人大司法監(jiān)督促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與路徑選擇

金石

正確認(rèn)識(shí)和處理訴訟監(jiān)督與人大司法監(jiān)督的關(guān)系，不僅有助于解決訴訟監(jiān)督工作的難點(diǎn)和問題，增強(qiáng)訴訟監(jiān)督工作的實(shí)效，也有助于推進(jìn)社會(huì)主義檢察制度的科學(xué)健康發(fā)展。

人大司法監(jiān)督關(guān)系到社會(huì)主義政治制度的穩(wěn)定與發(fā)展，是國家監(jiān)督體制中的主導(dǎo)力量，是社會(huì)主義政治制度的重要組成部分。訴訟監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督工作的核心內(nèi)容，對(duì)于保障國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)公平正義，構(gòu)建和諧社會(huì)起著至關(guān)重要的作用。就二者的關(guān)系而言，人大司法監(jiān)督?jīng)Q定了訴訟監(jiān)督的性質(zhì)和方向，訴訟監(jiān)督應(yīng)當(dāng)受到人大司法監(jiān)督的制約和影響。檢察機(jī)關(guān)開展訴訟監(jiān)督工作，必須正確認(rèn)識(shí)和處理訴訟監(jiān)督與人大司法監(jiān)督的關(guān)系，這不僅有助于解決訴訟監(jiān)督工作的難點(diǎn)和問題，增強(qiáng)訴訟監(jiān)督工作的實(shí)效，也有助于推進(jìn)社會(huì)主義檢察制度的科學(xué)健康發(fā)展。

一、人大司法監(jiān)督促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)意義

人大司法監(jiān)督與訴訟監(jiān)督不是相互排斥的關(guān)系，相反，二者在促進(jìn)訴訟活動(dòng)的合法進(jìn)行，維護(hù)國家的法制統(tǒng)一方面具有目的的一致性，這就決定了訴訟監(jiān)督工作的良好開展離不開人大的司法監(jiān)督。就訴訟監(jiān)督的地位和作用而言，人大司法監(jiān)督的性質(zhì)既是制約，也是支持和促進(jìn)，對(duì)于保障訴訟監(jiān)督工作取得實(shí)效具有重要意義。因此，檢察機(jī)關(guān)要破除人大司法監(jiān)督不利于訴訟監(jiān)督工作開展的消極思想，努力營造積極爭(zhēng)取人大支持訴訟監(jiān)督工作的氛圍，創(chuàng)造人大支持訴訟監(jiān)督工作的有利條件。

（一）人大司法監(jiān)督有利于提高訴訟監(jiān)督能力。訴訟監(jiān)督工作歸根結(jié)底需要檢察人員來實(shí)施完成，其監(jiān)督能力的高低直接決定了訴訟監(jiān)督工作開展的成效如何。因此，加強(qiáng)訴訟監(jiān)督能力建設(shè)是檢察機(jī)關(guān)的首要任務(wù)。在提升訴訟監(jiān)督能力的各種方式和途徑中，人大司法監(jiān)督具有鮮明的特色和優(yōu)勢(shì)。人大享有人事任免權(quán)，在任命檢察官前要對(duì)人選進(jìn)行考察。同時(shí)，對(duì)那些具有重大違紀(jì)違法行為的檢察官，可以啟動(dòng)監(jiān)督、撤職程序，從而保證檢察隊(duì)伍的清正廉潔。隨著人大人事監(jiān)督程序和方式的逐步完善，比如不定期考察、評(píng)議不特定檢察官的監(jiān)督方式，還能夠促使檢察官不斷強(qiáng)化學(xué)習(xí)，提高自身訴訟監(jiān)督能力。

（二）人大司法監(jiān)督有利于解決訴訟監(jiān)督的難點(diǎn)和問題。訴訟監(jiān)督的每一項(xiàng)具體工作在實(shí)踐中都存在一些困難和問題，如在立案監(jiān)督工作中，刑事訴訟法只是原則性地規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)享有立案監(jiān)督權(quán)，并未規(guī)定公安機(jī)關(guān)接到立案通知書后消極立案、濫用立案權(quán)插手經(jīng)濟(jì)糾紛等情況，致使一些立案監(jiān)督工作流于形式。產(chǎn)生訴訟監(jiān)督難點(diǎn)和問題的原因是多方面的，其中一個(gè)重要原因就是法律規(guī)定不完善，諸如對(duì)訴訟監(jiān)督的法律規(guī)定不健全、工作機(jī)制尚未建立、執(zhí)法司法制約制度不完善等。因此，解決這些困難和問題，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)訴諸于人大，及時(shí)提請(qǐng)人大研究解決各項(xiàng)法律漏洞，從而使人大可以在把握訴訟規(guī)律的基礎(chǔ)上出臺(tái)相關(guān)法律制度，促進(jìn)訴訟監(jiān)督工作健康發(fā)展。

（三）人大司法監(jiān)督有利于強(qiáng)化訴訟監(jiān)督職權(quán)。我國憲法及相關(guān)法律規(guī)定，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)是相互分工、相互配合、相互制約的關(guān)系。上述立法本意是在各機(jī)關(guān)之間合理分配司法職權(quán)，最大限度地發(fā)揮司法機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)秩序的作用。然而，實(shí)踐中“三機(jī)關(guān)”過分強(qiáng)調(diào)相互配合，忽視了互相制約，致使司法職權(quán)履行不到位的情況難以避免。隨著社會(huì)發(fā)展，這種情況逐漸暴露，導(dǎo)致某一機(jī)關(guān)在司法體系中占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位，削弱了其他司法機(jī)關(guān)的功能，相互分工、相互配合、相互制約的關(guān)系也受到挑戰(zhàn)，背離了司法制度設(shè)計(jì)的初衷。近年來的司法實(shí)踐表明，檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督職能未得到充分發(fā)揮，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安、法院的部分訴訟活動(dòng)也未形成有效制約。基于此，在司法制度的存續(xù)發(fā)展中，有必要強(qiáng)化人大的司法監(jiān)督，促使司法職權(quán)隨著社會(huì)發(fā)展而作出相應(yīng)調(diào)整，以維持司法機(jī)關(guān)之間的平衡關(guān)系。

（四）人大司法監(jiān)督有利于制約濫用訴訟監(jiān)督權(quán)力。檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中處于承上啟下的地位，是訴訟職能正常履行的重要一環(huán)，基于權(quán)力的配置和行使，檢察人員利用權(quán)力進(jìn)行尋租的情況也在一定范圍、一定程度內(nèi)時(shí)有發(fā)生。在當(dāng)前開展訴訟監(jiān)督工作中，如何強(qiáng)化對(duì)訴訟監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督制約成為一項(xiàng)重要課題。應(yīng)當(dāng)明確的是，通過強(qiáng)化人大的司法監(jiān)督，綜合運(yùn)用執(zhí)法檢查、開展特定問題調(diào)查等方式，能夠及時(shí)有效地發(fā)現(xiàn)訴訟監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)和問題環(huán)節(jié)，有效制約濫用訴訟監(jiān)督權(quán)力，杜絕、減少檢察人員權(quán)力尋租問題的發(fā)生。

二、人大司法監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督中存在的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

（一）人大司法監(jiān)督與司法獨(dú)立的悖論。加強(qiáng)司法監(jiān)督與強(qiáng)化司法獨(dú)立是司法體制改革的重要方向，如何加強(qiáng)司法監(jiān)督而又不妨礙司法獨(dú)立，成為司法體制改革和加強(qiáng)人大司法監(jiān)督的重要問題。各地人大也對(duì)此進(jìn)行了積極探索，如通過個(gè)案監(jiān)督實(shí)現(xiàn)人大對(duì)司法工作的實(shí)體性監(jiān)督[1]。但學(xué)界對(duì)人大個(gè)案監(jiān)督，一直存在較大爭(zhēng)議，認(rèn)為人大個(gè)案監(jiān)督“顯然破壞了司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性、中立性、終決性以及權(quán)威性”“在權(quán)力機(jī)關(guān)已經(jīng)賦予檢察機(jī)關(guān)個(gè)案監(jiān)督權(quán)的情況下，人大自己再行使這樣的權(quán)力是不適宜的，至少是不經(jīng)濟(jì)的”[2]“也可能導(dǎo)致更多的不公正”[3]。由于個(gè)案監(jiān)督爭(zhēng)議較大，地方人大的這一探索逐漸被叫停，如何加強(qiáng)人大司法監(jiān)督仍然是一道難題。

（二）檢察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督的無力。權(quán)力必須接受監(jiān)督，否則必將產(chǎn)生腐敗，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，更應(yīng)當(dāng)自覺接受監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)接受外部監(jiān)督的途徑很多，如通過檢務(wù)督察，以加強(qiáng)自身監(jiān)督;通過設(shè)立人民監(jiān)督員、特約檢察員等形式，接受人大司法監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督;通過檢務(wù)公開、新聞發(fā)布會(huì)等形式，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督。但是，“誰來有效監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)”的質(zhì)疑聲依然存在，這些質(zhì)疑聲雖然存在偏頗，但也從側(cè)面反映出檢察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督的不足。例如，檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督比較零散，沒有形成系統(tǒng)的監(jiān)督制度，監(jiān)督的剛性還不強(qiáng)，這樣的監(jiān)督自然缺乏“公信力”。如何強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督，也成為司法改革需要解決的重大問題。

（三）如何強(qiáng)化訴訟監(jiān)督剛性。在當(dāng)前訴訟活動(dòng)中，執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公及其背后的司法腐敗問題時(shí)有發(fā)生，這自然是各種因素所致，但訴訟權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)與訴訟監(jiān)督的羸弱不能不說是其中最為重要的原因之一。由于訴訟監(jiān)督法律不健全，檢察機(jī)關(guān)諸多訴訟監(jiān)督手段缺乏明確、具體的法律依據(jù)，訴訟監(jiān)督面臨“無法”“無力”監(jiān)督的尷尬境地。法律制度的不完善，也使監(jiān)督者與被監(jiān)督者的責(zé)任不明確，監(jiān)督范圍有限、監(jiān)督信息難以有效獲取、監(jiān)督手段單一，檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督“心有余而力不足”，無法對(duì)訴訟活動(dòng)進(jìn)行全面有效的監(jiān)督。法律規(guī)定的不完善、不到位，與之相應(yīng)的是對(duì)訴訟監(jiān)督措施保障制度的缺失，由于缺乏必要的監(jiān)督措施反饋和責(zé)任追究等機(jī)制保障，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督措施蒼白無力，不足以引起被監(jiān)督者的重視，被監(jiān)督者對(duì)檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督措施敷衍了事、消極應(yīng)付甚至置之不理的情況時(shí)有發(fā)生，訴訟監(jiān)督效果難以保證，訴訟監(jiān)督成為無效監(jiān)督。訴訟監(jiān)督剛性不足已然成為長(zhǎng)期制約訴訟監(jiān)督工作成效的一個(gè)“硬傷”。

三、人大司法監(jiān)督促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的路徑選擇

（一）人大司法監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督目標(biāo)與基本路徑一致。人大司法監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督都是具有憲法法律依據(jù)的監(jiān)督，目標(biāo)都在于維護(hù)法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，規(guī)范執(zhí)法司法行為，完善權(quán)力制約機(jī)制。這些共同目標(biāo)決定了司法監(jiān)督與訴訟監(jiān)督的重點(diǎn)在于監(jiān)督司法權(quán)力的行使，同時(shí)也決定了人大司法監(jiān)督與訴訟監(jiān)督目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基本路徑在于通過制約司法權(quán)力，促使司法權(quán)力依法規(guī)范行使，防止司法權(quán)力的濫用，杜絕司法不公現(xiàn)象的發(fā)生，確保司法廉潔公正。

（二）人大司法監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的不同特點(diǎn)決定了人大司法監(jiān)督的路徑。人大是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，這一屬性決定了人大司法監(jiān)督具有宏觀性、間接性特點(diǎn)，即人大司法監(jiān)督主要不是對(duì)具體司法辦案活動(dòng)的監(jiān)督，而是通過對(duì)司法工作報(bào)告的審查、組織人大代表對(duì)司法機(jī)關(guān)執(zhí)法情況進(jìn)行視察、對(duì)司法工作提出質(zhì)詢等，對(duì)司法機(jī)關(guān)是否依法行使司法權(quán)力、正確履行職能進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這一屬性決定了檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督具有具體性、直接性特點(diǎn)，即檢察機(jī)關(guān)通過對(duì)偵查、審判、刑罰執(zhí)行等具體訴訟活動(dòng)的監(jiān)督，促進(jìn)依法規(guī)范司法，維護(hù)司法公正。人大司法監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的不同特點(diǎn)，決定了人大司法監(jiān)督的最優(yōu)路徑在于加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督工作的監(jiān)督和支持，并通過檢察機(jī)關(guān)的具體訴訟監(jiān)督活動(dòng)，維護(hù)司法的公正和法制的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)司法監(jiān)督的目標(biāo)。

（三）檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督離不開人大的監(jiān)督和支持。只有通過權(quán)力制約和制度規(guī)范，才能真正加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督活動(dòng)的外部監(jiān)督，消除各種質(zhì)疑，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)公正廉潔執(zhí)法。對(duì)人大負(fù)責(zé)、接受人大司法監(jiān)督是憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任。因此，作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大負(fù)有監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)訴訟活動(dòng)的憲法職責(zé)，無論是權(quán)力制約還是制度監(jiān)督，人大理應(yīng)成為加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督活動(dòng)監(jiān)督的首選。而訴訟監(jiān)督之所以剛性不足，根源在于缺乏法律制度的支持和保障。人大作為國家立法機(jī)關(guān)，負(fù)有制定具有法律效力的各項(xiàng)制度的職責(zé)，只有加強(qiáng)人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督工作的支持，制定和完善檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督工作相關(guān)法律制度，才能促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)依法敢于監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督，才能使得檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督工作取得實(shí)效。

（四）加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督是人大司法監(jiān)督的趨勢(shì)。當(dāng)前，各地人大轉(zhuǎn)變了司法監(jiān)督思路，已先后有河南、北京、四川、湖北、遼寧、上海等20多個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)相繼出臺(tái)了加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的決定或決議，強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。通過加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督，維護(hù)司法公正，已然成為人大司法監(jiān)督的趨勢(shì)。這些地方人大的探索無疑為人大司法監(jiān)督起到了積極的指引作用，即人大可以通過加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督工作的監(jiān)督與支持，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約，實(shí)現(xiàn)人大司法監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督維護(hù)法制統(tǒng)一與司法公正的共同目標(biāo)。

四、人大司法監(jiān)督促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督科學(xué)發(fā)展的對(duì)策建議

（一）健全相關(guān)制度，強(qiáng)化人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督工作的監(jiān)督。加強(qiáng)人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督工作的監(jiān)督，首先應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)制度。人大可以依據(jù)監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督方式，制定對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督工作的監(jiān)督規(guī)范，明確監(jiān)督的內(nèi)容、程序、反饋、督查等工作機(jī)制，建立檢察工作向人大定期報(bào)告制度、人大常委會(huì)或者專門委員會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督工作的視察、評(píng)議、質(zhì)詢、監(jiān)督意見督促落實(shí)和跟蹤檢查等具體監(jiān)督制度，使人大對(duì)檢察工作的監(jiān)督規(guī)范化、具體化，督促檢察機(jī)關(guān)切實(shí)履行訴訟監(jiān)督職責(zé)，確保檢察機(jī)關(guān)公正廉潔執(zhí)法。

（二）強(qiáng)化人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督工作的支持，確保訴訟監(jiān)督工作取得實(shí)效。人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督工作的支持，主要是針對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督工作中存在的問題，通過制定和完善法律或者作出具有法律效力的決議等形式，明確各有關(guān)部門在訴訟監(jiān)督工作中的責(zé)任，規(guī)定接受監(jiān)督的范圍、手段、程序及監(jiān)督措施保障機(jī)制等，促使被監(jiān)督部門依法接受監(jiān)督，使監(jiān)督措施落到實(shí)處。同時(shí)，在人大的支持和推動(dòng)下，著力構(gòu)建訴訟監(jiān)督信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)訴訟監(jiān)督信息網(wǎng)絡(luò)化、智能化，使檢察機(jī)關(guān)可以及時(shí)全面獲取訴訟監(jiān)督信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)訴訟活動(dòng)的全面同步監(jiān)督，提升監(jiān)督質(zhì)效。

（三）完善訴訟監(jiān)督制度體系，確保訴訟監(jiān)督工作科學(xué)有序發(fā)展。強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督工作，必須加強(qiáng)相關(guān)法律制度建設(shè)，健全訴訟監(jiān)督制度體系，使訴訟監(jiān)督的范圍、手段、程序等均有法可依，使訴訟監(jiān)督工作走上制度化、規(guī)范化的軌道。訴訟監(jiān)督制度體系，是包括訴訟監(jiān)督信息獲取、訴訟監(jiān)督措施的適用、訴訟監(jiān)督具體程序、訴訟監(jiān)督異議的裁決等一系列制度內(nèi)在組合而形成的訴訟監(jiān)督制度系統(tǒng)。建立和完善這一制度體系，需要長(zhǎng)期不懈的努力。鑒于訴訟信息獲取難、監(jiān)督措施反饋落實(shí)難是當(dāng)前制約檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督工作開展的兩大難題，建議首先著力加強(qiáng)這兩方面的制度建設(shè)，制定和完善訴訟信息獲取保障制度和訴訟監(jiān)督措施反饋保障制度[4]，確保檢察機(jī)關(guān)全面及時(shí)獲取訴訟活動(dòng)相關(guān)信息，確保訴訟監(jiān)督措施能夠及時(shí)反饋和落實(shí)。

注釋：

[1]如江蘇省第九屆人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過的《江蘇省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)司法機(jī)關(guān)個(gè)案監(jiān)督的規(guī)定》，即規(guī)定人大常委會(huì)對(duì)司法機(jī)關(guān)已經(jīng)辦結(jié)但認(rèn)為有錯(cuò)誤或者雖未辦結(jié)但程序嚴(yán)重違法的案件實(shí)行個(gè)案監(jiān)督。

[2]夏正林：《也論人大對(duì)司法的個(gè)案監(jiān)督與審判獨(dú)立》，載《法商研究》2019年第1期。

[3]賀衛(wèi)方：《司改：四組矛盾，八項(xiàng)課題》，載《中外法學(xué)》2020年第6期。

[4]訴訟信息獲取保障制度，即明確公安機(jī)關(guān)、法院、監(jiān)管場(chǎng)所等訴訟活動(dòng)部門應(yīng)將其訴訟活動(dòng)相關(guān)信息，包括立案后撤案、捕后撤案、查封、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等訴訟活動(dòng)信息，在規(guī)定期限內(nèi)報(bào)送或者通過網(wǎng)絡(luò)信息共享，以接受檢察機(jī)關(guān)的審查。訴訟監(jiān)督措施反饋保障機(jī)制，即規(guī)定對(duì)檢察機(jī)關(guān)的訴訟活動(dòng)監(jiān)督措施，如檢察建議、糾正違法通知等，相關(guān)訴訟部門應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)予以回復(fù)，說明原因、理由及整改措施，其他行政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督活動(dòng)給予配合和支持，否則將承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（作者系甘肅省人民檢察院檢委會(huì)委員、研究室主任）