新時代“楓橋經驗”視角下的人大代表社區聯絡站在基層治理中的作用機制與效果評價

張洲

20世紀60年代初，浙江諸暨楓橋干部群眾在社會主義教育運動中創造了“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現捕人少、治安好”的“楓橋經驗”。習近平同志高度重視堅持和發展“楓橋經驗”，2003年在浙江工作時，明確提出要充分珍惜“楓橋經驗”，大力推廣“楓橋經驗”，不斷創新“楓橋經驗”，切實維護社會穩定[1]。黨的十八大以來，習近平總書記提出了一系列社會治理的新理念新思想新戰略，特別是對堅持和發展“楓橋經驗”作出重要指示，要求把“楓橋經驗”堅持好、發展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好。

“楓橋經驗”以前述內在機理為驅動，以解決基層治理的主要問題，把社會成員復雜的社會訴求、彌散的個人行為統攝在國家的總體秩序之中為目標，逐漸形成了一套卓有成效的基層治理體系[2]。近年來，深圳市坪山區人大大力推進人大代表社區聯絡站（以下簡稱聯絡站）標準化、規范化建設，在夯實聯絡站場地、設施、標識等“硬件”基礎的同時，依托聯絡站組織開展形式多樣、富有成效的人大代表參與基層治理活動，深入細致地做好群眾工作，廣泛收集社情民意，持續跟蹤督辦、持續推動解決群眾急難愁盼問題，助力矛盾糾紛的預防、化解和處置，切實將基層矛盾化解在社區，把問題消滅在萌芽狀態，推動社會矛盾依法有序管控，在堅持和發展新時代“楓橋經驗”、營造共建共治共享的社會治理格局實踐中走出了“坪山新路”。

一、導言

保障和改善民生、化解基層社會矛盾是基層治理的核心內容之一。黨的十九屆四中全會指出，要密切人大代表同人民群眾的聯系，健全代表聯絡機制，更好發揮人大代表作用，強調加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。這些論述為當前發揮人大代表作用，推動化解基層社會矛盾提供了明確的思路與依據。

二、文獻綜述

聯絡站是人大代表聯系居民群眾的重要平臺。近年來，聯絡站在傳遞社情民意、化解社會矛盾、助力基層治理等方面發揮了重要作用，也受到了學術界的關注。盡管各地對“聯絡站”的稱謂存在差異，有“人大代表工作室”“人大代表工作站”“人大代表活動室”等叫法，但其核心內涵是一致的，即都是人大代表聯系群眾、依法履職、發揮作用的重要渠道和平臺。筆者在對現有文獻進行認真梳理與細致分析后，發現目前關于聯絡站與基層治理之間關系的研究文獻最早出現于2005年，主要源于深圳市南山區月亮灣片區人大代表工作站的創建。現階段學術界對于聯絡站與基層治理研究的關注點主要集中在以下兩個方面。

（一）對聯絡站基本情況的研究。楊波等人運用協商民主理論框架及基本假設， 以深圳市A社區人大代表聯絡站為例， 分析協商民主對和諧社區構建所具有的重要意義，其結論是“協商民主是一種有效的多元利益整合機制， 是構建和諧社區的基礎。多方參與的協商對話機制， 是和諧社區的制度保證”[3]。全天賜在對深圳市月亮灣片區人大代表工作站運作情況進行分析的基礎上，提出人大代表工作站是隨著社會利益主體與行政權力之間的矛盾關系發展的深化而出現的， 它是社會利益主體在與行政權力發生關系時， 為進一步節約成本而出現的一個成本節約載體[4]。鄒樹彬等人則認為，隨著經濟轉軌和“單位制”的衰解，人們的生活空間和利益重心逐漸從單位轉移到社區，社區開始變得重要起來。而深圳月亮灣片區人大代表工作站對居民參與片區環境治理的引導，促進了居民的利益表達從對峙抗爭到參與治理、從參與治理到合法性建構的轉變。在民間精英的理性引導和策略運作下，居民的權益性參與成為社區建設性力量[5]。趙敏以浙江溫嶺的人大代表工作站建設為樣本，探討分析基層人大代表依托人大代表工作站有效發揮民意渠道功能，提出要重視人大代表民意表達功能，多渠道保障人大代表工作站科學發展[6]。

（二）對聯絡站助力基層治理的個案研究。路曼在對浙江溫嶺人大代表工作站進行實證研究時指出，溫嶺市人大代表工作站在推動解決民生問題、消除信訪隱患方面取得了明顯的成效，促使了權力機關的監督落到實處，也將代表的監督職能從會上拓展到會下，從形式監督落到實際監督，讓代表的語氣硬起來，真正發揮代表的監督作用[7]。沈費偉等人應用結構功能主義的分析框架，對溫嶺市自2008年8月創建第一家人大代表工作站以來，受理、推動解決矛盾和問題情況進行了分析，認為“人大代表通過代表工作站的日常工作，拓寬了人大代表履職的渠道，將廣大基層人大代表凝聚團結起來，幫助選民解決各類民生難題，極大地維護了農村社會的穩定，促進了鄉村的繁榮”[8]。李光偉指出，衡陽市在市、縣、鄉共成立了232家人大代表工作站，剛建立的前4個月就吸引了2000多名人大代表參與到工作站的運行中，共接待1.5萬多人次的選民，收集并反映意見2200余條，督促國家機關為群眾解決問題1016個[9]。何小平在長期觀察江西省遂川縣人大代表工作站后發現，遂川縣各人大代表工作站成立以來，共走訪和接待選民2000余人次，開展集體活動400余次，提升了基層治理績效，促進了社會和諧[10]。

盡管聯絡站在基層治理中發揮了重要作用，但現階段就其開展理論研究，尤其是進行定量研究，形成的研究成果不多，筆者以“人大代表聯絡站”“新時代‘楓橋經驗”“基層治理”分別作為關鍵詞在中國知網（CNKI）上進行搜索，分別有317篇、812篇、16531篇文章;分別以“人大代表社區聯絡站”和“新時代‘楓橋經驗”，“人大代表社區聯絡站”和“基層治理”作為關鍵詞在中國知網（CNKI）上進行高級搜索，均未搜索到相關文章。從搜索到的文章來看，其多發表在各地人大機關刊物上，較少發表在有影響力的學術期刊上，這也反映出對新時代“楓橋經驗”視角下人大代表社區聯絡站參與基層治理的作用研究還非常缺乏，也體現開展新時代“楓橋經驗”視角下的人大代表社區聯絡站在基層治理中的作用機制與效果評價非常有必要，具有重要理論意義和實踐價值。

（一）理論意義。新時代“楓橋經驗”視角下的人大代表社區聯絡站在基層治理中的價值探析，是一個比較新穎的課題，其中不僅包含了西方的公共服務、公共商品、善治等理論，同時也融入了基層民主、基層自治等具有中國特色的基層治理理論。本論文在新時代“楓橋經驗”的背景下，主要著眼于“多中心治理”理論，提倡多元主體參與共建共治共享，并結合新公共服務、公民參與階梯等理論，以坪山區聯絡站為實例進行研究，希望能夠為基層公共服務和基層治理等理論研究提供參考依據，以期進一步豐富和完善相關理論。

（二）實踐意義。本文作為實證研究論文，以新時代“楓橋經驗”作為背景，通過文獻研究、實地調研、數據對比等方式，對聯絡站在基層治理中的價值進行分析，凸顯聯絡站在基層治理當中的實際價值，一方面為完善聯絡站建設以及基層公共服務體系提供參考，另一方面也為創新基層治理提供參考，進而加快完善多元主體合作機制，引導多元主體協同參與基層社會治理。

三、坪山區人大代表社區聯絡站在基層治理中的作用機制與效果分析

深圳市坪山區成立于2017年1月，轄區面積168平方公里，下轄6個街道23個社區，全區實際管理人口651156人、常住人口462953人、戶籍人口99890人（截至2019年底）[11]。為進一步拓寬人大代表為民履職渠道，坪山區成立伊始，以創建“深圳市基層人大工作和建設示范區”為契機，大力推進基層人大規范化建設，率先在全市各區中實現聯絡站社區全覆蓋，同時，先后制定出臺《深圳市坪山區人大代表聯絡站基本規范（試行）》《坪山區人大常委會機關黨支部黨員聯系人大代表社區聯絡站工作制度》《坪山區人大代表社區聯絡站專職聯絡員績效考核方案（試行）》等制度，建立了較為完善的聯絡站制度體系。在做實聯絡站硬件配置的基礎上，坪山區認真踐行新時代“楓橋經驗”，以聯絡站為載體，組織人大代表參與基層治理，持續推動解決轄區居民群眾急難愁盼問題，有效防范和化解了基層社會矛盾，助力營造共建共治共享的社會治理新格局。

（一）打造群眾“家門口”的履職平臺

為了最大程度密切坪山區各級人大代表與居民群眾的聯系，坪山區將當前駐區的28名省、市人大代表，以及133名區人大代表，以聯絡站為單位，每個聯絡站安排6～8名人大代表駐站，實現“每名人大代表均駐站、每個聯絡站均有人大代表”。同時，在每個聯絡站設站長一名，配備專職聯絡員和相對獨立的辦公場所，明確站長（駐站代表）、聯絡員的工作職責和相關工作流程，通過聯絡站信息公開欄、社區宣傳欄、網絡平臺等方式向居民群眾公開駐站代表姓名、職務、聯系電話，最大程度方便居民群眾聯系人大代表。聯絡站與之前已在居民小組、成熟住宅小區實現全覆蓋的人大代表聯系點相互補充，共同搭建人大代表傾聽群眾呼聲的平臺，讓群眾能夠“零距離”找到人大代表反映問題。

（二）開展多種形式人大代表履職活動

依托聯絡站常態化接待群眾、召開“代表議事會”“民生議政會”、轉交《代表聯系函》，量化活動次數，聯絡站每年組織駐站區人大代表參加聯絡站各項活動不少于4次;樣板聯絡站每年組織駐站區人大代表進站不少于6次，省、市人大代表不少于3次。以制度的形式固化聯絡站接待工作內容，聯絡站每年年初制訂和發布當年度接待計劃，每個聯絡站全年接待總量應不少于12次，明確接待時間、進站接待人大代表等信息，對接待過程中居民群眾反映的問題，視情況采取填寫《接訪登記表》《代表聯系函》或向上一級人大提出等形式推動解決。緊扣群眾急難愁盼問題，精選“代表議事會”議題。會前，邀請駐站人大代表和有關單位就議題進行視察調研，準確掌握實際情況。會上，人大代表針對議題發表意見，相關負責人現場作回應。會后，對會議形成的建議處理意見，及時交相關單位辦理，辦結時限一般在1個月以內，最長不超過3個月，事關緊急且人大代表要求盡快答復的，聯絡站督促辦理單位及時與人大代表聯系，溝通協調解決方案。依托聯絡站召開“民生議政會”，組織人大代表介入社區民生微實事項目的征集、篩選、實施、評議等環節，推動項目更好地順應民意、體現民愿、契合民需。

（三）推動解決群眾急難愁盼問題

坪山區始終堅持將以人民為中心的發展思想貫穿于聯絡站建設和活動舉辦的多方面、各環節、全過程，充分發揮人大代表密切聯系群眾的優勢，廣泛聽取居民群眾意見建議，深入查找可能影響社會和諧穩定的隱患點，對社會關注度高、群眾反映強烈、長時間得不到解決的問題，通過召開代表議事會、民生議政會，轉交《代表聯系函》等形式持續推動解決。如人大代表六聯社區聯絡站為推動解決社區停車難問題，聯絡站負責人多次實地調研，赴相關部門協調，并召開“代表議事會”，推動問題最終得到妥善解決。2017—2019年，坪山區23個聯絡站共召開代表議事會121場，民生議政會53場，轉交《代表聯系函》107件，推動解決群眾急難愁盼問題904個，具體情況詳見表1。

表1反映出23個聯絡站推動解決群眾急難愁盼問題數量從2017年的146件，增長到2019年的510件，且增幅逐年加大

為了解群眾急難愁盼問題類別，筆者將坪山區23個聯絡站三年來推動解決的904件問題分為交通出行、教育、醫療等8個類別，進行了分析，具體情況見表2。

從表2可以看出，三年來聯絡站推動解決的群眾急難愁盼問題中，群眾關注度最高的是交通出行方面，有340件，占問題總數的37.61%;其次為生活秩序方面，有285件，占問題總數的31.53%。這與現階段坪山區發展過程中存在的民生短板相吻合。

為進一步了解每年群眾急難愁盼問題分布情況，筆者分別對聯絡站推動解決的群眾急難愁盼問題類別逐年進行了分析，具體情況見表3。

從表3中可以看出，三年間聯絡站推動解決群眾急難愁盼問題的類別和數量均呈現增加趨勢。比如，2017年推動解決的問題涵蓋5個類別、146件，2018年推動解決的問題涵蓋7個類別、248件，2019年推動解決的問題涵蓋8個類別、510件。這一方面，反映出居民群眾的主體意識日趨增強，其社會需求呈現多樣化;另一方面，也折射出聯絡站在推動解決群眾急難愁盼問題的作用逐步顯現，人民群眾對人大代表的信任度也在不斷提升。

民生連著民心。民生問題看似“細小”，但其中蘊含著民意和民愿，如果得不到妥善處理，就有可能影響社會和諧穩定。為考查聯絡站在防范和化解基層社會矛盾當中所發揮的作用，筆者對三年來聯絡站推動解決的群眾急難愁盼問題逐個進行分析，對可能誘發信訪事件的民生問題進行了梳理，具體情況見表4。

從表4中可以看出，2017—2019年聯絡站通過推動解決群眾急難愁盼問題消除信訪隱患點291個，占推動解決問題總數的32%。從年份上來看，2017年推動解決的146件問題中，消除信訪隱患點36個，占比25%;2018年推動解決的248件問題中，消除信訪隱患點75個，占比30%;2019年推動解決的510件問題中，消除信訪隱患點180個，占比35%。以上數據表明，隨著聯絡站推動解決群眾急難愁盼問題數量的增加，消除的信訪隱患點數量和占比也均呈增加趨勢，這反映出近年來聯絡站在推動解決群眾急難愁盼問題、消除信訪隱患中發揮了重要作用。

四、坪山區人大代表社區聯絡站參與基層治理價值探析

隨著經濟社會的發展和社會主義民主法治的進步，人民群眾的主體意識、法制意識不斷增強，利益表達訴求和維護自身權益的意愿更加迫切，這對新形勢下推進基層治理體系和治理能力現代化提出了新的命題。在這一社會背景下，坪山區以聯絡站為依托，不斷豐富人大代表參與基層治理形式，暢通居民群眾利益表達渠道，持續推動群眾急難愁盼問題得到妥善解決，為防范和化解基層社會矛盾，進一步完善基層社會治理體制機制發揮了重要作用。

（一）拓寬了人大代表參與基層治理的渠道。以往人大代表參與基層治理主要是通過視察調研或提出人大代表建議等形式來實現，這期間缺少一個固定、實體化的工作場所，參與的深度、廣度和實效性均在一定程度上受到影響，也不便于群眾向人大代表反映問題、溝通情況。坪山區聚焦人大代表參與基層治理的實際需要，著力推動人大代表履職觸角向社會最基層延伸，打通聯系群眾的“最后一公里”。依托聯絡站這一實體化場所，常態化開展接待選民、走訪群眾、召開“代表議事會”“民生議政會”、轉交《代表聯系函》等活動，極大豐富了人大代表為民代言、為民履職的形式，密切了群眾與人大代表之間的聯系，也進一步拓寬了人大代表參與基層治理的渠道，讓人大代表更加深入參與到基層治理工作當中。

（二）激發了人大代表參與基層治理的熱情。如何通過聯絡站調動人大代表參與基層治理的積極性，也是坪山區不斷探索的內容。坪山區充分發揮聯絡站對人大代表參與基層治理的平臺支撐作用，在全市率先推行人大代表履職積分登記制，對駐站人大代表履職活動，逐項量化，累計積分，積分內容、項目、分值設置向推動解決民生問題、參與基層治理傾斜，積分情況定期公布，并作為推薦連任人大代表候選人的重要參考依據，這極大激發了人大代表的履職熱情，也引導人大代表更加關注民生，更加致力于參與基層治理。據統計，全體區人大代表2018年履職次數3809次、積分21477分，人均12次、179分;2019年履職次數4758次、積分27559分，人均37次、212分[12]，具體情況見表5。

從表5不難看出，2018—2019年，履職總次數、總積分均呈現增長態勢，這說明人大代表參與基層治理的積極性逐年提高，反映出積分制在人大代表參與基層治理中的導向性作用不斷顯現。

（三）突顯了人大代表參與基層治理的意義。長期以來，人大代表參與基層治理面臨形式單一、渠道較少、效果不明顯等窘境，這在很大程度上制約了人大代表在基層治理當中作用的發揮。鑒于此，坪山區將聯絡站作為基層人大工作的主陣地、人大代表參與基層治理的主平臺來建設，摒棄傳統的重場地建設、輕作用發揮的觀念，突出人大代表參與基層治理效果這一工作導向，著力完善聯絡站日常運作和功能發揮工作機制，為人大代表參與基層治理、發揮作用提供強有力的保障，切實解決人大代表在基層治理中參與不深、力度不硬、效果不實等問題，進而通過扎實的工作成效和居民群眾滿滿的獲得感來彰顯人大代表、聯絡站在基層治理中的重要作用。

五、結語

基層治理涉及的問題領域較多、利益主體多元化、問題范圍聚焦度高，實現基層治理現代化、提高社會治理水平需要以民眾為中心的多種行為體共同參與[13]。地方人大承載著其他社會治理主體不可替代的決策引領者與規范實施監督員的角色，在社會治理中發揮著更為積極的作用從而更好地體現人民意志。面對人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，坪山區堅持和發展新時代“楓橋經驗”，將聯絡站作為基層人大和人大代表參與基層治理的重要平臺和發力點，充分發揮聯絡站的作用，通過聯絡站推動解決群眾急難愁盼問題、回應群眾關切、防范和化解社會矛盾，將聯絡站打造成為傾聽民聲的“留聲機”、化解矛盾的“緩沖器”、社會穩定的“減壓閥”，進而探索出一條“小事不出社區、大事不出街道，矛盾不上交、化解在基層”的聯絡站參與基層治理的坪山實踐之路。

注釋：

[1]《新時代如何堅持和發展“楓橋經驗”》，中國日報中文網，http：//chews.chinadaily.com.cn/2018-01/25/content

_35581675.htm.

[2]李振賢：《“楓橋經驗”與當代中國基層治理模式》，載《云南社會科學》2019年第2期。

[3]楊波、黃衛平：《協商民主：和諧社區的現實選擇——以深圳市A社區人大代表工作站為例》，載《探索》2007年第1期。

[4]全天賜：《“人大代表工作站”運作評析》，載《人大研究》2006年第5期。

[5]鄒樹彬、張旭光：《權益性參與的理性運作——對“月亮灣人大代表工作站”實踐的考察》，載《深圳大學學報（人文社會科學版）》2008年第6期。

[6]趙敏：《人大代表工作站：發展基層民意表達渠道的探索——基于溫嶺實踐的分析》，載《中共浙江省委黨校學報》2012年第6期。

[7]路曼：《人大代表工作站與代表履職的有效性——以溫嶺市人大代表工作站為例》，2015年浙江大學碩士學位論文。

[8]沈費偉、劉祖云：《結構功能視角下的人大代表工作站治理價值探析——來自溫嶺的田野調查》，載《中共寧波市委黨校學報》2016年第6期。

[9]李光偉：《人大代表工作站聽民意解民憂》，載《衡陽日報》2014年10月30日，第1版。

[10]何小平：《聯系選民“零距離”——遂川縣人大代表工作站建設綜述》，載《時代主人》2015年第1期。

[11]《坪山區總體概況》，坪山政府在線， http：//www.szpsq.gov.cn/xxgk/gyps/wlzc/ztgk/201406/t20140604_799059

1.htm.

[12]《坪山區一屆人大代表履職積分匯總表》，坪山區人大常委會官網，http：//www.szpsrd.gov.cn/integral.html.

[13]李培歡：《地方人大代表參與基層社會治理研究——以G市H區為例》，載《中共廣東省委黨校碩士學位論文》2019年第10期。

（作者單位：深圳市坪山區人大常委會辦公室）