求，重視立法工作者的能力建設，要把立法人才隊伍納入黨管人才總體規劃，按照“四化”標準要求，配齊省州市立法工作人員，要探索建立立法領軍人才、骨干人才和專業人才隊伍，要探索入職試點，選拔優秀立法工作人員作為法工委委員。一句話，不設置應有的準入門檻，不注重立法工作者的地位保障，不加強立法工作者自身的能力建設，是不符合時代發展要求的。

立法不僅是一項工作，更是一門科學，一項技藝，由立法工作者所立之法，不應是簡單枯燥的條文堆積，而是知識、經驗和智力高度集中的一件社會產品，這個產品要被民眾接受、認同或消費，其背后凝集著立法工作者的專業能力和專業素養，我們必須讓社會知道立法工作者的重要，必須朝“四化”方向努力發展。

這不是什么狹隘的、本位主義的利益爭斗，而是為了維護法治源頭，捍衛法治權威的最好制度設計，希望落實好憲法賦予人大的權威和地位，落實好中央精神，讓這個時代真正的付出者、貢獻者，受到尊重或重用，要為具體操刀的立法工作者們，打通更寬廣、更公正的發展空間，讓他們不以“謀官”為職業，而以“立良法”為志業，安心于偉大的立法事業，為中國的法治偉業作出應有的貢獻。

（作者系云南省人大常委會辦公廳一級巡視員）