堅持黨對人大工作全面領導的重要舉措

李伯鈞

以中央名義召開人大工作會議，這在中國共產黨、人民代表大會制度和人大工作的歷史上還是第一次，是新時代堅持黨對人大工作全面領導的重要舉措。

2021年10月13日至14日在北京召開的中央人大工作會議，是在慶祝建黨百年、我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的歷史節點上召開的一次十分重要的會議，在我國社會主義政治發展進程中具有里程碑意義。習近平總書記出席會議并發表重要講話。20世紀80年代中期以來，根據中央有關文件精神的要求，以地方黨委名義召開人大工作會議已漸成共識，成為地方黨委加強對人大工作領導的重要舉措。以中央名義召開人大工作會議，這在中國共產黨、人民代表大會制度和人大工作的歷史上還是第一次，是新時代堅持黨對人大工作全面領導的重要舉措。

一、不斷完善黨對人大工作領導的舉措

在社會主義發展史上，黨組織與代表機關（權力機關）的關系問題，馬克思沒有遇到，列寧沒來得及解決，斯大林未能解決好，毛澤東等中國共產黨人在領導我國社會主義革命、建設和改革的實踐中，同樣遇到這個問題。對這個問題我們如果不解決好，或者是人民代表大會制度流于形式，或者是黨的領導受到削弱，后果都是不堪設想的。

黨的十一屆三中全會后提出改革黨和國家的領導體制，為解決這個問題提供了正確思路。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出，加強和改善黨對人大工作的領導，改進黨的領導方式和執政方式，堅持和完善人民代表大會制度、做好新時代人大工作。習近平總書記在慶祝全國人大成立六十周年大會上的講話中指出：“我們必須堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，通過人民代表大會制度，保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執行。要支持和保證國家政權機關依照憲法法律積極主動、獨立負責、協調一致開展工作。要不斷加強和改善黨的領導，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護黨和國家權威、維護全黨全國團結統一。”在黨的十九大報告中，又重申堅持黨對一切工作的領導、加強黨的集中統一領導。進入新時代新的發展階段，黨中央進一步強調加強黨的全面領導。這實際上是在理論和實踐的結合上，明確了黨和國家機關關系以及黨領導人大工作的實現路徑。

在中央人大工作會議上，習近平總書記提出“六個必須堅持”，其中第一個就是必須堅持中國共產黨領導。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。我國憲法明確規定了中國共產黨的領導地位。黨領導國家機關，黨也在憲法和法律的范圍內活動，保證人民當家作主在現實生活中真正得以實現。人民代表大會制度是符合我國國情和實際、體現社會主義國家性質、保證人民當家作主、保障實現中華民族偉大復興的好制度，是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排。這一根本政治制度以人民代表大會來命名，就說明堅持和完善這一根本制度，很重要的是要把人民代表大會即人大的工作做好。人大工作能不能做好，不僅取決于人大自身，主要還是取決于黨如何堅持對人大工作的全面領導，因為人大首先是黨領導下的政治機關。人民代表大會制度是包括和體現了整個國家政權組織各種關系及其運行的體系和制度，我們必須理順這些關系。黨的執政地位，很重要的一個方面就是通過對國家機關特別是對人大的全面領導來實現的。人大工作是黨的工作的一個重要組成部分。尊重憲法法律規定的人大地位，把人大工作列入議事日程，納入總體工作布局一體謀劃、一體部署、一體推進，通過“四個善于”充分發揮人大及其常委會的作用，是各級黨委的重要職責。人大要自覺堅持、接受和依靠黨的領導，在依法行使職權的全過程、各方面中，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統一，堅決貫徹黨的路線方針政策和決策部署。這是充分體現人民代表大會制度特點和優勢、創造性地做好人大工作的基本前提和根本保證。事實證明，哪里的人大工作開展得好、人大及其常委會的工作有聲有色，其共同點都是堅持黨的全面領導;哪個地方人大工作出了問題，其中一個重要原因就是這個地方弱化甚至放棄了黨對人大工作的領導。2013年1月湖南衡陽和遼寧代表選舉中出現的問題就說明了這一點。加強黨的全面領導同發揮人大作為國家權力機關的作用是一致的，兩者可以而且必須在代表和體現人民利益這個根本點上、在依法治國這個基本方式上統一起來。

重視工作方式方法，是我們黨的優良傳統。毛主席說：“我們的任務是過河，但是沒有橋或沒有船就不能過。不解決橋或船的問題，過河就是一句空話。不解決方法問題，任務也只是瞎說一頓。” 落實加強黨對人大工作的領導如同過河，也必須把“橋”架好、把“船”行穩，運用正確的方式方法或者舉措才能事半功倍。1984年4月，中共中央先后下發了《關于印發彭真同志兩個講話的通知》和《關于任免國家機關領導人員必須嚴格依照法律程序辦理的通知》。其中《關于印發彭真同志兩個講話的通知》指出：“中央認為，加強各級人大常委會的工作和建設，是完善我國人民代表大會這一根本政治制度的重要環節，對發展社會主義民主，健全社會主義法制具有重要的作用。請各級黨委加強對人大常委會的領導，定期討論人大常委會的工作，支持人大常委會依法行使職權，充分發揮國家權力機關的作用。”兩個文件的下發，對堅持和完善人民代表大會制度，推動全國各級人大工作起到了積極作用。地方黨委認真貫徹中央文件的精神，通過各種方式方法加強和改善對人大工作的領導，以黨委的名義召開人大工作會議，就是其中的一個重要舉措。這次中央人大工作會議的召開，應當說是一個重大歷史事件，標志著從地方到中央黨對人大工作全面領導的一個制度化、常態化的機制，已經建立起來。

二、地方黨委人大工作會議的可貴探索和實踐

按照當年中央文件精神的要求，1984年9月，重慶市召開首次市委人大工作會議，緊接著，吉林、云南、四川等地也都召開了第一次省級黨委人大工作會議，這種方式很快就推廣到全國各地。一些地方的黨委每屆召開一次人大工作會議，通過制度化的會議和安排，保證人大依法履職。這些年來，全國31個省、自治區、直轄市，從省級往下，包括許多市縣區有的甚至鄉鎮，都以黨委名義召開人大工作會議，極大地推進了人大工作。現在，地方黨委人大工作會議的模式，已經成為加強黨對人大工作全面領導、解決人大工作和建設具體問題的重要制度安排。

地方黨委人大工作會議召開的時機，一般是根據形勢任務發展需要而定，或者是貫徹落實中央重要精神和重大決策部署的關鍵時期，或者是重要關鍵節點，或者是換屆前一年。其方式不少地方是人大常委會黨組先提出報告，黨委經討論后批準;一些地方先由黨委確定，會前黨委常委會專門聽取人大常委會黨組關于會議籌備情況的匯報并進行討論研究后確定。有的地方還把這個會議與人大工作座談會、人大工作經驗交流會等相結合。會議普遍規格高、規模大，本級黨政和有關方面的負責同志均參加會議，黨委書記以及人大常委會和“一府兩院”的主要負責同志講話，講話或者專門形成的會議紀要以文件形式下發，并對貫徹會議的精神提出具體要求。一些地方黨委通過這個會議，還專門出臺《關于加強人大工作的意見》或者有關決定等。

地方黨委人大工作會議的主要任務，是研究新形勢下如何在黨的領導下，進一步堅持和完善人民代表大會制度，更好地發揮人大及其常委會作用，推進所在區域的民主法治建設，保障改革開放和經濟建設的順利進行。解決的主要問題：一是提高認識，增強自覺性。要求所在區域的各級黨委、國家機關等以思想自覺帶動行動自覺，在知行統一中堅持和完善人民代表大會制度。二是擺上日程，增強主動性。黨委改進對人大工作領導的方式方法，從各個方面支持人大及其常委會依法行使職權，關心人大的自身建設特別是思想和組織建設，人大常委會黨組切實對同級黨委負責并報告工作。三是明確要求，增強實效性。提出人大工作的指導思想、方向和主要任務要求，人大及其常委會振奮精神、開拓進取、真抓實干，不斷開創人大工作新局面。

各地黨委人大工作會議召開后，普遍重視會議精神的貫徹與落實。一是及時召開會議傳達和貫徹會議精神，所在區域的各級黨委、國家機關根據會議的要求或者部署，統一思想、端正認識，結合本地實際，研究落實改進和加強人大工作的具體措施。二是人大常委會組織檢查落實會議精神的情況，一些地方人大常委會黨組還就此向黨委寫報告，提出具體建議等。

從各地反映的情況來看，普遍認為黨委人大工作會議是加強黨對人大工作領導、進一步做好人大工作的重要會議。黨委的同志表示，要增強人民代表大會制度意識，積極支持和保證人大依法行使職權。人大的同志表示，要堅定信心、不辱使命，充分發揮國家權力機關的作用。“一府兩院”的同志表示，要主動接受人大的監督，不斷提高依法行政、公正司法的自覺性和水平。大家的共識是，在黨的領導下自覺堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度，充分發揮這一制度的偉大功效。

各地以黨委名義召開人大工作會議產生了積極的影響。一些原來人大工作基礎較差的地方，工作有了起色;人大工作做得較好的地方，工作又上了一個新的臺階。主要成效是：深化對人民代表大會制度、人大工作重要性的認識，糾正了一些以往這方面存在的問題和傾向;黨委領導人大工作的制度機制進一步完善，黨委集中研究部署如何加強人大工作;人大自身建設得到加強，人大職能、代表作用得到進一步發揮;其他國家機關更加主動對人大負責、接受監督，與人大協調一致地開展工作等。應當說，這些年來地方人大工作在許多方面卓有成效，與黨委召開人大工作會議不無關系，在有的地方甚至關系極大。黨委人大工作會議的召開，也極大地推動了所在區域社會主義民主法治建設以及其他各項事業的發展。

以三個省為列。浙江省于1989年12月召開了首次省委人大工作會議，2004年5月又召開了第二次會議。這次會議上，時任浙江省委書記、人大常委會主任的習近平同志在講話中指出，要把人大工作擺上黨委重要議事日程，健全黨委領導人大工作的制度和機制，把人大工作納入黨委的總體布局，積極支持人大開展工作。會后，浙江省委很快專門下發《關于進一步加強人大工作的意見》。此后在浙江，根據習近平同志的要求，“每屆黨委至少應召開一次人大工作會議”的慣例延續至今。1990年8月，甘肅省委首次召開全省人大工作會議，會后形成了包括有五個方面內容的《中共甘肅省委人大工作會議紀要》。這次全省人大工作會議影響之大、收獲之多、效果之好，以至于當時“不少同志稱它是給甘肅人大工作帶來了第二個春天”。在湖南省人大歷史上，省委先后召開過五次人大工作會議，加強和改進黨對人大工作的領導、解決人大工作中的實際問題，是貫穿歷次會議的主題，每次會議又都有個側重點。2021年7月召開的第五次省委人大工作會議，出臺了《中共湖南省委關于加強和改進新時代人大工作的意見》，對全省人大工作進行了全面安排部署，提出了許多創新舉措和硬性措施，對于在新的起點上切實提升和推動全省人大工作高質量發展具有重要意義。

新的形勢和任務給堅持和完善人民代表大會制度提出了新的更高的要求，人大工作任重道遠。許多地方建議，黨中央在適當時候召開全國性的人大工作會議。

三、學習貫徹中央人大工作會議精神提升人大工作實效

應當說，以中央名義召開人大工作會議已議論多年了，根本的還是政治體制改革問題。1986年9月，六屆全國人大常委會委員長彭真在各省、自治區、直轄市人大常委會負責人工作會議上的講話中說：“體制改革是個大問題，非改不可。經濟體制要改革，政治體制也要改革，黨的領導體制包括在政治體制里面。但改革確實又很艱巨，不容易，要有一個過程。戰略上我們要藐視，非改不可;戰術上要重視，十分慎重。生產力發展了，生產關系要適應生產力的發展，上層建筑也要改革，黨的領導當然也要改善。這個問題不解決，要全面討論人大的問題，條件還不具備。” 1990年3月，七屆全國人大三次會議期間，江澤民同志對黨委召開人大工作會議的形式給予了肯定，全國人大常委會領導同志也認為這是新形勢下加強人大工作的一個好辦法。此后一段時間，有關方面為中央召開人大工作會議進行了積極準備。2000年9月，在北京召開的省級人大常委會主任研討班上，九屆全國人大常委會委員長李鵬講，地方人大要進行開拓性工作，全國人大向地方人大學習。關于黨中央召開全國性人大工作會議，要做好準備，關鍵是要解決什么問題，現在馬上開條件不成熟。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持中國特色社會主義政治發展道路，以是否符合完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標為根本尺度，不斷深化政治體制改革，高度重視、全面加強黨對人大工作的領導，推動人民代表大會制度建設和人大工作取得歷史性成就。黨中央和各級地方黨委不斷加強和改進黨對人大工作的領導方式、健全領導制度機制，把人大工作納入黨的工作總體布局中，及時研究重大事項、解決重要問題，為人大工作把方向、出題目、交任務、提要求，支持和保證人大及其常委會依法行使職權。黨的十九大后，中央有關部門研究落實大會有關要求，其中召開人大工作會議提到議事日程。進入中國特色社會主義新時代新的發展階段，如何在黨的全面領導下堅持和完善人民代表大會制度、做好人大及其常委會的工作，為全面建設社會主義現代化國家作出應有的貢獻，需要有新的擘畫和頂層設計。這次中央人大工作會議的召開適逢其時，體現了習近平總書記、黨中央對堅持和完善人民代表大會制度，不斷發展全過程人民民主，做好新時代人大工作的高度重視。

習近平總書記在這次會議上的重要講話中，從完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略高度，明確提出加強和改進新時代人大工作的指導思想、重大原則和主要工作。要全面貫徹實施憲法，維護憲法權威和尊嚴。加快完善中國特色社會主義法律體系，以良法促進發展、保障善治。用好憲法賦予人大的監督權，實行正確監督、有效監督、依法監督。充分發揮人大代表作用，做到民有所呼、我有所應。強化政治機關意識，加強人大自身建設，成為自覺堅持中國共產黨領導的政治機關、保證人民當家作主的國家權力機關、全面擔負憲法法律賦予的各項職責的工作機關、始終同人民群眾保持密切聯系的代表機關。加強黨對人大工作的全面領導，各級黨委要把人大工作擺在重要位置，完善黨領導人大工作的制度，定期聽取人大常委會黨組工作匯報，研究解決人大工作中的重大問題;支持人大及其常委會依法行使職權、開展工作，指導和督促“一府一委兩院”自覺接受人大監督;各級人大常委會黨組要認真執行黨的領導各項制度，落實好全面從嚴治黨主體責任。

根據栗戰書委員長出席中央人大工作會議所作的總結講話、在十三屆全國人大常委會第三十一次會議閉幕會上的講話和全國人大常委會黨組會議的要求，各級人大及其常委會要全面地、系統地、深入地學習貫徹中央人大工作會議和習近平總書記在會議上重要講話的精神，將其作為重大政治任務抓緊抓好，堅定制度自信，提升人大工作實效。要堅持黨的全面領導這一最高政治原則，堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，發揮人民代表大會制度和人大及其常委會在發展全過程人民民主中的重要作用，圍繞大局履職盡責不斷提升人大工作質量和水平，按照“四個機關”的定位和要求全面加強人大自身建設，加強對社會主義民主、人民代表大會制度的理論研究和宣傳闡釋。

中央人大工作會議的召開和習近平總書記在會議上的重要講話在全國各地引發熱烈反響，迅速掀起了深入學習貫徹會議和習近平總書記重要講話精神的熱潮，廣大干部群眾深受鼓舞。人大代表和在人大工作的同志更是倍受激勵，紛紛表示，會議和習近平總書記重要講話精神是做好新時代人大工作必須牢牢掌握的強大思想武器，要以學習貫徹為契機，統一思想和行動，擔當使命、主動作為、守正創新，不斷提升新時代人大工作質量和水平。一分部署、九分落實，關鍵要確保學習貫徹會議和習近平總書記重要講話精神落地生根，自覺有效地落實到、體現在人大工作各方面、各環節、全過程，推動人大各項具體工作求真務實、與時俱進。要在黨的全面領導下，充分發揮人民代表大會制度的優勢，使人大及其常委會履行好“四個機關”的職責。各級黨委要把人大工作擺在重要位置，完善黨領導人大工作制度，建立并不斷完善聽取人大工作報告機制、重大部署溝通機制、重要工作協調機制，切實把黨的全面領導貫徹到人大工作全過程;黨委主要負責同志對人大工作中的重要問題把關定向，推動形成對人大工作全覆蓋、常態化的領導制度。各級人大及其常委會要準確把握加強黨對人大工作全面領導的重要要求，嚴格執行請示報告制度，重要會議和職權行使中涉及的重要事項，先報經同級黨委決定或者批準后再進入法定程序，把堅決貫徹黨的路線方針政策和決策部署具體體現在各項人大工作中;加強自身建設，以黨的建設、政治建設帶動制度、作風、隊伍等建設，推動人民代表大會制度不斷進展，推動全過程人民民主不斷發展，推動人大工作整體質效不斷提高。

中央人大工作會議的召開，掀開了中國特色社會主義民主政治建設的全新篇章，對在新時代新的發展階段人民代表大會制度的堅持和完善、人大工作在黨的全面領導下與時俱進和提質增效，意義十分重大。相信通過會議和習近平總書記重要講話精神的學習貫徹和落實，堅定堅持正確的政治方向，以卓有成效的工作，通過人民代表大會制度把堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國真正打通、有機統一起來，更好地在黨的全面領導下發揮人大“四個機關”的重要作用，新時代新的發展階段的人大工作，一定會百尺竿頭、更進一步，開創新的局面。

（作者系全國人大常委會代表資格審查委員會辦公室原主任、辦公廳聯絡局原巡視員）