發展本科層次職業教育的現實問題和對策

□郭晨 呂路平

在當今我國社會經濟高速轉型升級的大背景下，技術技能型人才在人才總量占比不但遠遠落后于發達國家，也低于世界平均水平（約30%—50%），高技術技能型人才缺口已成為制約我國產業結構調整及技術結構升級的重要“瓶頸”之一[1]?！吨袊瞬虐l展報告》（2018年）數據顯示，我國約有7.74 億就業人口，其中，高技術技能人才約有4791 萬人，僅占我國總體就業人口數的6.2%。至2020年，我國高技術技能人才缺口將達到約2200 萬人[2]。技術技能型人才總量短缺、結構不合理等問題加劇了經濟發展與人才需求之間的矛盾。在技術技能型人才培養方面，我國雖然是職業教育大國，卻不是職業教育強國。職業教育存在顯著的“硬傷”，如學歷層次不完整、職業教育中學歷教育“天花板”過低等問題。因此，擴大技術技能型人才培養規模、優化技術技能型人才培養結構、升級職業教育學歷層次已迫在眉睫。

2019年1月，由國務院印發的《國家職業教育改革實施方案》明確指出，職業教育和普通教育是同等重要的兩種不同的教育類型[3]。職業教育這種教育類型經過幾十年的發展，已與社會的就業和民生問題息息相關。截至2021年底，我國普通高等教育和高等職業教育的在校生數量比為1∶0.85，普通高等教育與高等職業教育的在校生規模已基本達到總量接近、同等重要的狀態[4]，而現階段當務之急就是繼續提升職業教育的吸引力、拓展職業教育的發展路徑、提升職業教育的辦學層次。

由此，教育部黨組指出，將來的職業教育要發展，就需要下一盤大棋，打一場翻身仗！教育部黨組提出，本科層次職業教育是依照職業教育的辦學規律實施的本科層次水平的教育，是盤活這盤大棋的關鍵。本科層次職業教育對建立健全橫向融通、縱向貫通的中國特色現代職業教育體系意義非常重大。發展本科層次職業教育不但是落實國家深化教育領域綜合改革的戰略部署和重要決策，也是完善現代職業教育體系建設的重要環節；發展本科層次職業教育是我們貫徹落實《國家職業教育改革實施方案》精神，補齊職業教育短板，順應經濟社會發展需求變化做出的高等教育戰略性結構調整。啟動本科層次職業教育工作，其作用不僅僅是改變職業教育長期以來給人造成“斷頭教育”“終結教育”的刻板印象，更重要的是能有力推進我國學習型社會和終身教育體系的形成。

在上述社會背景和政策的指引下，我國探索本科層次職業教育的發展模式大致分為三種形式：一是“聯辦式”。教育部2012年在天津、江蘇、深圳等地試點由公辦高職?？茖W校與公辦普通本科高校“4+0”“3+2”聯合培養等模式[5]。二是“試辦式”。國家自2014年開始在職業教育方面的建設規劃、改革實施方案和指導意見中均提出，推動具備一定條件的普通本科高校向應用型轉變，鼓勵有一定條件的普通本科高校開辦應用技術類型專業或課程[6]。三是“升格式”。教育部自2018年底開始先后升格了30 余所民辦高職院校為本科職業院校，這也標志著我國正式設立了具有獨立建制的本科職業院校。

一、發展本科層次職業教育存在的問題

作為一種新生事物，本科層次職業教育的發展并沒有現成的模式可以借鑒，也缺乏制度規范、實踐經驗和資源累積，其辦學是一個不斷開拓創新與艱難探索的過程。在本科層次職業教育的初創階段，無論是教育觀念的變革、國家管理體制和頂層設計的改革，還是院校自身人才培養規格屬性等方面都存在一系列亟待解決的問題，主要表現在以下幾個方面。

（一）發展本科層次職業教育的法律合規問題

以本科層次職業教育發展較為成功的德國為例，德國形成了以《高等教育總法》《職業教育法》《職業教育促進法》 等法律為代表的職業教育法律體系，在其實施過程中會隨時根據經濟和產業發展的需要進行修訂和調整，從而為本科職業教育的實施主體提供堅實的法律保障與后盾。

與之相比，我國長期以來職業教育立法工作滯后的問題一直飽受社會各界的詬病[7]。1996年《職業教育法》頒布之時，我國的高等職業教育正處于初步建立階段。當時的《職業教育法》只明確提出了?？茖哟蔚穆殬I教育，并未明確提出職業教育與普通教育是不同的教育類型，也沒有提出本科層次職業教育這一概念，因此難以適應職業教育改革和現代職業教育體系建立的新形勢、新任務和新要求。2019年12月，國家針對《職業教育法》提出了《修訂草案》 并在其中提出本科職業教育辦學問題，但內容極少，不具有建設性意義?？偠灾侥壳盀橹?，我國在發展本科層次職業教育方面還沒有完全法律上的依據。

本科層次職業教育的發展是教育領域的一項重大戰略工程，既具有本科層次教育的個性，又具有職業教育產教融合的共性，因此更需要在國家層面明確其合法地位并提供長遠的法律設計和制度保障。

（二）培養本科層次職業教育的人才類型問題

當前對“本科層次職業教育”較為權威的定義是：本科層次職業教育是面向基層，滿足生產、建設、管理、服務一線需要，培養掌握一定的專業理論知識，并具有較強的操作技能和技術，能較快適應工作崗位，并在工作崗位中有較大發展潛力的高等職業技術技能人才的具有高等教育屬性的職業技術教育[8]。

目前，對于“聯辦式”本科層次職業教育而言，其人才培養的主導權和話語權仍掌握在普通本科院校手中。究其原因主要是因為高職院校沒有本科學位證書授予權，只能頒發普通高校畢業證書，這將導致本科層次職業教育的人才培養定位模糊不清、人才培養規格不明，極易引起職業院?！皩W術漂移”問題。而“試辦式”應用型本科與本科層次職業教育的概念十分相似，但筆者以《教育部關于“十三五”時期高等學校設置工作的意見》中對高等教育類型的劃分為依據認為二者歸屬不同教育類型，應分別歸屬于應用型和職業技能型。

厘清了概念之后，就需要進一步明確本科層次職業教育的人才類型。對于普通本科教育而言，培養的人才是學術型、工程型人才。學術型人才主要從事理論和知識的研究和解釋，工程型人才主要進行復雜產品或大型工程的設計與研發；對于本科層次職業教育而言，應兼顧技術應用、實踐能力及學術能力，培養具有綜合素質的技術技能型人才。因此，本科層次職業教育不能與普通高等教育混為一談，只有將其明確納入職業教育的類別和體系中來，才能真正成為一種教育類型并培養具有職業教育特色的高技術技能型人才。

（三）本科層次職業教育的歸口管理問題

現階段的本科層次職業教育存在著歸口管理部門不甚清晰的問題。在教育部管理權限之劃分中，職業教育與成人教育司主要負責統籌管理全國高等職業院校，而高等教育司主要負責統籌管理全國普通本科院校。教育行政管理部門似乎還未對應用型本科與本科層次職業院校的歸口管理問題做出較為明確的思考和制度安排。這也反映出本科層次職業教育的管理體制尚未完全理順。歸口部門不明確的問題極大可能會造成本科層次職業院校辦學定位不清晰、發展路徑不明確的問題，還有可能使本科層次職業教育逐漸偏離“類型教育”的軌道，最終被學術氛圍籠罩的普通本科院校同化[9]。

在教育層次的概念上，本科層次職業教育應屬于本科，在現有的管理模式下應歸口于高等教育司；然而本科層次職業教育作為一種教育類型又具有鮮明的職業教育特色，其人才培養方式具有工學結合、校企合作的特點，從這一層面上需要職業教育與成人教育司管理。因此在國家頂層設計方面，需要統一思想，進一步理順教育部高等教育司、職業教育與成人教育成司在本科層次職業教育中的管理權限，促進本科層次職業教育的健康有序發展。

（四）建立本科層次職業教育的配套政策問題

無論是聯辦、試辦還是升格，本科層次職業教育屬于嶄新的人才培養模式和職業教育發展類型，因此需要建立與之相匹配的指導意見、支持政策和基礎性規定。目前，國家對職業教育的重視程度、政策支持力度和經費保障體系都與普通高等教育具有明顯的差距，這也直接影響到用人單位、學生和家長對高等職業教育的關注度和認可度。

長久以來，我國的高等職業教育都是以?？茖哟蝸砥ヅ鋷熧Y、基礎設施和實訓基地等教育資源，隨著本科層次職業教育的興起和深度發展，國家務必在政策指導、經費投入、資源整合等方面建立與之匹配的配套體系。教育部等相關部委須盡快出臺本科層次職業教育的考試招生管理辦法、學位管理和授予制度、人才培養指導意見以及相關專業教學標準等基礎性規定，營造本科層次職業教育發展的政策生態系統，促進其高起點、高質量、高水平發展。

（五）本科層次職業教育中公辦職業院校代表性不足問題

根據教育部數據統計，截至2020年底，全國共有職業院校1.13 萬所，在校學生達4030.37 萬人[10]，職業教育已成為滿足廣大人民群眾對教育的多種需要、實現全民教育目標的主要教育類型。然而，在目前教育部批準的30 余所職教本科院校中，公辦本科職業院校占比非常小，其中絕大多數是民辦性質的高職院校。

本科層次職業院校中公辦職業院校代表性不足的問題已成為制約本科層次職業教育發展的因素之一，這是由于民辦職業院校普遍存在辦學規模相對不足、形成試點效應和典型經驗能力欠缺的問題，在辦學過程中也凸顯出定位不清和道路不明等諸多問題。因此，需要建立具有代表性的公辦性質的本科層次職業院校，以地方經濟發展為中心，明確辦學定位，踐行高層次職業教育理念和教育內涵。筆者認為，公辦性質的高職院校更有利于運用國家的政策優勢整合教育資源，更有利于順利對接地方產業和行業，更有利于提高全社會和受教育者的認可度，從而以區域經濟發展為導向、以改革課程設置為基礎、以校企合作育人為機制，實現培養本科層次高水平技術技能型人才的最終目標。

二、發展本科層次職業教育的對策建議

本科層次職業教育人才培養必須達到本科層次教育水平，其人才培養應遵循職業教育的基本規律。針對上述提到的問題，筆者從以下四個方面進行探索并提出有針對性的政策建議。

（一）完善立法，促進本科層次職業教育有法可依

在我國逐步建設法治國家的進程當中，教育領域同政治、經濟等領域一樣，需要樹立法治觀念、建立法律體系、維護法律權威，使得教育行為有法可依，從而充分保障受教育者的權益。因此，應進一步修訂與完善職業教育相關法律法規，為本科層次職業教育的有序健康發展提供堅實的法律依據及法律保障，當務之急是通過明確本科層次職業教育在高等教育中的合法地位來理順本科層次職業教育的管理體制[11]。

2019年12月公開的 《職業教育法》（修訂草案）雖然提出本科職業教育辦學理念，但對本科職業教育辦學體制等實際問題的指導意見涉及甚少。2021年6月7日，《職業教育法》（修訂草案） 終于迎來了1996年職業教育法頒布實施以來的首次大修，并提請全國人大常委會審議。這是職業教育發展歷程中在法律層面里程碑式的進步，具有深遠影響和重要意義。此次修訂草案明確指出，職業教育與普通教育二者“具有同等重要地位”，首次在國家最高位階的法律層面明確了職業教育所處的重要法律地位，草案還圍繞職業教育與普通教育相互融通作出了多項規定。

在《職業教育法》修訂并實施的契機之下，國家應進一步明確職業教育和普通教育是同等重要但又特征不同的兩種教育類型。本科層次職業教育既是新生事物，又是復雜而系統的工程，應針對其辦學過程中各環節遇到的突出問題制定更為精細化且具有針對性的法律條款和實施細則，如逐步建立起本科層次職業教育的學位政策，構建起包含?？茖哟魏捅究茖哟蔚母叩嚷殬I教育學歷體系，為本科層次職業教育發展提供更為全面而系統的法律保障。此外，針對職業教育行業、企業參與職業教育辦學的特殊性方面，立法應明確不同參與辦學主體間的權責分配，處理好國家、地方政府、學校、行業、企業等不同辦學主體之間的辦學張力。在本科層次職業教育突破普通高等教育治理模式框架后，如何更為鮮明地體現本科層次職業教育特色等重要方面做出較為具體的回答。

（二）明確人才類型，促進高技術技能人才培養

本科層次職業教育舉辦者要在《職業教育法》和《高等教育法》規定的本科學歷教育基本要求和標準的框架下，根據產業發展和區域經濟對人才的要求以及各學科各專業的特點，重構本科層次職業教育人才培養的知識、技能和素養水平。

國家鼓勵本科層次職業教育發展使得職業教育迎來了前所未有的春天，但在升本、升格的政策優惠之下，職業教育辦學主體極易被普通本科教育所同化。因此，在人才培養過程中，務必要明晰本科層次職業教育人才培養類型的規格與屬性，進而明晰高層次職業教育的辦學模式與發展目標，務必面向基層和一線，兼顧專業知識和操作技能，培養真正的大國工匠和一線勞動者。切實防止本科層次職業教育在發展過程中兩個方向的錯誤軌跡：一是成為普通本科教育橫向的類型拓展；二是成為高等職業教育簡單的縱向提升。與普通本科教育不同的人才培養規格與屬性，正是本科層次職業院校辦出專業特色、形成專業優勢的基礎，通過對學校辦學特色的嚴格控制可在一定程度上防止“學術漂移”現象的萌生。

此外，本科層次職業教育在發展過程中要努力突破以往專科層次職業教育普遍存在的專業設置過窄、過細的弊端。雖然不盲目攀比學術研究型大學的專業設置理念，但應以國家“十四五”規劃為契機充分進行專業整合，設置覆蓋面寬且廣的專業[12]。不論是“聯辦式”“試辦式”還是“升格式”的本科層次職業院校，在人才培養方面都不能僅僅停留在粗放設計上，而應進一步研究和細化高技術技能型人才的核心知識、核心能力與核心素養，要整合優化現有的專業資源，科學論證并提出長遠的專業和專業群的發展規劃。只有這樣，才能使本科層次職業教育真正成為區域經濟社會發展的人才紅利和我國經濟高質量發展的“助推器”與“動力源”。

（三）制定相關制度標準，建立涵養本科層次職業教育的生態系統

任何社會活動的實施和開展都離不開相關配套制度和標準的保障，教育作為公益性社會行為更是如此。制定本科層次職業教育相關制度標準的意義在于為職業教育類型地位賦能，并體現了職業教育在我國人力資源供給中的重要地位。國家通過相關制度的建立，通過資金劃撥等行為，對本科層次職業教育實施教育主權行為，并施加影響，以保證本科層次職業教育培養人的規格符合國家意志[13]。

加強本科層次職業教育的制度建設，首先，要理順其歸屬管理部門的問題，這不僅直接關系到社會各界對本科層次職業教育的理解和重視程度，而且關系到各級教育行政部門在實際開展工作過程中對本科層次職業教育相關政策的執行順暢程度。其次，要重點研究如何突破現有的高等教育招生考試制度，由于本科層次職業教育與普通本科具有明顯不同，因此可在高等職業院校進行對口招生，建立吸收優秀學生進入本科層次職業院校深造學習的機制，同時建立基礎文化課與技術技能課一并考核的考試模式等。再次，要匹配推進本科層次職業教育專業學位的設立，在職業教育相關法律的指導下，教育部應根據本科層次職業教育的人才培養類型與培養標準設立相應的專業學士學位認證與授予程序，在此過程中應特別注意不可照搬普通本科教育已形成的管理模式。

針對目前本科層次職業教育配套的相關配套標準較少的現狀，建議國家進行整體規劃，加快研制教育活動開展過程中的各項具體標準。在此過程中，政府負責為高等教育治理結構的確立及運作建立基本的制度和治理機制，以確保公共利益的實現和維護[14]。一是在學校設置層面出臺正式的《本科層次職業學校設置標準》，使本科層次職業院校學校在設立之時就能從基礎設施建設、人才培養規格、辦學經費來源等方面做到有據可依。二是在本科層次職業教育辦學條件層面出臺《本科層次職業學校辦學條件標準》，學校辦學工作千頭萬緒，相關標準的設立有助于在辦學過程中建立抓手，從而做到各項工作有據可循和穩步推進。三是在本科層次職業教育專業建設層面積極對接新業態、新模式、新技術、新職業等對技術技能人才培養的新需求，出臺相應的 《本科層次職業教育的專業目錄》《本科層次職業教育的專業教學標準》《本科層次職業教育的課程標準》等，積極推動職業教育專業群升級和數字化改造，構建職業教育中高本貫通的專業目錄體系、教學標準體系和課程標準體系。四是在師資建設層面出臺《本科層次職業教育教師“雙師型”標準》，在院校評估層面出臺《本科層次職業教育教學評估管理辦法》等。由此為本科層次職業教育建立全方位的制度和標準，共同形成涵養其健康穩定發展的生態系統。

（四）堅持需求導向，發展、建設一批高質量本科層次職業院校

針對現有本科層次職業院校數量較少，特別是公辦院校數量較少的問題，一方面可重點考慮在國家戰略區域或經濟發展潛力較大的地區優先進行公辦本科層次職業院校試點建設，如在京津冀協同發展區、粵港澳大灣區、長三角、珠三角經濟帶等國家戰略區域，產業聚集的高新區（產業園區）、貧困地區和革命老區等區域，對接地區經濟及產業特色，依據教育部現已出臺的試點學校專業設置標準發展一批辦學特色鮮明、培養質量高、畢業生就業好的本科層次職業學校。另一方面可考慮在現有?？茖哟温殬I院校中進行遴選，特別是可支持部分已入圍“中國特色高水平高職學?！钡脑盒Ｉ駷楸究茖哟?，從硬件層面對其加大政策支持和資金投入，從軟件層面對其加強“雙師型”教師隊伍建設。以上兩種思路的共同開展，在經過一定時間的建設和積累之后，最終可發展出一批高質量的本科層次職業院校，增強本科層次職業教育共同體的力量。

在高質量本科層次職業院校的建設過程中需要把握三個方面的原則：首先，高質量本科層次職業院校要堅持專業建設的特色性原則。創辦符合區域產業發展特色的專業是提升高本科層次職業教育質量的基本要求。其次，高質量本科層次職業院校要堅持專業建設的市場化原則。在高素質技術技能型人才的培養中要以滿足行業企業對技術技能型人才的需求為根本出發點，專業設置和動態調整要緊跟高新技術產業蓬勃發展的趨勢，通過與產業鏈、人才鏈的緊密對接，培養能夠覆蓋產業鏈中復合型崗位要求的高層次、高素養、具有技術創新能力的技術技能型人才。再次，高質量本科層次職業院校要堅持專業建設的前瞻性原則。根據本科層次職業教育培養人才的周期特點，采取適度超前的原則設置和建設專業，保持職業教育專業建設的生命力和實效性。

不管是通過何種路徑發展起來的本科層次職業院校，筆者認為都應把學校建設的重點放在高層次職業教育的內功修煉上，而不能有悖于學校建設的初衷或出現“學術漂移”現象。學校要始終堅持以社會需求為導向，立足本科層次職業教育的社會使命和人才培養要求，做到加強專業改革建設、優化課程體系、創新人才培養方式、推動學科建設、加強技術研發等。要積極盤活和優化職業教育現有存量資源，同時創新職業教育資源的建設方式和管理制度。由此建立起來一批高質量本科層次職業院校，才能帶動本科層次職業教育走上良性發展的軌道。

結束語

根據事物的客觀規律，隨著時代進步而應運而生的本科層次職業教育在誕生和發展過程中必然面臨諸多困境，只有抓住主要矛盾和關鍵問題，在國家和社會等不同層面進行研究和突破，本科層次職業教育一定會迎來發展的春天。