如何在基層人大發展全過程人民民主

付宇程

習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會的重要講話中提出“全過程人民民主”概念。全過程人民民主理念不僅需要理論上的系統闡釋，而且需要深入基層，在人大立法、監督、代表等各項工作實踐中切實加強同人民的密切聯系，通過提升基層人大及人大代表為民履職的成效，豐富全過程人民民主的時代內涵，體現全過程人民民主的實踐意義。

一、全過程人民民主為基層人大工作提供最新理念指引

作為中國特色社會主義民主的最新表述，全過程人民民主概念旨在描述民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的有機結合，并將我國的民主制度發展成維護人民根本利益的最廣泛、最真實、最管用的民主。全過程人民民主的發展不僅需要理論上的系統闡述，而且需要自上而下的堅定貫徹，使得人大工作能切實加強同人民的密切聯系。因此，新時期人大工作的發展應著力圍繞全過程人民民主理念，在實踐中進一步提升立法、監督、代表等各項工作水平，向全世界展示中國社會主義民主制度的活力。

二、全過程人民民主理念的發展離不開基層人大工作中的具體落實

1.在基層人大立法工作中貫徹全過程人民民主理念。基層立法聯系點是立法工作中踐行全過程人民民主的重要路徑。當前基層立法聯系點仍處于先行先試狀態，存在的主要問題是覆蓋范圍有限、代表性不足等。接下來完善基層立法聯系點的關鍵詞是“擴點提質”，即逐步推進基層人大立法聯系點全覆蓋，并優化其“開門立法”、吸收民意的橋梁作用。

第一，依托立法聯系點確定年度立法計劃，科學立項，問計于民。例如，淄博市人大常委會的做法是通過立法聯系點廣泛征集人民群眾對立法規劃的建議，把人民群眾最關心的社會問題，優先納入年度立法計劃，重點推進。

第二，依托基層立法聯系點把立法聽證會開到“人民群眾家門口”。例如，山東省人大常委會制定《山東省長島海洋生態保護條例》時，把立法聽證會開到“漁民家門口”，依托立法聯系點當面聽取當地漁民、養殖戶、導游、漁家樂從業者和有關管理部門代表、專家學者的意見建議，并根據意見反復修改條例草案。

第三，依托立法聯系點解決群眾面臨的實際困難，力爭做到小切口立法“真管用”。例如，《內蒙古自治區烏蘭牧騎條例》具有鮮明的地方特色、民族特色，由于沒有國家層面的法律指導，也沒有其他省可借鑒的同類立法實踐，立法工作難度較大。2018年至2019年上半年，內蒙古自治區人大常委會組織調研組深入盟市旗縣，依托基層立法聯系點公開征求各方面意見，了解烏蘭牧騎發展的現狀、困境以及隊員的共性訴求。在開門立法的基礎上，條例最終明確規定烏蘭牧騎的性質是旗縣級以上人民政府依法設立的公益一類事業單位，解決了烏蘭牧騎發展最大的瓶頸，給隊員安心工作吃下“定心丸”。

2.在基層人大監督工作中貫徹全過程人民民主理念，將人大代表最關心的問題納入監督事項，聚焦民生實事，增強監督實效。

第一，主動聽取人大代表反映比較集中的、本地比較突出的社會矛盾，形成監督工作的聚焦點。例如，2019年12月，云南省人大常委會預算工委組織座談會時發現，代表集中反映了基層財政收支矛盾突出，“保工資、保運轉、保基本民生”的“三保”壓力較大的情況，因此對“三保”問題進行專項監督，用一年的時間持續跟蹤“三保”問題審議意見的研究辦理情況，形成聚焦難點、持續監督、推動解決的工作模式。

第二，為人大代表提供“隨時隨地監督”的渠道。例如，廣州市天河區的“天河人大”微信公眾號設“隨手拍”專欄。從社區垃圾分類不到位，到學校門前的交通安全隱患……天河區的人大代表可以通過“隨手拍”，以圖文形式在微信上填寫意見建議，然后由街道工委或區人大辦轉辦、交辦。

第三，編制專項監督的地方標準時聽取人大代表的意見建議。例如，預算聯網監督領域目前尚無全國層面的操作標準，為了提升省內各級人大預算審查監督工作水平，四川省人大常委會在廣泛聽取本地人大代表意見的基礎上，編制了《人大預算聯網審查監督數據信息提供規范》，首創人大預算聯網監督標準化的“四川樣本” 和6項地方標準，據此規范數據信息報送工作，解決信息提供范圍不全面、內容不規范、標準不統一等問題，提升了四川省各級人大預算審查監督工作水平。

3.在基層人大代表工作中貫徹“全過程人民民主”理念，加強人大代表同原選舉單位和選區人民的密切聯系，提高代表履職能力。

第一，完善代表培訓機制，重點改進履職實踐培訓。基層人大代表在學習人大工作理論知識之外要增加人大實務知識的培訓，從人大的工作流程、程序、接待選民的方法，到如何擬寫議案、書面意見等，讓人大代表通過實例學習增進對人大工作的理解，通過反復實踐提高履職水平。

第二，完善代表的履職記錄機制，重點考核代表的履職積極性。以人大代表培訓、代表述職活動和聯系群眾、履行職責等指標為考核內容，促進基層人大代表積極履職，通過各種方式密切同人民群眾的聯系，及時表達人民群眾的愿望和要求，為政府決策提供廣泛、真實的信息。

第三，把好人大代表入口關，把人大代表的履職情況作為再次提名推薦的重要依據。當前基層人大代表的提名工作中存在一種傾向，為了優化代表的年齡、知識和專業結構，在提名人大代表時硬性規定學歷要求，客觀上造成很多有時間履職且履職經驗豐富的“老人大代表”由于學歷不夠被排除在外，而學歷較高的、年輕的“新人大代表”卻由于本職工作繁忙導致履職積極性不高。在人大代表的履職評價和連任中，應克服“一刀切”的形式主義，真正把履職能力強、履職熱情高的人大代表樹立為突出典型，把人大代表的履職情況尤其是主動聯系群眾、反映群眾迫切需求的情況作為下一屆繼續提名推薦的重要依據。

人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，在深入踐行習近平總書記提出的全過程人民民主理念時，應自上而下在各級人大（尤其是直接面對人民群眾的基層人大）的工作實踐中切實發揮全面、密切聯系人民群眾的制度優勢。在全過程人民民主理念的指導下，我國基層人大工作實踐必將邁入嶄新的發展階段，為社會主義人民民主制度的發展作出獨特貢獻。

（作者系中國社會科學院政治學研究所副研究員，中國社會科學院大學政府管理學院副教授）